Статья 7

1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому государству, комментируемая статья провозглашает Российскую Федерацию социальным государством. Таким образом, Россия, как и многие зарубежные государства, принимает на себя обязанность проводить активную социальную политику, направленную на развитие личности, достижение благосостояния, социальной защиты и безопасности граждан.

Доктрина социального государства с момента своего возникновения в качестве основной идеи выдвигала приверженность интересам и правам личности. Социальная защищенность, благополучие и создание условий для развития человека признаются важнейшей задачей государства. Оно по отношению к своим гражданам выступает как субъект социальной защиты.

Современные представления о социальном государстве базируются на его характерных признаках, к числу которых относятся:

- доступность социальной поддержки государства для всех членов общества;

- наличие социального законодательства;

- обеспечение занятости;

- существование системы социального обеспечения, включающей социальную поддержку за счет бюджетных средств;

- принятие государством ответственности за уровень благосостояния своих граждан;

- наличие гражданского общества (см.: Калашников С.В. Очерки теории социального государства. М.: Экономика, 2006. С. 84-86).

Социальное государство выполняет специфические функции, осуществление которых имеет целью создать систему социальной защиты в самом широком смысле слова, сгладить социальное неравенство. В частности, осуществляется государственное регулирование трудовых отношений, социальное обеспечение граждан, обеспечение доступного здравоохранения и образования, содействие полной занятости и защита от безработицы, предоставление социальных услуг. На необходимость выполнения указанных функций Российским государством, в частности путем создания соответствующего правового регулирования, указывал в своих решениях Конституционный Суд (например, Постановление от 15 мая 2006 г. N 5-П). При этом законодатель не только вправе, но и обязан принимать законы, обеспечивающие социальную защиту тех категорий населения, которые в ней нуждаются, и определять механизм реализации этих законов, в том числе степень и формы участия в ней органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Определение Конституционного Суда от 6 ноября 1998 г. N 149-О).

Политика социального государства направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека, признание и создание гарантий реализации гражданских и политических свобод, экономических, социальных и культурных прав.

В социальном государстве право на достойную жизнь и свободное развитие гарантируется каждому независимо от его способности трудиться, участвовать в общественно полезном труде. Это право закреплено в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), устанавливающей право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам.

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 11) дополняет это положение правом на непрерывное улучшение условий жизни, определяя тем самым направление деятельности социального государства.

Понятие достойной жизни включает прежде всего "материальную" составляющую - возможность пользоваться благами современной цивилизации, которая обеспечивается определенным уровнем заработной платы, пенсий и пособий, а также системой государственной поддержки для социально уязвимых слоев населения (инвалидов, семей, воспитывающих малолетних детей и т.п.).

Конституционные цели социальной политики Российской Федерации, как подчеркивал Конституционный Суд, предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, об их социальной защищенности; человек, если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества (Постановление Конституционного Суда от 16 декабря 1997 г. N 20-П по делу о проверке конституционности положения абз. 6 п. 1 ст. 28 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации"//СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5878).

Однако экономическое благополучие выступает лишь предпосылкой удовлетворения интеллектуальных, культурных и духовных потребностей человека, развития его как гражданина, члена общества, как профессионала, семьянина.

В конечном счете именно свободное развитие личности является смыслом и целью общественной жизни.

Социальное государство характеризуется наличием законодательства, закрепляющего права граждан в сфере труда и занятости, здравоохранения, образования, социального обеспечения. В свою очередь развитие законодательства определяется целями правового социального государства, которые создают ориентиры для деятельности законодателя. Конституционный Суд неоднократно подчеркивал, что права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов.

Конституционно-правовое истолкование положений Основного закона о социальном государстве позволяет определить направления и принципы правового регулирования общественных отношений в сфере социальной защиты.

Конституционный Суд в своих решениях сформулировал принципы развития социального законодательства, важнейшим из которых является принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (Постановление от 24 мая 2001 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 1 и ст. 2 ФЗ "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" в связи с жалобами граждан А.С. Стах и Г.И. Хваловой//СЗ РФ. 2001. N 22. ст. 2276).

Соблюдение этого принципа предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемости законодательной политики.

Изменение законодательства в социальной сфере, форм и способов социальной защиты должно сопровождаться, во-первых, предоставлением гражданам возможности в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям; во-вторых, созданием компенсаторного механизма, позволяющего устранить либо смягчить негативные последствия такого изменения (Постановление Конституционного Суда от 24 мая 2001 г. N 8; определения от 4 декабря 2003 г. N 415-О//СЗ РФ. 2004. N 2. ст. 162; от 11 мая 2006 г. N 88-О//ВКС РФ. 2006. N 5).

Социальная защита граждан в Российской Федерации осуществляется как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов Федерации (см. комм. к ст. 72). Таким образом субъекты Федерации участвуют в реализации функций социального государства. При этом в силу единства системы социальной защиты и необходимости соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Федерации вправе рассчитывать на оказание им Федерацией финансовой помощи целевого характера (Определение Конституционного Суда от 27 декабря 2005 г. N 502-О//СЗ РФ. 2006. N 8. ст. 944; Постановление Конституционного Суда от 15 мая 2006 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ст. 153 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской думы//СЗ РФ. 2006. N 22. ст. 2375).

Законодатель должен учитывать существование определенных публично-правовых обязательств государства по возмещению вреда, связанного с деятельностью государства. Такие обязательства, как отметил Конституционный Суд, возникают в силу социального характера Российского государства (постановления от 1 декабря 1997 г. N 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"//СЗ РФ. 1997. N 50. ст. 5711; от 19 июня 2002 г. N 11-П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О минимальном размере оплаты труда" и "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2002. N 27. ст. 2779).

Действующее законодательство предусматривает два случая возмещения вреда, причиненного гражданам: вред, причиненный в связи с деятельностью государства в сфере освоения и использования ядерной энергии, и вред, причиненный гражданам неправомерными действиями должностных лиц и органов государства, в частности вред, возникший вследствие проведения массовых политических репрессий.

Наряду с возмещением вреда публично-правовые обязательства государства возникают в силу осуществления им социально значимых функций. Возникновение публично-правовых обязательств государства, как правило, связано с особым правовым статусом граждан, имеющих право на получение гарантий или льгот компенсаторного характера. Примером может служить деятельность государства по заготовке, переработке, хранению донорской крови и ее компонентов (ст. 5 Закона РФ от 9 июня 1993 г. "О донорстве крови и ее компонентов"). Осуществляя указанную деятельность и привлекая к выполнению публичной функции доноров, государство связывает себя определенными обязанностями по защите их прав и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые действовали с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом (Определение Конституционного Суда от 4 декабря 2003 г. N 415-О//СЗ РФ. 2004. N 2. ст. 162).

Приняв на себя определенные публично-правовые обязательства, государство не может произвольно отказаться от их выполнения. Иное означало бы нарушение принципов правового социального государства (например, Постановление Конституционного Суда от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним//СЗ РФ. 2004. N 19. ч. 2. ст. 1923; Определение Конституционного Суда от 27 декабря 2005 г. N 527-О).

Из этого вытекают обязанности законодателя при изменении правового регулирования сохранить признанный государством объем возмещения вреда, достигнутый уровень защиты прав и свобод граждан, гарантий их социальной защищенности (определения Конституционного Суда от 1 декабря 2005 г. N 462-О//СЗ РФ. 2006. N 6. ст. 733; от 27 декабря 2005 г. N 502-О//СЗ РФ. 2006. N 8. ст. 944; от 4 апреля 2006 г. N 89-О//СЗ РФ. 2006. N 23. ст. 2553).

2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности социального государства и перечислены предоставляемые гражданам социальные гарантии.

Охрана труда в конституционном контексте означает обязанность государства создать и развивать законодательство, направленное на защиту жизни, здоровья, достоинства работника в процессе трудовой деятельности, обеспечение достойных условий труда, в том числе его оплаты (см. комм. к ст. 37).

Социальная политика Российской Федерации осуществляется и по другим направлениям. Это здравоохранение, государственная поддержка лиц с семейными обязанностями, социальное обеспечение нетрудоспособных и малоимущих, социальная защита лиц с особым правовым статусом (см. комм. к ст. 38-39, 41, 43).

Статья 7

     1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена
на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
     2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается
гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная
поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан,
развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии,
пособия и иные гарантии социальной защиты.

     Комментарий к статье 7

     1. В дополнение к характеристике, данной в ч. 1 ст. 1 Конституции Российскому
государству, настоящая статья называет Российскую Федерацию социальным государством.
Нужно сказать, что это понятие впервые употреблено в комментируемой Конституции.
В ряде конституций зарубежных государств термин "социальное государство" закреплен
достаточно давно. Речь идет, в частности, об Испании, ФРГ, Франции, Турции.
     Обычно в теории под социальным государством понимается такое, в котором
государственная власть ограничена необходимостью подчинения правам человека
и гражданина и установленный государственно-правовой порядок обеспечивает
всеобщую свободу, формальное равенство и господство права. Такое ограничение
властных начал государства означает недопустимость удовлетворения социально-экономических
прав одних в ущерб политической, экономической и духовной свободе других членов
общества. Недопустимо также, чтобы вмешательство государства в регулирование
экономики наносило ущерб рыночным отношениям. Соблюдение перечисленных требований
служит тем правовым фундаментом, на котором демократическое правовое государство
может функционировать и как социальное. В социальном государстве на первый
план выдвигается общесоциальная деятельность государства, его предназначение
быть фактором общественного благополучия. Противоречия, возникающие между
различными социальными группами ("низший класс", "средний класс", "высший
класс"), разрешаются, как правило, не с помощью государственного принуждения,
а путем социальных компромиссов и достижения консенсуса.
     Стремление к созданию равных возможностей для всех членов общества имманентно
присуще демократическому правовому социальному государству. При этом равные
возможности для всех исключают регулирование общественных отношений по принципу
привилегий. Социальное государство выступает гарантом и защитником интересов
прав и свобод не какой-то одной социальной группы или нескольких групп, а
всех членов общества. Такое государство не может произвольно устанавливать
тот или иной порядок регламентации общественных отношений, так как оно связано
неотчуждаемостью и приоритетом прав и свобод человека и гражданина как общечеловеческих
ценностей.
     Политика социального государства в первую очередь направлена на создание
таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека.
Свободное развитие человеческой личности достижимо, если права, закрепленные
в Конституции и в законах, базируются на признании достоинства человека и
если в государстве созданы условия для пользования каждым гражданскими и политическими
свободами, равно как и экономическими, социальными и культурными правами.
     Важнейшим условием для реализации перечисленных прав и свобод человека
и гражданина является проведение социальной политики, признающей за каждым
членом общества право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище,
медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим
для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он
работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, вдовства,
старости.
     Воплощение в жизнь этих общепризнанных международных стандартов в нашем
государстве происходит постепенно, по мере накопления соответствующих материальных
и других ресурсов и развития рыночной экономики. В настоящее время, по официальной
статистике, практически все пенсионеры (около 37 млн. человек) получают пенсию
почти в два раза меньше прожиточного минимума, составляющего ныне 345 тыс.
руб. в месяц на человека. Примерно 30 процентов работающих граждан имеют доходы
на этом уровне или ниже.
     Мировое сообщество, придавая большое значение созданию условий для становления
действительно свободной человеческой личности, 4 декабря 1986 г. приняло Резолюцию
N 41/117 Генеральной Ассамблеи ООН "Неделимость и взаимозависимость экономических,
социальных, культурных, гражданских и политических прав" (СССР и международное
сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989, с.
543-544). В этом документе подчеркивается, что все права человека и основные
свободы неделимы и взаимозависимы и что развитие и защита одной категории
прав никогда не могут служить предлогом или оправданием для освобождения государств
от развития и защиты других прав. И те и другие права должны быть объектом
равного внимания государства.
     Сказанное, однако, не означает, что при предоставлении человеку социальной
защиты государство превращается в некоего доброхота, продуцирующего социальное
иждивенчество. Напротив, ему не следует подавлять свободное использование
каждым своих способностей для трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной
законом экономической деятельности, сковывать инициативу и предприимчивость,
заинтересованность в результатах своего труда. Социальная политика должна
быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями
достигали нормального материального достатка для себя и своей семьи, а социальную
защиту от государства, общества получали бы лишь те категории граждан, которые
обычно в любом обществе признаются социально уязвимыми (инвалиды, старики,
дети и т.д.).
     2. В части 2 комментируемой статьи конкретизированы направления деятельности
социального государства и перечислены соответствующие гарантии. По своей природе
они являются чаще всего юридическими гарантиями, хотя могут быть и организационными.
Под юридическими гарантиями принято понимать закрепленные в Конституции, законах
и иных правовых актах условия и средства, обеспечивающие реальные возможности
охраны и беспрепятственного осуществления, включая восстановление, прав и
свобод человека и гражданина и надлежащего исполнения обязанностей.
     Труд является частью нормального образа жизни человека. В государственно-организованном
обществе использование способности трудиться подлежит правовому регулированию,
за исключением тех случаев, когда труд осуществляется работником индивидуально,
а не в коллективе. Труд является той областью, где экономические и социальные
факторы сливаются воедино и как в фокусе концентрируются проблемы и противоречия,
с которыми сталкивается любое общество. Трудовые отношения возникают между
работодателем и свободным работником и опосредуют найм рабочей силы. Поэтому
в них всегда присутствует определенная противоречивость интересов участников.
Работодатель, как собственник средств производства, заинтересован в росте
производительности труда и в увеличении прибыли. Наемный работник, как собственник
своей способности трудиться, стремится к ее повышенной охране и к росту заработной
платы. Таким образом, наличие противоречий производственного и социального
характера заложено в самой природе трудового отношения. Кроме того, подчиненность
наемного работника в процессе труда работодателю диктует необходимость проведения
соответствующей политики государства, при которой контролируется эксплуатация
наемного труда, а труд всегда охраняем. Охрана труда - это гарантированность
государством не только здоровых и безопасных условий труда, но и минимального
размера оплаты труда.
     Государство, как это следует из содержания данной конституционной нормы,
обеспечивает социальную защиту и по другим направлениям, развивая для этого
системы социальных выплат (пенсий, пособий, компенсаций), здравоохранения
и социальных служб для государственной поддержки лиц с семейными обязанностями,
инвалидов и пожилых граждан, а также в целях охраны здоровья людей. Более
подробно о каждой из этих гарантий применительно к конкретным правам и свободам
граждан см. комментарии к ст. 37-43.

Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 мая 2006 г. N 5-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЬИ 153 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА
N 122-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ
НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГЛАВЫ ГОРОДА ТВЕРИ
И ТВЕРСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя главы города Твери и Тверской городской Думы - адвоката М.А. Якутовой, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба главы города Твери и Тверской городской Думы на нарушение положениями статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ конституционных прав на местное самоуправление. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук М.Л. Захарова, мнение специалиста - доктора юридических наук Ю.А. Крохиной, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации - М.А. Ковалевского, от Министерства финансов Российской Федерации - Д.Л. Комягина, от Конгресса муниципальных образований Российской Федерации - С.М. Киричука, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 1 января 2005 года право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным Федеральным законом нормах, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом (часть 1); при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должны быть соблюдены следующие условия: вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены (часть 2).

В системной связи с названными законоположениями находятся нормативные правовые акты, которыми отдельным категориям граждан предоставлялись льготы, социальные выплаты, гарантии и компенсации по состоянию на 31 декабря 2004 года и на основании которых осуществлялось соответствующее финансирование. Применительно к отношениям по реализации права на получение образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и по финансовому обеспечению этих отношений одним из таких нормативных правовых актов является Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений".

В частности, за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, находящихся на балансе предприятий, организаций, учреждений, органов исполнительной власти, данным Постановлением устанавливался предельный размер платы, взимаемой с родителей независимо от места их работы (службы, учебы), который составлял не более 20 процентов, а с родителей, имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - не более 10 процентов затрат на содержание ребенка в данном учреждении (пункт 1); от платы за содержание в детских дошкольных учреждениях освобождались родители детей, у которых по заключению медицинских учреждений выявлены недостатки в физическом или психическом развитии, а также детей, находящихся в туберкулезных детских дошкольных учреждениях (пункт 2).

1.1. В соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (пункт 8 статьи 156) Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1 утрачивало силу с 1 января 2005 года, в связи с чем принятое на его основании и конкретизировавшее его решение Тверской городской Думы от 10 апреля 2001 года N 50 также было признано утратившим силу решением Тверской городской Думы от 27 декабря 2004 года N 21 (97) "Об утверждении Временного положения о порядке расчета родительской платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях г. Твери".

Утвержденное этим решением Временное положение (в редакции решения Тверской городской Думы от 29 марта 2005 года N 20) предусматривало, что родительская плата за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Твери устанавливается администрацией города Твери (пункт 2.2); средства родительской платы возмещают расходы на организацию пансиона, включающие в себя затраты на питание детей и организацию сна воспитанников дошкольного образовательного учреждения (пункты 1.5 и 2.1); льгота по оплате за содержание ребенка предоставляется родителям, дети которых посещают дошкольные образовательные учреждения отдаленных поселков города, - в размере 70% установленного размера родительской платы, а также работникам дошкольных образовательных учреждений, дети которых посещают детский сад: педагогическому персоналу - 40% установленного размера родительской платы, учебно-вспомогательному и обслуживающему персоналу - 30% установленного размера родительской платы (пункты 3.1 и 3.2). Постановлением главы города Твери от 24 января 2005 года N 123 "Об установлении размера родительской платы за содержание ребенка в муниципальном дошкольном образовательном учреждении г. Твери в 2005 году" размер родительской платы за содержание одного ребенка в муниципальном дошкольном образовательном учреждении был повышен с 313 до 858 рублей в месяц.

Центральный районный суд города Твери решением от 21 апреля 2005 года, вынесенным по заявлению прокурора Тверской области, признал решение Тверской городской Думы от 27 декабря 2004 года N 21 (97) с приложением к нему и Постановление главы города Твери от 24 января 2005 года N 123 противоречащими закону и недействующими. Суд пришел к выводу, что в результате установленного ими регулирования - несмотря на содержащийся в статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ прямой запрет уменьшения совокупного объема финансирования льгот и выплат и ухудшения условий их предоставления - оказались отменены льготы по оплате содержания детей в детских дошкольных образовательных учреждениях, предоставлявшиеся Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1 и решением Тверской городской Думы от 10 апреля 2001 года N 50, и родители должны оплачивать услуги муниципальных дошкольных образовательных учреждений по цене, более чем в 2,5 раза превышающей ранее установленную, при том что в 2005 году расходы бюджета города Твери на содержание муниципальных дошкольных образовательных учреждений по сравнению с 2004 годом сократились.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации глава города Твери и Тверская городская Дума просят признать положения статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ противоречащими статьям 12, 17 (часть 3), 55 и 130 Конституции Российской Федерации. По мнению заявителей, не допуская уменьшения муниципальным образованием объема ранее установленных льгот на содержание детей в дошкольных учреждениях, оспариваемые законоположения не позволяют перераспределять финансовые средства на решение тех социальных проблем, которые органы местного самоуправления данного муниципального образования считают приоритетными, и сокращать расходы местного бюджета пропорционально уменьшению его собственных доходов. Тем самым, полагают заявители, нарушаются права иных лиц, которые нуждаются в поддержке со стороны публичной власти, и ограничивается право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, к каковым подпункт 6 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования.

1.2. Согласно частям второй и третьей статьи 74, части первой статьи 96 и статьи 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан проверяет конституционность закона или отдельных его положений в той части, в какой они были применены в конкретном деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении; при этом Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Применяя в деле по заявлению прокурора Тверской области статью 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, Центральный районный суд города Твери непосредственно сослался на положение абзаца третьего ее части 2, в силу которого органы местного самоуправления при издании в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов, изменяющих порядок реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до 31 декабря 2004 года в натуральной форме, после указанной даты не могут уменьшать совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат и ухудшать условия их предоставления.

Вместе с тем названное законоположение находится в неразрывном нормативном единстве с частью 1 и абзацем вторым части 2 той же статьи и во взаимосвязи с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений".

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу являются положения статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся полномочий органов местного самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.

2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию правовым социальным государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина и политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, для чего устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 1, часть 1; статьи 7 и 18; статья 19, части 1 и 2; статья 21, часть 1).

2.1. Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, в том числе дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется (статья 43, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства.

Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую в том числе, что государство и муниципальные образования - исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства - обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования (принята Генеральной конференцией ЮНЕСКО 14 декабря 1960 года) и статья 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах доступность образования определяют как равные для всех права и возможности его получения, что предполагает не только экономическую доступность (в частности, установление бесплатного начального образования), но и физическую доступность, под которой названные акты понимают безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

Применительно к конституционному праву на общедоступное и бесплатное дошкольное образование в системной связи с конституционным принципом равенства это означает, что каждый ребенок имеет равную с другими, не зависящую от социального происхождения, места жительства, а также иных обстоятельств, возможность развития личности, а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные учреждения.

Положения статьи 43 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на дошкольное образование, находятся во взаимосвязи с положениями ее статьи 38, согласно которым материнство и детство, семья находятся под защитой государства (часть 1), а забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей (часть 2). Эти предписания, адресованные одновременно родителям и государству, предопределяют - исходя из того, что естественное право и обязанность родителей воспитывать и содержать детей не исключает конституционную обязанность государства заботиться о воспитании детей, - многоплановую роль публичной власти в этой сфере.

Названная конституционная обязанность государства обусловливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей, со стороны государства в качестве гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2, Конституции Российской Федерации). Такая поддержка может осуществляться различными способами, в том числе в рамках федеральных программ в области социального развития Российской Федерации (статья 71, пункт "е", Конституции Российской Федерации), реализуемых публичной властью всех уровней. Вместе с тем родители в силу конституционной обязанности заботиться о детях не могут устраняться от бремени несения расходов на их содержание в детских дошкольных образовательных учреждениях.

2.2. Реализация конституционного права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование предполагает, по смыслу статей 7, 19 (части 1 и 2), 38 (часть 1), 43 (части 1 и 2), 71 (пункты "в", "е"), 72 (пункт "е" части 1), 76 (части 1 и 2) и 114 (пункт "в" части 1) Конституции Российской Федерации, нормативное закрепление соответствующих минимальных федеральных стандартов обеспечения этого права, которые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны учитывать, осуществляя собственное нормативное регулирование.

Федеральный законодатель, к компетенции которого Конституция Российской Федерации относит принятие федеральных законов в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, общих вопросов воспитания и образования, защиты семьи, материнства, отцовства и детства и социальной защиты (статья 71, пункт "в"; статья 72, пункты "е", "ж" части 1), в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании" (с последующими изменениями и дополнениями) определяет образование, право на которое является одним из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан Российской Федерации, как целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов), при этом область образования провозглашается в Российской Федерации приоритетной, а государственная политика в области образования основывается, в частности, на принципах единства федерального культурного и образовательного пространства и общедоступности образования (преамбула, пункт 1 статьи 1, подпункты 2 и 3 статьи 2).

Закрепляя в пункте 1 статьи 18, что родители являются первыми педагогами и обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте, Закон Российской Федерации "Об образовании" в пункте 3 той же статьи предусматривает, что для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений развития этих детей в помощь семье действует сеть дошкольных образовательных учреждений. Такие учреждения, согласно утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 года N 677 Типовому положению о дошкольном образовательном учреждении, реализуют общеобразовательные программы дошкольного образования различной направленности, обеспечивают воспитание, обучение, присмотр, уход и оздоровление детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет (пункт 3).

2.3. Обеспечение доступности и бесплатности дошкольного образования обусловлено наличием у государства социальной функции, которая, в свою очередь, предопределяет социальную детерминацию финансовой деятельности.

Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу дошкольного образования, и в связи с этим - распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований являются нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу статей 7, 71 (пункты "в", "з"), 75 (часть 3), 114 (пункт "а" части 1) и 132 Конституции Российской Федерации, органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности ее статьями 43 (часть 2) и 38 (часть 1).

При этом и к законам субъектов Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, и к актам органов местного самоуправления о местных бюджетах в равной мере относится правовая позиция, изложенная Конституционным Судом Российской Федерации применительно к Федеральным законам о федеральном бюджете в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним. Согласно этой правовой позиции федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов; как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

3. Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений" с учетом статей 7, 44 и 45 Закона РСФСР от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в РСФСР", закреплявших принципы определения компетенции органов местного самоуправления и финансовую основу местного самоуправления, включая доходы и расходы местных бюджетов, предусматривалось установление с 1 апреля 1992 года платы, взимаемой с родителей за содержание детей в детских дошкольных учреждениях, в размере, выраженном в процентах от затрат на содержание ребенка в данном учреждении.

По своей юридической природе указанное регулирование, как устанавливавшее предельный размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях, представляет собой одну из форм общегосударственного гарантирования доступности получения образования в детских дошкольных учреждениях, предопределяемого конституционными положениями, поэтому, в отличие от льгот, оно не может считаться находящимся в полной дискреции законодателя.

Вместе с тем данным Постановлением родители детей, у которых, по заключению медицинских учреждений, выявлены недостатки в физическом или психическом развитии, а также детей, находящихся в туберкулезных детских дошкольных учреждениях, освобождались от платы за их содержание в детских дошкольных учреждениях, а также предусматривалась возможность дополнительных льгот и компенсаций по оплате содержания детей в детских дошкольных учреждениях из средств местных бюджетов.

С 1 января 2005 года Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1 утратило силу в соответствии с пунктом 8 статьи 156 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, которым был осуществлен пересмотр системы социальных гарантий, существовавших по состоянию на 31 декабря 2004 года, что было связано с принятием - в рамках процесса разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления - Федеральных законов от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, как следует из его преамбулы, обязывает субъекты Российской Федерации и муниципальные образования при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений, и не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Положения статьи 153 данного Федерального закона, предопределяющие развитие законодательства в сфере социальной защиты и государственной поддержки, а также содержание соответствующих правовых норм, конкретизируют приведенные положения преамбулы. По смыслу данной статьи, изменение механизма предоставления социальных гарантий не должно вести к отмене этих гарантий или существенному снижению ранее достигнутого уровня их предоставления. Это означает, что тем самым пролонгируются федеральные гарантии общедоступности дошкольного образования, которые содержались в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1.

Таким образом, в силу положения абзаца второго части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ сохраняется обязанность органов местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 года.

Этим, однако, не исключается право федерального законодателя - в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2; статья 71, пункт "в") и с учетом настоящего Постановления - предусмотреть в дальнейшем иные формы и способы реализации конституционных гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования.

4. Конституция Российской Федерации, закрепляя основы конституционного строя Российской Федерации, устанавливает, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления народом своей власти, в Российской Федерации оно признается и гарантируется и в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 3, часть 2; статья 12). Местное самоуправление, согласно Конституции Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 132, часть 1).

Вместе с тем конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (статья 7, часть 1; статья 19, часть 2; статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.

Данные требования должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, установленных федеральным законодателем в порядке регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 43, часть 3; статья 71, пункт "в", Конституции Российской Федерации), что предполагает наличие соответствующего финансово-правового регулирования, осуществляемого с учетом федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов, а также самостоятельно устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (пункт 3 части 6 статьи 19, часть 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

4.1. Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, как следует из его преамбулы, направлен на решение задач обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Так, устанавливающая государственные гарантии прав граждан Российской Федерации в области образования статья 5 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 года "Об образовании" в редакции названного Федерального закона, конкретизируя статью 43 Конституции Российской Федерации, гарантирующую общедоступность и бесплатность дошкольного образования, закрепляет, что в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования.

Той же цели служат положения Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федеральных законов от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Его статья 26.3, в части дошкольного образования вступившая в силу с 1 января 2006 года, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопросов обеспечения государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации (подпункт 13 пункта 2). Те же положения содержатся в устанавливающей компетенцию субъектов Российской Федерации в области образования статье 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

4.2. Конкретизируя положения Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает выделение местных бюджетов в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 14, 28 и 29) и устанавливает принцип самостоятельности бюджетов, который применительно к местным бюджетам означает право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств, право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также право определять формы и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней) (статья 31).

Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Степень финансовой самостоятельности определяется компетенцией органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется закрепленным в статье 133 Конституции Российской Федерации и конкретизированным в федеральных законах правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации (абзац третий пункта 1 и пункт 3 статьи 86, статьи 129 и 135).

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 15 и пунктом 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территориях муниципального района и городского округа, а также организация содержания детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях с учетом установленных федеральных гарантий относятся к вопросам местного значения.

В условиях перехода к новой системе социальной защиты граждан возложение на субъекты Российской Федерации, которые в силу взаимосвязанных положений статей 1, 2, 7, 18, 71 (пункт "е") и 72 (пункты "е", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации совместно с Российской Федерацией участвуют в реализации функций социального государства, обязанностей по обеспечению государственных гарантий права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование, предполагает и участие и ответственность Российской Федерации за состояние дел в этой сфере. Поэтому в силу пункта 2.1 статьи 28 Закона Российской Федерации "Об образовании" обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования отнесено к ведению Российской Федерации.

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" во взаимосвязи с положениями Закона Российской Федерации "Об образовании" и Бюджетного кодекса Российской Федерации в ныне действующих редакциях следует, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

4.3. Таким образом, положения абзаца третьего части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, как определяющие объем расходных обязательств муниципального образования на организацию предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, который в части расходов на содержание детей с 1 января 2005 года не может быть меньше объема бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 6 марта 1992 года N 2464-1 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений" по состоянию на 31 декабря 2004 года, не противоречат Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положения статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части, касающейся полномочий органов местного самоуправления по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях и финансового обеспечения реализации права родителей на компенсацию затрат на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения предполагают обязанность органов местного самоуправления сохранить сложившиеся по состоянию на 31 декабря 2004 года пропорции в распределении расходов на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях между родителями и муниципальными образованиями, определенные федеральными нормами, действовавшими до 1 января 2005 года, а также объем бюджетного финансирования, обеспечивавшего реализацию этих норм по состоянию на 31 декабря 2004 года, и предполагают обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать финансовую помощь муниципальным образованиям в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств по содержанию детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", официальных изданиях органов государственной власти Тверской области и органов местного самоуправления города Твери.

Конституционный Суд
Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда РФ от 16.12.1997 N 20-П "По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 20 апреля 1996 года"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 декабря 1997 г. N 20-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОЛОЖЕНИЯ АБЗАЦА ШЕСТОГО ПУНКТА 1 СТАТЬИ 28 ЗАКОНА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 19 АПРЕЛЯ 1991 ГОДА "О ЗАНЯТОСТИ
НАСЕЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В РЕДАКЦИИ
ОТ 20 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.И. Олейника, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,

с участием представителя Хабаровской краевой Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - доктора юридических наук А.И. Коваленко; представителей Федерального Собрания как стороны, принявшей оспариваемый акт: от Государственной Думы - председателя Комитета по труду и социальной политике С.В. Калашникова, от Совета Федерации - кандидатов юридических наук Н.Я. Лыгина и И.Н. Шумского,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 20 апреля 1996 года.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Хабаровской краевой Думы о проверке конституционности абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в части, устанавливающей оплату безработным гражданам не свыше 30 календарных дней их временной нетрудоспособности в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в запросе положение.

Заслушав сообщение судьи - докладчика О.С. Хохряковой, объяснения представителей сторон, заключение эксперта М.Л. Захарова, выступления: специалиста М.И. Кучмы, приглашенных в заседание представителей от Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Абзац шестой пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" предусматривает оплату в размере причитающегося пособия по безработице (стипендии) за счет средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации периода временной нетрудоспособности гражданам, потерявшим работу и заработок в течение 12 месяцев, предшествующих официальному признанию их безработными, но не свыше 30 календарных дней в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости.

По мнению Хабаровской краевой Думы, данная норма в части, устанавливающей оплату безработным не более 30 календарных дней их временной нетрудоспособности в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости независимо от длительности заболевания, вступает в противоречие со статьей 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1).

Перечень случаев (социальных рисков), с которыми названная конституционная норма связывает право каждого человека на социальное обеспечение, не носит исчерпывающего характера. Вместе с тем, относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, она подтверждает конституционное значение существования социального обеспечения в каждом из названных в ней и предусмотренных законом случаев. Такие случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (трудовой доход) или его утратой либо недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи.

Провозглашенные в Конституции Российской Федерации цели политики Российской Федерации как социального государства (статья 7, часть 1) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому Конституция Российской Федерации связывает обязанности социального государства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантированного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (статья 7, часть 2). Следовательно, развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием осуществления целей социального государства.

Социальное обеспечение осуществляется посредством денежных выплат (пенсий, социальных пособий и др.), предоставления гражданам натуральных видов содержания, социальных услуг за счет средств обязательного социального страхования, бюджетных ассигнований и иных источников. И хотя социальное обеспечение охватывает различные виды помощи, поддержки, его основное содержание заключается именно в материальном обеспечении, предоставлении человеку средств к существованию, на что указывает и статья 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

3. Конституция Российской Федерации закрепляет право каждого на защиту от безработицы (статья 37, часть 3). Такая защита обеспечивается наряду с иными мерами материальной поддержкой граждан, не имеющих работы и заработка, трудового дохода и официально признанных безработными.

Согласно Закону Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" государство гарантирует безработным гражданам обеспечение социальной поддержки, основной формой которой является выплата пособия по безработице в течение определенного законом срока, а в период профессиональной подготовки, повышения квалификации, переквалификации по направлению органов службы занятости - выплата стипендии. Целевое назначение пособия по безработице (стипендии) состоит в том, чтобы предоставить указанным лицам временный источник средств к существованию. К гарантиям социальной поддержки безработных названный Закон относит и оплату периода их временной нетрудоспособности.

Перечисленные выплаты безработным производятся из средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации и относятся к выплатам, осуществляемым в рамках системы социального обеспечения.

4. Предусмотренная оспариваемым положением выплата, по существу, представляет собой пособие по временной нетрудоспособности, право на получение которого обусловлено наличием у безработного права на получение пособия по безработице (стипендии), производно от него и имеет своей целью возместить безработному временную потерю в связи с нетрудоспособностью гарантированного Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" пособия по безработице (стипендии), компенсировать этот утраченный доход.

Не меняет ее природы и тот факт, что выплачивается она, согласно Закону, так же как и пособие по безработице (стипендия), из средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, а не Фонда социального страхования Российской Федерации, финансирующего выплаты пособий по временной нетрудоспособности, поскольку решение вопроса о том, за счет средств какого из этих фондов целесообразно осуществлять данную выплату, является прерогативой законодателя.

Следовательно, регламентация порядка и условий оплаты безработным гражданам периода их временной нетрудоспособности не может осуществляться без учета характера и целевого назначения производимой выплаты, вне связи с содержанием законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере социального обеспечения, его принципами и целями.

5. Установленное федеральным законом социальное обеспечение в случае безработицы гарантируется Конституцией Российской Федерации наравне с социальным обеспечением по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей. Невыплата пособия по безработице в связи с временной нетрудоспособностью безработного, если безработный имеет право на его получение, должна возмещаться другой выплатой по системе социального обеспечения, которая предоставляла бы ему источник средств к существованию на этот период.

Между тем, устанавливая оплату безработным периода их временной нетрудоспособности не свыше 30 календарных дней, Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" не предусматривает мер материальной поддержки указанных лиц при продолжении временной нетрудоспособности свыше этого срока, которые позволяли бы в какой-то степени компенсировать потерю ими дохода в виде пособия по безработице (стипендии). Законом предусмотрена возможность оказания органами службы занятости материальной и иной помощи безработным гражданам лишь при утрате ими права на пособие по безработице в связи с истечением периода его выплаты, установленного законодательством Российской Федерации о занятости населения (статья 36). В рассматриваемом же случае речь не идет об истечении срока выплаты пособия по безработице, и право на его получение гражданин не утрачивает, выплата пособия фактически приостанавливается и возобновляется после окончания временной нетрудоспособности.

Предоставление органам службы занятости на местах права устанавливать виды и размеры материальной помощи, усиливающие социальную защищенность безработных граждан, не может в надлежащей мере гарантировать им материальную поддержку в не подлежащий оплате период временной нетрудоспособности, поскольку возможность устанавливать более льготные правила оказания материальной и иной помощи поставлена в зависимость от наличия средств Государственного фонда занятости населения Российской Федерации, имеющихся в распоряжении этих органов.

Не могут рассматриваться в качестве адекватной и достаточной компенсации предписания пункта 2 статьи 28 и пункта 4 статьи 35 Закона, согласно которым период временной нетрудоспособности безработного не засчитывается в общий период выплаты пособия по безработице, а также не прерывает его трудового стажа и засчитывается в общий трудовой стаж. Не является равноценной заменой материальной поддержки в период временной нетрудоспособности, продолжающейся свыше 30 календарных дней, и продление общего срока выплаты пособия по безработице после выздоровления.

Какое-либо минимальное материальное обеспечение в рамках системы социального обеспечения не гарантировано в достаточной степени безработным гражданам и другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами федерального уровня. Федеральное законодательство о государственной социальной помощи малоимущим семьям (гражданам), предоставление которой позволило бы обеспечить безработным, находящимся в тяжелой жизненной ситуации в связи с болезнью и отсутствием работы, минимальные средства к существованию, до настоящего времени не принято. Таким образом, при продолжении временной нетрудоспособности более 30 календарных дней безработный гражданин практически остается без материальной поддержки государства. Между тем отсутствие у безработного в этот период каких-либо средств к существованию может поставить под угрозу его жизнь и здоровье, повлечь стойкую утрату трудоспособности (инвалидность).

С учетом этого установление для безработных граждан предельного 30-дневного срока оплаты периода их временной нетрудоспособности в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости при отсутствии надлежащих законодательных гарантий предоставления им иного источника средств к существованию (минимального материального обеспечения) в рамках системы социального обеспечения при продолжении временной нетрудоспособности свыше указанного срока, по сути, является лишением их права на социальное обеспечение за период временной нетрудоспособности, превышающий 30 календарных дней, что не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 39 (часть 1).

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать положение абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 20 апреля 1996 года, устанавливающее ограничение оплаты периода временной нетрудоспособности безработных граждан 30 календарными днями в течение 12-месячного периода безработицы или всего периода обучения по направлению органов службы занятости, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 39 (часть 1), поскольку в федеральном законодательстве отсутствуют надлежащие гарантии предоставления безработным иного источника средств к существованию (минимального материального обеспечения) в рамках системы социального обеспечения при продолжении временной нетрудоспособности свыше указанного срока.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2003 г. N 415-О

ПО ЗАПРОСУ ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 128
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2003 ГОД"
И ПОДПУНКТА 16 ПУНКТА 1 ПРИЛОЖЕНИЯ 20 К ДАННОМУ
ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.Д. Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса группы депутатов Государственной Думы,

установил:

1. В соответствии с пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год" приведен перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается в 2003 году. В соответствии с частью первой статьи 128 названного Федерального закона и подпунктом 16 пункта 1 приложения 20 к нему с 1 января по 31 декабря 2003 года приостановлено действие абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 года "О донорстве крови и ее компонентов" (в редакции Федерального закона от 16 апреля 2001 года "О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"), согласно которому граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения и в сельской местности также на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) междугородного сообщения в порядке и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации группа депутатов Государственной Думы утверждает, что часть первая статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункт 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону противоречат статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку лишают граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", права на бесплатный проезд в общественном транспорте.
2. В соответствии с Законом Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", в частности с его статьями 1, 3, 5, 6 и 8, донорство крови и ее компонентов, которые используются для медицинской помощи и могут быть получены только от человека, является свободно выраженным добровольным актом гражданина, который совершает этот акт с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом; поэтому государство, осуществляя финансирование мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов, обеспечивая выполнение соответствующих государственных программ, гарантирует донору защиту его прав и охрану его здоровья: донор подлежит обязательному страхованию за счет средств службы крови; в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, ему возмещается ущерб, причиненный повреждением здоровья в связи с выполнением донорской функции, а если это привело к инвалидности, то она приравнивается к инвалидности, наступившей вследствие трудового увечья. Это отвечает провозглашенным в статье 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации целям Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и в котором охраняется здоровье людей, развивается система социальных служб.
В силу статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации государство обязано регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, что, в частности, требует от федерального законодателя использования эффективных правовых механизмов защиты прав доноров, в том числе награжденных знаком "Почетный донор России", как лиц с особым правовым статусом, добровольная, систематическая и зачастую безвозмездная деятельность которых служит интересам общества и государства. Закон Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", как следует из его преамбулы, призван урегулировать отношения, связанные с развитием донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации и обеспечением комплекса социальных, экономических, правовых, медицинских мер по организации донорства, защите прав донора.
Предоставление донорам льгот в связи с выполнением ими публичной функции соответствует конституционно значимым целям и предопределяет обязанности по отношению к донорам как государства в целом, так и органов государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом государство, принимая на себя публично-правовые обязательства по заготовке, переработке, хранению донорской крови и ее компонентов (статья 5 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"), не вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязанностей по защите прав доноров и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые, в свою очередь, выполнили предусмотренные законом условия.
3. Вопрос о предоставлении льгот лицам, награжденным знаком "Почетный донор России", уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В официально опубликованном Определении от 9 апреля 2002 года N 68-О по запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что ни сама статья 11, ни другие положения названного Закона не содержат указаний, за счет каких средств обеспечивается предоставление соответствующих льгот; необходимые изменения и уточнения не были внесены в него и после закрепления в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.
Учитывая, что федеральный законодатель, имея достаточно времени, не выполнил своих обязанностей по урегулированию данного вопроса и что награждение нагрудным знаком "Почетный донор России" производится Министерством здравоохранения Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, перечисленными в Положении о нагрудном знаке "Почетный донор России" (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1995 года N 842), предоставление льгот, закрепленных статьей 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", впредь до надлежащего урегулирования возникающих при этом правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, должно производиться, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета (пункт 4 мотивировочной части Определения); федеральному законодателю надлежит незамедлительно определить порядок возмещения из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, награжденным знаком "Почетный донор России" (абзац второй пункта 1 резолютивной части Определения). Тем не менее такой порядок до настоящего времени не определен.
4. Закрепленное абзацем седьмым части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" право граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) по своей сути является гарантией, носящей компенсационный характер. Установление порядка и условий ее реализации Федеральным законом от 16 апреля 2001 года "О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации; одновременно Правительству Российской Федерации было поручено привести свои нормативные правовые акты в соответствие с названным Федеральным законом, что, однако, до сих пор не выполнено.
Включение в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" оспариваемых положений обусловлено длительное время сохраняющимся отсутствием федеральной программы развития донорства крови и ее компонентов, а также порядка и условий реализации права граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", предусмотренного абзацем седьмым части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". Однако при этом законодатель, вопреки статье 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не учел правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, что обязан был сделать.
5. Внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей").
Приостановление на основании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" действия норм Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", по существу, означает отказ государства от выполнения на определенный период принятых на себя публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и состоявшихся правоприменительных актов, перед гражданами, награжденными знаком "Почетный донор России" до введения в действие нового регулирования, что подрывает доверие к закону и действиям государства. Поэтому, принимая оспариваемые положения, федеральный законодатель во всяком случае должен был предусмотреть компенсаторный механизм, позволяющий устранить негативные последствия приостановления действия абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". В противном случае закону, ухудшающему положение граждан, придавалась бы обратная сила, что недопустимо.
Следовательно, часть первая статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункт 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону не могут рассматриваться как не допускающие в рамках длящихся правоотношений для лиц, до 31 декабря 2002 года награжденных знаком "Почетный донор России", возможность реализации носящей компенсационный характер гарантии, закрепленной в абзаце седьмом части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". Иное не согласуется с принципом правового социального государства (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации) и вытекающим из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованием о недопустимости конституционно не оправданных ограничений прав граждан. Лица, полагающие, что их законные права нарушены в результате принятия оспариваемых положений, вправе обратиться за защитой этих прав в суд общей юрисдикции.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положения части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, приостанавливающие действие абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", не могут рассматриваться как не допускающие в рамках длящихся правоотношений для лиц, до 31 декабря 2002 года награжденных знаком "Почетный донор России", возможность реализации носящей компенсационный характер гарантии, закрепленной в абзаце седьмом части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов".
2. Поскольку для разрешения поставленного в запросе группы депутатов Государственной Думы вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления, данный запрос не подлежит дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации.
3. Настоящее Определение окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

Определение Конституционного Суда РФ от 27.12.2005 N 502-О "По жалобе гражданина Зимницкого Сергея Валерьевича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 декабря 2005 г. N 502-О

ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА
ЗИМНИЦКОГО СЕРГЕЯ ВАЛЕРЬЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ
ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПОЛОЖЕНИЯМИ СТАТЬИ 44
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА
N 122-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ
НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, А.Л. Кононова, М.И. Клеандрова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина С.В. Зимницкого,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин С.В. Зимницкий, являющийся ветераном боевых действий, оспаривает конституционность положений пунктов 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 16, 21, 22, 23 и 24 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О ветеранах", а также признаны утратившими силу ряд его положений.

Обращению гражданина С.В. Зимницкого в Конституционный Суд Российской Федерации предшествовал отказ Верховного Суда Российской Федерации в принятии к рассмотрению его заявления о признании указанных положений статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ недействительными на том основании, что Конституция Российской Федерации не наделяет суды общей юрисдикции полномочиями осуществлять нормоконтроль в отношении федеральных законов (определение от 18 марта 2005 года).

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения, вступая в противоречие со статьями 2, 7, 39 (часть 1) и 55 Конституции Российской Федерации, ущемляют его конституционные права, поскольку отменяют ранее предоставленные ветеранам боевых действий льготы без равноценной компенсации, а предусмотренный ими новый механизм социальной поддержки этой категории граждан, как перелагающий ответственность за ее оказание на субъекты Российской Федерации, не гарантирует для ветеранов боевых действий реализацию на всей территории Российской Федерации ранее имевшихся у них прав и льгот, в частности на бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места жительства, ограничивая возможности использования соответствующих прав и льгот территорией субъекта Российской Федерации, в котором проживает их получатель.

В силу статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пункта 3 части первой статьи 3, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" гражданин вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав и свобод законом и такая жалоба признается допустимой, если оспариваемым законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, затрагиваются конституционные права и свободы граждан; при этом применение или возможность применения оспариваемого закона должны быть подтверждены копией соответствующего официального документа.

Между тем рядом оспариваемых С.В. Зимницким положений статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ конституционные права и свободы граждан не затрагиваются: пункт 1 касается отсылочных норм Федерального закона "О ветеранах", пункт 3 и абзац первый пункта 6 - норм Федерального закона "О ветеранах", регулирующих общие вопросы государственной политики в сфере социального обеспечения ветеранов, пункт 5 - распределения бюджетных обязательств между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в части финансового обеспечения социальной поддержки ветеранов боевых действий, пункты 3, 7, 8, 22 и 24 вносят терминологические изменения в соответствующие нормы Федерального закона "О ветеранах", непосредственно не влияя на нормативное содержание конкретных мер социальной поддержки ветеранов боевых действий.

Кроме того, С.В. Зимницким представлено удостоверение ветерана боевых действий, в котором указано, что он имеет права и льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах". При этом, называя в числе оспариваемых положений пункт 9 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, которым внесены изменения в статью 14 Федерального закона "О ветеранах", определяющую меры социальной защиты инвалидов войны, наличие у него этого статуса заявитель не подтвердил. То же касается пункта 16 статьи 44, которым внесены изменения в регулирование предоставления мер социальной поддержки членам семей погибших ветеранов боевых действий, и пункта 21 статьи 44, которым статья 24 Федерального закона "О ветеранах" об оказании ритуальных услуг изложена в новой редакции. Заявитель не подтвердил документально и применение в конкретном деле статьи 27 Федерального закона "О ветеранах", закрепляющей право ветеранов обращаться в суд за защитой установленных законами и иными нормативными правовыми актами прав, изменения в которую были внесены пунктом 23 статьи 44.

Таким образом, жалоба С.В. Зимницкого в указанной части не отвечает критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и, следовательно, оспариваемые им положения статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не могут быть проверены Конституционным Судом Российской Федерации, за исключением абзаца второго пункта 6 статьи 44, признавшего утратившими силу пункты 3 и 4 статьи 11 Федерального закона "О ветеранах" (согласно которым права и льготы, а также другие меры социальной защиты ветеранов и членов их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством Российской Федерации, не могут быть отменены без равноценной замены, а федеральные законы и иные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ограничивающие права и льготы, предусмотренные для ветеранов данным Федеральным законом, являются недействительными), и пункта 11 статьи 44, вносящего изменения в пункт 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" (которым закреплены права и установлены льготы для ветеранов боевых действий).

2. Конституция Российской Федерации в соответствии с целями социального государства, каковым является Российская Федерация (статья 7, часть 1), гарантируя каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), и относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1), вместе с тем не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан.

Из этого следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, в частности при выборе или изменении формы их предоставления - денежной или натуральной. Однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки.

По смыслу статей 37 (части 1 и 3) и 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункты "в", "м", "т") и 72 (пункт "б" части 1), военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах. Лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливаются их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу.

В этих целях Федеральный закон "О статусе военнослужащих", определяющий социальные гарантии и компенсации военнослужащим, лицам, уволенным с военной службы, и членам их семей, в пункте 6 статьи 2 предусматривает, что для ветеранов боевых действий на территориях других государств и ветеранов, исполнявших обязанности военной службы в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, как особой категории граждан, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации устанавливаются дополнительные социальные гарантии и компенсации как в денежной, так и в натуральной форме.

3. Ряд социальных гарантий для ветеранов боевых действий был закреплен в статье 16 "Меры социальной поддержки ветеранов боевых действий" Федерального закона от 12 января 1995 года "О ветеранах". Изменения, внесенные в данную статью пунктом 11 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, не могут получить надлежащую конституционно-правовую оценку вне связи с нормами иных законодательных актов, регламентирующих юридический статус этой категории граждан, без учета их места в системе действующего правового регулирования соответствующих отношений, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

3.1. Пунктом 11 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ из пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" (подпункт 1) исключено указание на предоставление ветеранам боевых действий льгот по налогообложению в соответствии с законодательством Российской Федерации. Однако такие льготы предусмотрены для них налоговым законодательством (в частности, подпунктом 3 пункта 2 статьи 333.36 и подпунктом 4 пункта 5 статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации).

Признанный утратившим силу подпункт 2 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" включал в состав мер социальной защиты ветеранов боевых действий возможность получения ими от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства в соответствии с законодательством Российской Федерации, т.е. устанавливал для них дополнительную льготу. Отмена таких льгот, как и их установление для тех или иных категорий граждан относятся к дискреционным полномочиям законодателя, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, в частности в Определении от 6 марта 2003 года N 58-О по жалобе гражданина В.В. Колганова.

Исключив из перечня мер социальной поддержки ветеранов боевых действий безвозмездное предоставление жилых помещений в случае выселения из занимаемых ими служебных помещений (подпункт 4 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах"), федеральный законодатель сохранил при этом гарантии жилищных прав, закрепленные Федеральным законом "О статусе военнослужащих" для отдельных категорий военнослужащих, исходя из возможности совмещения их статусов (пункты 2 и 6 статьи 15).

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" в ранее действовавшей редакции ветеранам боевых действий была предоставлена возможность бесплатного пользования при выходе на пенсию поликлиниками, финансирование которых осуществляется за счет средств бюджетов соответствующих уровней и средств обязательного медицинского страхования, к которым указанные лица были прикреплены в период работы. В редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ данный подпункт закрепляет сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях для ветеранов боевых действий, ранее приобретших право на такое обслуживание, на тех же условиях, которые были предусмотрены для них прежним правовым регулированием, и, вопреки мнению заявителя, не предполагает лишение данной категории граждан права на обслуживание в соответствующих медицинских учреждениях после их выхода на пенсию, уточняя, однако, что такое обслуживание предоставляется им лишь в тех поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы, но до выхода на пенсию.

Подпункт 17 пункта 1 статьи 16 ранее предусматривал для ветеранов боевых действий бесплатное обучение новым профессиям по месту работы, на курсах повышения квалификации в системе государственной подготовки и переподготовки кадров, сохранение оплаты труда (в размере 100 процентов тарифной ставки) по последнему месту работы в течение всего периода обучения. В новой редакции он прямо закрепляет право этих лиц на обучение по месту работы на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя и не может рассматриваться как возлагающий на ветеранов боевых действий бремя несения финансовых затрат в связи с получением новой профессии. Кроме того, право работников на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации независимо от их правового статуса урегулировано Трудовым кодексом Российской Федерации (статьи 196 - 208).

Подпункты 9, 12, 14 и 15 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" предусматривали предоставление ветеранам боевых действий таких прав и льгот, как бесплатное обеспечение лекарствами по рецептам врачей в порядке, определяемом субъектами Российской Федерации, не ниже норм, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, при наличии медицинских показаний - первоочередное обеспечение путевками в санаторно-курортные организации, бесплатный проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения; ветеранам боевых действий, имеющим ранение, контузию или увечье, - бесплатный проезд один раз в два года (туда и обратно) на железнодорожном, воздушном, водном или междугородном автомобильном транспорте межобластных, межкраевых, межреспубликанских маршрутов либо по их желанию оплата в размере 50 процентов стоимости проезда один раз в год (туда и обратно) на указанных видах транспорта. Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, признав указанные подпункты утратившими силу, одновременно внес в Федеральный закон "О государственной социальной помощи" дополнения, предоставив в статьях 6.1 и 6.2 ветеранам боевых действий право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в состав которого включаются дополнительная бесплатная медицинская помощь, предусматривающая в том числе обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании, а также бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте и на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. При этом, по смыслу взаимосвязанных положений пункта 5 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и части 3 статьи 6.3 Федерального закона "О государственной социальной помощи" в новой редакции, граждане, имеющие право на получение перечисленных социальных услуг, с 1 января 2006 года вправе самостоятельно определить для себя наиболее приемлемую форму получения названных мер социальной поддержки - денежную либо натуральную.

Кроме того, ветераны боевых действий в силу абзаца четвертого пункта 5 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ являются получателями ежемесячной денежной выплаты, размер которой с 1 января по 31 декабря 2005 года составляет 650 рублей. Данная ежемесячная денежная выплата не подлежит конвертации в натуральную форму, по своей правовой природе является элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и, таким образом, направлена на обеспечение гарантирования стабильности юридического статуса ветеранов боевых действий.

Следовательно, изменения в нормативном содержании прав, гарантий и льгот, ранее установленных для ветеранов боевых действий Федеральным законом "О ветеранах", не могут рассматриваться как лишение данной категории граждан возможности либо пользоваться соответствующими социальными благами в натуральной форме, либо получать взамен определенную денежную компенсацию.

3.2. Соответственно, признание абзацем вторым пункта 6 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ утратившими силу пунктов 3 и 4 статьи 11 Федерального закона "О ветеранах", согласно которым права и льготы, а также другие меры социальной защиты ветеранов и членов их семей, ранее установленные законодательством СССР и законодательством Российской Федерации, не могут быть отменены без равноценной замены, а федеральные законы и иные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ограничивающие права и льготы, предусмотренные для ветеранов данным Федеральным законом, являются недействительными, не означает, что федеральный законодатель отказался от ранее принятой на себя обязанности обеспечивать ветеранам боевых действий определенный прежним правовым регулированием уровень социальной защиты. Это подтверждается и положениями статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, регулирующей вопросы предоставления прав, льгот и гарантий в условиях нового правового регулирования, признанных за соответствующими категориями граждан в рамках прежней системы социального обеспечения.

Следовательно, сама по себе утрата силы пунктами 3 и 4 статьи 11 Федерального закона "О ветеранах" не может рассматриваться как допускающая произвольную отмену ранее установленных ветеранам боевых действий прав, льгот и гарантий и предполагающая возможность отказа государства от ранее принятых на себя публично-правовых обязательств перед ветеранами боевых действий без предоставления им равноценной компенсации.

Вместе с тем в процессе совершенствования системы социальной защиты и социальной поддержки ветеранов боевых действий федеральному законодателю следует обеспечить ясное, четкое, непротиворечивое и недвусмысленное правовое регулирование соответствующих отношений, руководствуясь при этом вытекающим из взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 19 (часть 1), 76 (части 1 и 2) и пункта 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации принципом надлежащей структуризации федерального законодательства, с тем чтобы гарантировать должный уровень определенности и стабильности юридического статуса ветеранов боевых действий.

4. Предусматривая взамен части ранее установленных в натуральной форме социальных гарантий компенсаторный механизм покрытия соответствующих потерь (в денежном выражении), федеральный законодатель должен исходить из необходимости обеспечения ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, реальных возможностей располагать социальными благами, включая денежные компенсации, в объеме, сопоставимом с объемом ранее предоставлявшейся им социальной защиты в натуральной форме. Как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации применительно к законодательному регулированию мер социальной поддержки таких лиц с особым правовым статусом, как военнослужащие, Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств (Постановление от 23 апреля 2004 года N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним).

Подпунктом 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" в ранее действовавшей редакции ветеранам боевых действий было предоставлено право бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства в порядке и на условиях, которые определялись органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Названное законоположение предполагало, по своему смыслу, совместное участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обеспечении реализации ветеранами боевых действий данного права, обязывая федерального законодателя разработать общие принципы такого обеспечения, а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - в соответствии с этими принципами установить конкретный порядок и условия его реализации.

Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для ветеранов боевых действий, по сути, являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив ее, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении граждан, выполнивших свой долг перед Отечеством, возложенный на них Конституцией Российской Федерации (статья 59, часть 1). Исключив Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ соответствующую норму из Федерального закона "О ветеранах", федеральный законодатель не предусмотрел при этом соразмерную и учитывающую многообразие жизненных ситуаций компенсацию, связанную с утратой ветеранами боевых действий возможности пользоваться бесплатным проездом независимо от места жительства.

В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 мая 2001 года N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", изменение законодателем ранее установленных условий социального гарантирования должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также - в случае необходимости - предоставление гражданам возможности (в частности, посредством установления временного регулирования) в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. С этим связаны законные ожидания граждан, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать отмену для определенных лиц прав, приобретенных ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых ими в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ принят, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, а также решения задач по обеспечению конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышению материального благосостояния граждан, обеспечению экономической безопасности государства и приведению системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой; при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств, реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования, предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений, не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц; нормы данного Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в его преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

При этом в рамках длящихся правоотношений Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не может рассматриваться как не допускающий для лиц, у которых до 1 января 2005 года возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых им нормах, реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом; при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены (пункт 1 статьи 153).

Таким образом, - с учетом приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, а также в силу пункта 3 статьи 10 Федерального закона "О ветеранах" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, предусматривающего, что субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки, являющиеся при этом их расходными обязательствами, - в условиях перехода к новой системе социальной защиты граждан предполагается возложение на субъекты Российской Федерации, которые, как следует из взаимосвязанных положений статей 1, 2, 7, 18 и 72 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, совместно с Российской Федерацией в меру своих конституционных полномочий участвуют в реализации функций социального государства и несут ответственность в сфере социальной защиты, обязанностей по гарантированию ветеранам боевых действий, ранее имевшим право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте общего пользования, в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.

Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д. (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года N 12-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Применительно к сфере оказания транспортных услуг населению данный подход нашел подтверждение, в частности, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно пункту 1 и подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 которого в установленных федеральным законом случаях отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации полномочия по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения) могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 года N 360-р субъектам Российской Федерации в целях обеспечения равной доступности транспортных услуг на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предоставлены дотации.

При этом субъекты Российской Федерации, действуя в рамках своей компетенции и вытекающего из Конституции Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при определении конкретных механизмов обеспечения ветеранам боевых действий возможности пользоваться услугами городского транспорта общего пользования (которые могут быть выражены в различных формах - бесплатный проезд, предоставление компенсационных выплат в целях приобретения проездных билетов, снижение стоимости проездных билетов и др.) должны исходить из совокупного объема предоставленных указанным лицам в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования положение пункта 11 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, признающее утратившим силу подпункт 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах", не может рассматриваться как исключающее обязанность государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечить ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, поддержку, с тем чтобы они имели возможность беспрепятственного пользования услугами городского транспорта общего пользования; при этом порядок реализации данной обязанности подлежит установлению с учетом совокупного объема предоставленных указанной категории граждан в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки на уровне Российской Федерации и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

Проверка же того, являются ли достаточными для этого установленные Российской Федерацией и дополнительно субъектом Российской Федерации ранее имевшим право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте общего пользования ветеранам боевых действий меры социальной поддержки в натуральной и денежной форме и является ли - если субъект Российской Федерации не предусмотрел для ветеранов боевых действий право бесплатного проезда на внутригородском транспорте общего пользования - размер компенсационной выплаты в каждом конкретном случае с учетом всей совокупности предоставленных мер социальной поддержки равноценной заменой ранее признанного за указанными лицами данного права, не может быть осуществлена в порядке конституционного судопроизводства, поскольку связана с установлением фактических обстоятельств, что не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Разрешение этого вопроса относится к прерогативе судов общей юрисдикции, которые при разрешении соответствующих споров должны оценивать весь комплекс юридически значимых обстоятельств и руководствоваться правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в его решениях, в частности в настоящем Определении.

В процессе совершенствования правового регулирования системы социального обеспечения ветеранов боевых действий федеральному законодателю надлежит - исходя из вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов единства конституционного статуса личности на всей территории Российской Федерации, равенства и справедливой социально оправданной дифференциации - выработать механизм обеспечения ранее приобретшим право на бесплатный проезд на городском транспорте общего пользования ветеранам боевых действий реальной возможности воспользоваться услугами городского транспорта общего пользования за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором они постоянно или преимущественно проживают, на сравнимых с установленными в данном субъекте Российской Федерации условиях.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положение пункта 11 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о признании утратившим силу подпункта 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "О ветеранах" по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не может рассматриваться как исключающее обязанность государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечить ранее имевшим право на бесплатный проезд на городском транспорте общего пользования ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, поддержку для реализации ими в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта общего пользования, форма которой подлежит установлению с учетом совокупного объема предоставленных указанным лицам в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки на уровне Российской Федерации и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.

2. В части, касающейся проверки конституционности пункта 11 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, признать жалобу гражданина Зимницкого Сергея Валерьевича не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

В части, касающейся проверки конституционности других оспариваемых заявителем положений статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, - отказать в принятии к рассмотрению данной жалобы, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба признается допустимой.

3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 декабря 1997 г. No. 18-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ
СТАТЬИ 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 24 НОЯБРЯ 1995 ГОДА
"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ЗАКОН РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ГРАЖДАН, ПОДВЕРГШИХСЯ
ВОЗДЕЙСТВИЮ РАДИАЦИИ ВСЛЕДСТВИЕ КАТАСТРОФЫ
НА ЧЕРНОБЫЛЬСКОЙ АЭС"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Г.А. Гаджиева, судей Н.В. Витрука, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая, а также граждан В.Ф. Бородкина, Д.Х. Габбасова и А.И. Загорулько, обратившихся с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации; представителя Федерального Собрания как стороны, принявшей оспариваемый акт, - кандидата юридических наук Ф.С. Хейфеца,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в части, касающейся норм, признанных определением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 1997 года подлежащими проверке на соответствие Конституции Российской Федерации, а также жалобы граждан А.П. Борщевского, А.Д. Буруновой, В.Ф. Бородкина, Д.Х. Габбасова и А.И. Загорулько о проверке конституционности отдельных положений Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года.
Учитывая, что запрос Президента Российской Федерации и жалобы граждан касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.Д. Рудкина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук К.Б. Ярошенко, выступления приглашенных в заседание заместителя Председателя Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике О.А. Шенкарева, представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации - Н.И. Тимошенкова, от Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - А.С. Моисеева, от Министерства обороны Российской Федерации - А.В. Корсакевича, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 15 мая 1991 года Верховный Совет РСФСР принял Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", который впоследствии в соответствии с Законом Российской Федерации от 18 июня 1992 года был изложен в новой редакции. Принимая данный Закон, направленный на защиту прав и интересов граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях.
Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX века привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (статья 42 Конституции Российской Федерации), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Это порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Данная конституционно - правовая обязанность государства корреспондирует праву граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологической катастрофой, и вытекает из положений статей 2 и 18 Конституции Российской Федерации, согласно которым признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также из статьи 53 Конституции Российской Федерации, закрепляющей обязанность возмещения государством вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.
Обязанность государства по возмещению вреда от экологических бедствий предопределена также правом нынешнего и будущих поколений на защищенность от радиационного излучения, связанного с использованием ядерной энергетики, которая согласно пункту "и" части первой статьи 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и объекты которой относятся исключительно к федеральной собственности. Данная конституционно - правовая обязанность государства конкретизируется в Федеральных законах от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии", от 21 декабря 1994 года "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и от 9 января 1996 года "О радиационной безопасности населения", предусматривающих систему мер, направленных на обеспечение радиационной безопасности населения и защиту его от чрезвычайных ситуаций, к которым относится и ситуация, возникшая в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС.
Забота государства о восстановлении нарушенных вследствие этой катастрофы конституционных прав и интересов граждан, в том числе путем возмещения вреда, реализуется в русле обеспечения радиационной безопасности и экологического благополучия исходя из целей и принципов правового и социального государства, провозглашенных в статьях 1, 2 и 7 Конституции Российской Федерации.
2. Вред, причиненный гражданам, оказавшимся в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших в момент чернобыльской катастрофы и продолжающих действовать вследствие риска проживания (работы) на радиационно загрязненных (сверх допустимого уровня) территориях, как относящийся к вреду реально невосполнимому и неисчисляемому, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению. Это вытекает из смысла статей 42 и 53 Конституции Российской Федерации, а также прямо подтверждено в статье 15 Федерального закона от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии", которая в соответствии с конституционными принципами предусматривает возмещение в полном объеме вреда, причиненного радиационным воздействием.
Установление в части первой статьи 3 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав.
Следовательно, независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе - о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. Вместе с тем законодатель вправе вносить изменения в способы возмещения, уточнять критерии его дифференциации или адресности. Однако такие решения не должны противоречить конституционно значимым целям, умалять или ограничивать права граждан, в том числе установленные статьей 42 Конституции Российской Федерации. С этой точки зрения признанный государством объем возмещения вреда должен безусловно соблюдаться.
Это вытекает также из особенностей конституционно - правовых отношений между гражданами и государством, которое должно обеспечить гарантированную стабильность при реализации предусмотренного статьей 42 Конституции Российской Федерации права каждого на возмещение ущерба. Стабильность в сфере конституционно - правовых отношений между государством и гражданами не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства, как не допускается, во всяком случае, снижение установленного объема и размера возмещаемого вреда в гражданско - правовом порядке (часть третья статьи 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации и статья 4 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о возмещении работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей").
3. Предметом проверки в настоящем деле являются оспариваемые Президентом Российской Федерации положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в части, принятой Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению (определение от 3 июля 1997 года), а также изменения, внесенные этим Законом в пункт 6 части первой статьи 18, пункт 1 и абзац третий пункта 2 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", оспариваемые в жалобах граждан, обратившихся в Конституционный Суд Российской Федерации.
По мнению заявителей, оспариваемые ими нормы либо понижают уровень возмещения вреда в форме компенсаций, льгот и доплат гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, либо сужают круг лиц, пользующихся ими, либо отменяют право на возмещение вреда в форме компенсаций, доплат или других денежных выплат, причиненного их здоровью и имуществу, и потому противоречат положениям статей 10, 15 (часть 1), 19 (части 1 и 2), 40 (часть 3), 42, 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Оспариваемый Федеральный закон, действительно, ввел для многих категорий граждан уменьшенный объем выплат, направленных на возмещение вреда, что означает сокращение объема обязательств, ранее принятых на себя государством. Между тем законодатель, внося изменения в нормы о возмещении вреда пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС, обязан был учитывать существующую радиационную обстановку, включая обоснованность статуса соответствующих территориальных зон, и был вправе понизить объем выплат, связанных с проживанием и работой на загрязненных радиацией территориях, только в отношении лиц, которые приезжают в эти местности после вступления данного Федерального закона в силу.
4. Внеочередное одноразовое обеспечение граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения, благоустроенной жилой площадью в жилищном фонде с тем или иным правовым статусом увязывается в оспариваемом Федеральном законе с условием сдачи имеющейся жилой площади по прежнему месту жительства. Это дополнительное условие, введенное абзацем одиннадцатым подпункта 1 пункта 11 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года в пункт 7 части первой статьи 17 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года, по мнению Президента Российской Федерации, умалило право указанных граждан на внеочередное обеспечение жильем.
Из содержания нормы, закрепленной в пункте 1 статьи 37 Жилищного кодекса РСФСР, следует, что гражданам, жилище которых в результате стихийного бедствия стало непригодным для жилья, жилое помещение предоставляется вне очереди, без каких-либо дополнительных условий. Данный подход законодателя социально оправдан, так как обусловлен характером чрезвычайных ситуаций, являющихся результатом стихийного бедствия, и направлен на защиту жизни, здоровья и восстановление нарушенных условий нормальной жизнедеятельности людей.
Такое техногенное бедствие, как чернобыльская катастрофа, наряду с другими последствиями сделало невозможным проживание людей в зонах отчуждения и отселения: их жилье в результате радиоактивного излучения стало непригодным для проживания, что, как и в случаях стихийного бедствия, исключает для граждан возможность его использования. Таким образом, при внеочередном предоставлении жилья гражданам, эвакуируемым из зоны отчуждения и переселенным (переселяемым) из зоны отселения, имеющаяся у них жилая площадь должна признаваться непригодной для проживания по тем же основаниям, которые установлены нормой пункта 1 статьи 37 Жилищного кодекса РСФСР.
Введение законодателем дополнительных требований для внеочередного обеспечения жильем граждан, пострадавших от техногенного бедствия такого масштаба, как чернобыльская катастрофа, является нарушением конституционного принципа справедливости, а также равенства всех перед законом, закрепленного в статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Кроме того, этим изменением законодатель распространил институт сдачи жилья, находящегося в государственной собственности, на жилую площадь, находящуюся в жилищном фонде с иным правовым статусом, включая частный, чем ограничил также предусмотренные Конституцией Российской Федерации (статья 35, часть 3) гарантии права частной собственности.
Такого рода ограничения не могут быть обоснованы конституционно значимыми целями, закрепленными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Следовательно, введенное законодателем в качестве предпосылки для внеочередного получения жилья по новому месту жительства ограничительное требование предварительно сдать ранее занимаемую жилую площадь, препятствуя созданию жилищных условий, необходимых для компенсации вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан радиоактивным излучением, противоречит положениям статей 19, 35, 42, 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Использование подобного условия в отдельных случаях было бы допустимо лишь для пресечения злоупотребления правом на внеочередное предоставление жилья.
5. В запросе Президента Российской Федерации оспариваются существенное понижение ежемесячных денежных компенсаций, выплачиваемых гражданам, постоянно проживающим (работающим) на территориях зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы; отмена таких компенсаций, выплачиваемых гражданам, постоянно проживающим (работающим) на территории зоны проживания с льготным социально - экономическим статусом, в связи с введением такого критерия дифференциации, как время проживания (работы); установление иного способа определения размеров компенсационных доплат к пенсиям и пособиям, которые выступают в качестве одной из форм возмещения вреда, включая изменение фиксированного процентного размера таких доплат (эти изменения внесены абзацами первым, третьим и четвертым подпункта 2 пункта 12 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года соответственно в пункты 1, 5 и 6 части первой статьи 18 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года; абзацами вторым, третьим и четвертым подпункта 2 пункта 13 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года соответственно в пункты 1, 2 и 3 части первой статьи 19 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года; подпунктами 2, 4 и 5 пункта 14 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года соответственно в пункты 1, 3 и 4 статьи 20 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года). Норма пункта 6 части первой статьи 18 в редакции от 24 ноября 1995 года оспаривается и в жалобе гражданки А.Д. Буруновой, неработающей пенсионерки по возрасту, проживающей с мая 1995 года на территории зоны проживания с правом на отселение, у которой в связи с введением названных критериев дифференциации размер пенсии уменьшился более чем на 30%. Введение таких изменений, по мнению заявителей, умаляет право граждан на возмещение вреда, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации.
Для неработающих пенсионеров, инвалидов, детей - инвалидов, безработных в зоне проживания с правом на отселение и зоне отселения до переселения в другие районы оспариваемым Федеральным законом дифференцированы размеры ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям в качестве одной из форм возмещения вреда, причиненного их здоровью в результате чернобыльской катастрофы, в зависимости от времени проживания по следующим периодам: с 26 апреля 1986 года, с 1 января 1987 года и с 1 января 1991 года. До внесения этих изменений ежемесячные денежные компенсации и доплаты для указанных категорий граждан выплачивались независимо от времени их проживания в соответствующей зоне. Следовательно, для граждан, проживающих в этих зонах с 1 января 1987 года и с 1 января 1991 года, размер возмещаемого вреда существенно уменьшился.
Кроме того, введение нового порядка определения компенсационных доплат к пенсиям и пособиям для граждан, о которых идет речь в пункте 6 части первой статьи 18, пункте 3 части первой статьи 19 и пункте 4 статьи 20 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года, привело (в зависимости от размера ранее назначенной пенсии или пособия) в одних случаях к повышению, а в других - к снижению размеров доплат, хотя условия проживания граждан на территориях с одинаковым уровнем радиационного загрязнения определяют их одинаковые потребности в дополнительных расходах в связи с причиненным их здоровью вредом, и государством ранее в отношении всех этих граждан признавался одинаковый размер возмещения.
Введя указанные изменения в размеры компенсаций, государство умалило право названных категорий граждан на возмещение вреда, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации, нарушив тем самым ее статью 55 (часть 2), а также допустив в отношении некоторых групп граждан отступление от конституционного принципа равенства перед законом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Что касается граждан, проживающих (работающих) на территории зоны проживания с льготным социально - экономическим статусом (пункты 1, 2 и 3 части первой статьи 19 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года), то в соответствии с новой редакцией перечисленных норм правом на получение в прежнем размере ежемесячных денежных компенсаций и ежемесячных (также компенсационного характера) денежных доплат к пенсиям и пособиям пользуются лишь те из них, кто прибыл в указанную зону до 1 января 1991 года. В результате граждане, приехавшие в эту зону после 1 января 1991 года и постоянно в ней проживающие, лишились имевшегося у них до принятия оспариваемого Федерального закона права на возмещение вреда в названной форме.
Лишение этих граждан права на возмещение государством вреда, причиненного радиационной катастрофой на Чернобыльской АЭС, также противоречит по изложенным выше основаниям статьям 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
6. В запросе Президента Российской Федерации оспаривается существенное уменьшение продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска либо отмена его для проживающих (работающих) в зонах радиационного загрязнения и ранее использовавших такие отпуска (эти изменения внесены абзацем вторым подпункта 2 пункта 12, абзацем шестым подпункта 2 пункта 13, подпунктом 3 пункта 14 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года соответственно пункт 2 части первой статьи 18, пункт 4 части первой статьи 19, пункт 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года). По мнению заявителя, введение таких изменений умалило право этих граждан на возмещение вреда, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации.
Ежегодные оплачиваемые дополнительные отпуска были установлены в Законе Российской Федерации от 18 июня 1992 года в качестве одной из форм возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы. Предоставление таких отпусков по своему характеру, как указано в Законе, направлено также на компенсацию отрицательного воздействия психоэмоциональной нагрузки, связанной с чернобыльской катастрофой и ее последствиями.
В 1995 году законодатель дифференцировал продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, предоставлявшегося в порядке компенсации за причиненный здоровью вред гражданам, работающим в зоне проживания с правом на отселение и зоне отселения до переселения в другие районы, в зависимости от времени проживания по следующим периодам: с 26 апреля 1986 года, с 1 января 1987 года и с 1 января 1991 года. Ранее продолжительность ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска была различной в каждой из названных зон, но не дифференцировалась в зависимости от времени проживания (работы).
Введенная дифференциация существенно уменьшила для граждан, проживающих (работающих) в этих зонах с 1 января 1987 года и с 1 января 1991 года, продолжительность отпуска. В результате сократился также объем признанного ранее возмещения государством вреда, компенсировавшегося в такой форме. Причем граждане, проживающие (работающие) на территориях с льготным социально - экономическим статусом с 1 января 1991 года, вообще лишились права на дополнительный отпуск продолжительностью в семь календарных дней, который до принятия Федерального закона от 24 ноября 1995 года им также предоставлялся.
Следовательно, внесенные законодателем изменения противоречат статьям 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, так как умаляют право на возмещение причиненного здоровью указанных категорий граждан вреда, который ранее компенсировался в том числе путем предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска.
7. В запросе Президента Российской Федерации оспаривается норма о лишении не посещающих школы и детские дошкольные учреждения детей, проживающих на территориях зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение или эвакуированных и переселенных из зон отчуждения, отселения и зоны проживания с правом на отселение, права на получение ежемесячной денежной компенсации, равной средней стоимости питания в школах и детских дошкольных учреждениях, если им выплачиваются иные денежные компенсации, предусмотренные в Законе Российской Федерации от 18 июня 1992 года (это изменение внесено подпунктом 2 пункта 19 статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года в пункт 3 части второй статьи 25 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года). По мнению заявителя, такое ограничение права на возмещение вреда противоречит статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Оспариваемая норма лишила указанные группы детей права получения такой компенсации на питание во всех случаях, когда им выплачиваются какие-либо иные денежные компенсации. В отношении других групп детей, получающих компенсации, в частности указанные в пункте 22 части первой статьи 14, части первой статьи 17, пунктах 1, 9 и 10 части первой статьи 18, пунктах 1 и 7 части первой статьи 19, пункте 1 статьи 20 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года, подобное ограничение не предусмотрено.
Тем самым дети, в отношении которых установлено это ограничение, необоснованно поставлены в неравное с иными категориями детей положение. Отмеченное неравенство в праве на возмещение вреда в виде получения специальной компенсации на питание усугубляется еще и тем, что обычно такие дети не посещают школы и дошкольные учреждения именно по состоянию здоровья.
Следовательно, ограничение, установленное в последнем предложении пункта 3 части второй статьи 25 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года, противоречит статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.
8. В жалобах граждан В.Ф. Бородкина, Д.Х. Габбасова и А.И. Загорулько содержится требование проверить конституционность нормы абзаца третьего пункта 2 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года в связи с тем, что на основании этой нормы военнослужащим, ставшим инвалидами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, получающим обычную для всех военнослужащих пенсию за выслугу лет, выплата сумм возмещения вреда не производится. По мнению заявителей, указанная норма противоречит статьям 15 (часть 4), 19 (части 1 и 2), 39 (часть 1), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Из материалов дела следует, что заявители, командированные в период прохождения военной службы в качестве офицеров для ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, признаны врачебно - трудовыми экспертными комиссиями инвалидами вследствие увечья, полученного при исполнении ими воинских обязанностей и связанного с катастрофой на Чернобыльской АЭС. В настоящее время по Закону Российской Федерации от 12 февраля 1993 года "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" им выплачивается пенсия за выслугу лет, увеличенная для инвалидов I и II групп на сумму трех, а для инвалидов III группы - на сумму полутора минимальных размеров пенсии по возрасту. Такое увеличение размера получаемых пенсий за выслугу лет предусмотрено для всех категорий военнослужащих - инвалидов вследствие военной травмы, включая и ставших инвалидами вследствие аварии на Чернобыльской АЭС.
Помимо этого согласно пункту 25 части первой статьи 14 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года для граждан, признанных инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, предусмотрено и возмещение вреда, причиненного здоровью, в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности. Размер возмещения вреда определяется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей. Он установлен в статье 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации и в Правилах возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей (утверждены Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 декабря 1992 года, с последующими изменениями и дополнениями по состоянию на 24 ноября 1995 года).
Однако на основании оспариваемого заявителями абзаца третьего пункта 2 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года военнослужащим - инвалидам, получающим военную пенсию за выслугу лет с увеличением ее на указанные суммы, возмещение вреда, предусмотренное пунктом 25 части первой статьи 14 этого же Закона, не производится.
Права гражданина в области пенсионного обеспечения производны от его трудовой или иной общественно полезной деятельности. Пенсии военнослужащих за выслугу лет заработаны предшествующей военной службой. Они носят характер трудовых пенсий, и им не может придаваться не свойственное их социально - правовой природе значение - быть выплатой, возмещающей гражданам вред, причиненный их здоровью вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, тем более что нормами, действующими в отношении заявителей по данному делу, доплатам к пенсии за выслугу лет фактически придается значение пенсии по инвалидности, в силу чего они рассматриваются как форма возмещения вреда названным категориям военнослужащих. Такая трактовка также не соответствует правовому назначению указанных доплат к пенсии за выслугу лет. Данный вывод согласуется с частью второй статьи 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой при определении утраченного заработка (дохода) пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, не принимаются во внимание и не влекут уменьшения размера возмещения вреда, т.е. не засчитываются в счет возмещения.
Военнослужащие, ставшие инвалидами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, независимо от получения ими пенсии за выслугу лет, по смыслу статьи 42 Конституции Российской Федерации, должны иметь право на возмещение вреда, равно как и иные граждане, пострадавшие от чернобыльской катастрофы. Лишение их этого права на основе оспариваемой нормы противоречит не только статье 42, но и положениям статьи 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации. Такое дискриминационное ущемление прав противоречит также целям, перечисленным в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исключающей не соответствующие этим целям ограничения прав граждан.
Таким образом, как следует из содержания рассмотренных выше оспариваемых положений, при возмещении вреда, причиненного экстраординарной радиационной катастрофой, законодатель в названных случаях отступил от конституционно - правовой обязанности, вытекающей из смысла статей 1, 2, 7, 18, 42 и 53 Конституции Российской Федерации, чем умалил, а в ряде случаев и недопустимо ограничил конституционно защищаемые права и интересы граждан.
9. В запросе Президента Российской Федерации оспаривается новая редакция положения пункта 1 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года, согласно которому при назначении пенсии по инвалидности и пенсии по случаю потери кормильца вследствие чернобыльской катастрофы отменена такая гарантия, как предусматривавшийся ранее минимальный размер пенсий, исчисляемый из расчета семикратной суммы установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда.
Поскольку указанная гарантия была отменена законодателем до начала производства в Конституционном Суде Российской Федерации и заявителем не представлены какие-либо данные, свидетельствующие о снижении в связи с изменением нормы назначенного уровня пенсионного обеспечения по инвалидности и по случаю потери кормильца, то согласно части второй статьи 43 и статье 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в этой части подлежит прекращению.
10. В жалобе гражданина А.П. Борщевского содержится требование проверить конституционность положения пункта 1 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года, согласно которому пенсия по инвалидности вследствие чернобыльской катастрофы назначается в размере, установленном для пенсий от трудового увечья, профессионального заболевания в соответствии с Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 года "О государственных пенсиях в Российской Федерации", а не в размере фактического ущерба, как это было до внесения изменений.
Из материалов дела следует, что в 1987 году гражданин А.П. Борщевский был направлен в командировку для участия в ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. В 1989 году ему, как утратившему 80% профессиональной трудоспособности вследствие чернобыльской катастрофы, была установлена инвалидность II группы и назначена пенсия в размере возмещения фактического вреда. После принятия Федерального закона от 24 ноября 1995 года пенсия А.П. Борщевскому была установлена по нормам пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания, в связи с чем ее размер существенно уменьшился. Снижение уровня пенсионного обеспечения, по мнению заявителя, умаляет его право на социальное обеспечение, закрепленное в статье 39 Конституции Российской Федерации, и право на возмещение вреда, закрепленное статьей 42 Конституции Российской Федерации.
Согласно статье 39 (часть 2) Конституции Российской Федерации государственные пенсии, в частности их размеры, устанавливаются законом. Пенсия по инвалидности А.П. Борщевскому установлена в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года. Однако содержание этой нормы следует оценивать в совокупности с новой редакцией нормы пункта 25 части первой статьи 14 этого же Закона, согласно которой инвалидам - чернобыльцам государством гарантируется возмещение вреда, вызванного повреждением здоровья вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, за счет средств федерального бюджета.
До внесения изменений в пункт 1 части первой статьи 29 пенсия по инвалидности выполняла не свойственные ей функции, так как она фактически являлась выплатой, возмещающей причиненный вред. Со 2 марта 1996 года (дата вступления в силу в этой части Федерального закона от 24 ноября 1995 года) пенсии по инвалидности возвращена ее изначальная социально - правовая природа - быть основным и постоянным источником средств к существованию для инвалидов - чернобыльцев. Кроме того, с учетом пункта 25 части первой статьи 14 оспариваемая заявителем норма, по существу, не снизила уровень социальной защиты, гарантируемый государством для граждан, ставших инвалидами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.
Следовательно, данное положение пункта 1 части первой статьи 29 Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года не противоречит Конституции Российской Федерации.
11. В запросе Президента Российской Федерации оспаривается новая редакция статьи 47 Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в соответствии с которой законодательным (представительным) и исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации предоставляется право осуществлять контроль за исполнением названного Закона. По мнению заявителя, данная норма в части, допускающей указанный контроль со стороны законодательных органов, противоречит конституционному принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации.
Контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления.
Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов обеспечение соответствия законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Тем самым в соответствии с положениями, закрепленными в пунктах "а" и "б" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, обеспечиваются исполнение законов и иных нормативных актов федерального уровня, защита прав и свобод человека и гражданина, законность и правопорядок. Реализация субъектами Российской Федерации этих функций невозможна без осуществления органами власти субъектов Российской Федерации - в присущих им формах - контроля за исполнением на своей территории федеральных законов в той мере, в какой это предусмотрено федеральными законами.
Таким образом, если каждый орган законодательной и исполнительной власти как федерального уровня, так и на уровне субъектов Российской Федерации действует при осуществлении контроля за исполнением Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в пределах своих полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, то это не противоречит конституционному принципу разделения властей, закрепленному в статье 10 Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 71, 72, 75, 87 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать нарушающими конституционно - правовую обязанность государства по возмещению вреда, причиненного чернобыльской катастрофой, а также не соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС":
а) условие о сдаче жилой площади по прежнему месту жительства при внеочередном обеспечении жильем граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, введенное абзацем одиннадцатым подпункта 1 пункта 11 статьи 1,
- поскольку оно противоречит статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;
б) снижение размера ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям гражданам, прибывшим на территории зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу оспариваемого Закона, вытекающее из абзацев первого, третьего и четвертого подпункта 2 пункта 12, подпунктов 2, 4 и 5 пункта 14 статьи 1,
- поскольку оно противоречит статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации;
в) лишение граждан, прибывших для постоянного проживания на территорию зоны с льготным социально - экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона, ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям, вытекающее из абзацев второго, третьего и четвертого подпункта 2 пункта 13 статьи 1,
уменьшение дополнительных отпусков для граждан, прибывших на территории зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу оспариваемого Закона, вытекающее из абзаца второго подпункта 2 пункта 12 и подпункта 3 пункта 14 статьи 1,
лишение граждан, прибывших на территорию зоны проживания с льготным социально - экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, вытекающее из абзаца шестого подпункта 2 пункта 13 статьи 1,
- поскольку они противоречат статьям 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации;
г) ограничение права на получение денежных доплат на питание для детей, вытекающее из предложения второго подпункта 2 пункта 19 статьи 1,
- поскольку оно противоречит статьям 19 (часть 1), 42 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации;
д) лишение военнослужащих, получающих пенсию за выслугу лет и ставших инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, права на возмещение вреда, вытекающее из абзаца четвертого подпункта 1 пункта 23 статьи 1,
- поскольку оно противоречит статьям 19 (части 1 и 2), 42 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
2. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации следующие положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС":
а) новый порядок исчисления пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца вследствие чернобыльской катастрофы, вытекающий из абзаца первого подпункта 1 пункта 23 статьи 1;
б) возложение контроля за исполнением Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" на законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, закрепленное в абзаце втором пункта 31 статьи 1.
3. Положения, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации пунктом 1 резолютивной части настоящего Постановления, за исключением абзаца первого подпункта "а", утрачивают силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения настоящего Постановления.
Федеральному Собранию в течение шести месяцев с момента провозглашения настоящего Постановления надлежит внести изменения в Закон Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года, вытекающие из настоящего Постановления.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" с одновременным опубликованием определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 1997 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Президента Российской Федерации в части, касающейся отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 1 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" признал существование неотчуждаемого основного права человека и гражданина на возмещение ущерба, причиненного в результате экологической катастрофы, вызванной аварией на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 года. Речь идет о конституционно - правовом институте возмещения вреда, имеющего существенные особенности в отличие от аналогичных институтов в других отраслях права.
Основное право человека и гражданина на возмещение ущерба, в том числе понесенного в результате техногенных катастроф (в данном случае чернобыльской аварии), не является безграничным. Конституционный Суд Российской Федерации определил критерии (принципы), исходя из которых возможно установление объема и порядка реализации этого основного права человека и гражданина.
Возмещение ущерба, нанесенного гражданам в результате чернобыльской катастрофы, в конституционно - правовом смысле осуществлено всеобщим методом, то есть путем издания специальных законов (от 15 мая 1991 года, от 18 июня 1992 года и от 24 ноября 1995 года), установивших компенсацию для всех лиц, находящихся на загрязненных радиацией территориях (дифференцированных по зонам), конкретные способы возмещения вреда в виде денежных и иных компенсаций, других доплат к социальным выплатам, льгот и преимуществ, в своей совокупности призванных (с учетом наличия у государства материальных средств) наиболее полно возместить ущерб (не исчисляемый в каждом конкретном случае), нанесенный здоровью, имуществу граждан. Возмещение ущерба в данном случае осуществляется, как справедливо отмечается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации, на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. Вместе с тем, указывается далее в названном Постановлении Суда, законодатель вправе вносить изменения в способы возмещения, уточнять критерии его дифференциации или адресности.
Федеральным законом от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" как раз была углублена дифференциация вреда, нанесенного здоровью граждан, находящихся в различных территориальных зонах, определенных статьями 7 - 11 настоящего Закона, и, следовательно, дифференциация и адресность его возмещения в этих зонах путем установления фиксированного процентного размера ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям, продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска в зависимости от времени проживания по следующим периодам: с 26 апреля 1986 года, с 1 января 1987 года и с 1 января 1991 года.
Таким образом, Федеральным законом от 24 ноября 1995 года был уточнен круг лиц, имеющих право на ежемесячную денежную компенсацию, на ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск, их объем и размер в результате введения дополнительного критерия по определению нанесенного вреда здоровью граждан, связанного с продолжительностью проживания на загрязненных территориях (с сохранением различия по их зонам).
Следует согласиться с тем, что условия проживания граждан на территориях с определенным уровнем радиационного загрязнения одинаковы, однако вред, причиненный их здоровью, не одинаков, что зависит от продолжительности воздействия негативных факторов, то есть от времени проживания на загрязненных территориях, и, следовательно, не могут быть одинаковы потребности в дополнительных расходах в связи с причинением вреда здоровью.
Дополнительный критерий определения объема вреда и его возмещения, введенный законодателем по Федеральному закону от 24 ноября 1995 года, в большей мере отвечает принципу справедливости, так как снимает уравнительный подход к определению объема ущерба и его возмещения. Очевидно, что несоизмерим вред, причиненный здоровью граждан, попавших под радиационный удар 26 апреля 1986 года, и граждан, приехавших на загрязненные территории через год или пять лет спустя или еще позднее. Поэтому не может быть одинаковой компенсации полученного вреда для всех граждан независимо от срока их пребывания на загрязненных территориях.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации сказано, что законодатель "был вправе понизить объем выплат, связанных с проживанием и работой на загрязненных радиацией территориях, только в отношении лиц, которые приезжают в эти местности после вступления данного Федерального закона (от 24 ноября 1995 года. - Н.В.) в силу". Следовательно, признается, что вред, причиняемый здоровью граждан, зависит от времени проживания на загрязненных радиацией территориях и поэтому его возмещение может существенно разниться. В силу этого открытым остается вопрос, почему этот критерий может быть введен после вступления в силу Федерального закона от 24 ноября 1995 года и не может быть введен по отношению к гражданам, приехавшим в более поздние периоды времени с момента аварии на Чернобыльской АЭС.
Законодатель, конкретизируя либо устанавливая новые правила по возмещению вреда (определяя круг лиц, которым нанесен ущерб, критерии установления нанесенного ущерба, способы его возмещения и т.п.), должен исходить из наличия у него материальных (денежных) средств, иначе право человека и гражданина будет провозглашено, но не обеспечено, не гарантировано. Необходимость уточнения правил по возмещению вреда может вытекать из потребности преодоления правотворческой ошибки, допущенной в результате недостоверной либо неполной информации о состоянии радиационной обстановки, о характере и объеме причиненного вреда здоровью гражданам и т.п.
Конституционный Суд Российской Федерации, квалифицируя как не соответствующие Конституции Российской Федерации положения Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС":
- о снижении размера или отмену ежемесячных денежных компенсаций гражданам, прибывшим на территорию зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу названного Закона (абзацы первый, третий и четвертый подпункта 2 пункта 12, подпунктов 2, 4 и 5 пункта 14 статьи 1);
- изменение или отмену дополнительных отпусков для граждан, прибывших на территорию зоны проживания с правом на отселение и зоны отселения до переселения в другие районы в период с 1 января 1987 года до вступления в силу названного Закона (абзац второй подпункта 2 пункта 12 и подпункта 3 пункта 14 статьи 1);
- лишение граждан, прибывших для постоянного проживания на территорию зоны с льготным социально - экономическим статусом в период с 1 явная 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона, ежемесячных денежных компенсаций и доплат к пенсиям и пособиям (абзацы второй, третий и четвертый подпункта 2 пункта 13 статьи 1);
- лишение граждан, прибывших на территорию зоны проживания с льготным социально - экономическим статусом в период с 1 января 1991 года до вступления в силу оспариваемого Закона ежегодно дополнительно оплачиваемые отпуска (абзац шестой подпункта 2 пункта 13 статьи 1), - исходил прежде всего из установки о нецелесообразности введения дополнительного критерия дифференциации полученного гражданами ущерба в зависимости от продолжительности проживания на зараженной радиацией территории (по конкретным зонам) и соответствующей дифференциации его компенсации, что входит исключительно в компетенцию Федерального Собрания Российской Федерации как законодателя, а не Конституционного Суда Российской Федерации.
Вопрос о реальном состоянии радиации и последствиях ее воздействия на организм проживающих на зараженных территориях людей не исследовался в судебном заседании Конституционного Суда Российской Федерации, да и не мог быть предметом такого рассмотрения, так как это входит в компетенцию законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Устанавливая различный размер компенсации в зависимости от объективного критерия - объема полученного ущерба, законодатель не нарушает юридический (формальный) принцип равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), так как закон устанавливает для всех равный критерий, в данном случае связанный с продолжительностью проживания на зараженной радиацией территории, равно как установление такого рода критерия не является ограничением права на возмещение ущерба в смысле статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. В данном случае применение единого критерия означает применение равного масштаба к неравным людям (в этом состоит преимущество правового регулирования, равно как и его недостаток). Это есть способ реализации основного права человека и гражданина на возмещение вреда, а не его ограничение.
В установлении единого критерия по определению объема вреда и соответственно его возмещения нельзя видеть и умаление права человека и гражданина в смысле части второй статьи 55 Конституции Российской Федерации. В данном случае законодатель уточнил размер вреда, полученного гражданами, и, соответственно, размер его компенсации.
Юридически некорректной является и ссылка на гарантированную стабильность основного права каждого на возмещение ущерба, которая якобы "не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства, как не допускается, во всяком случае, снижение установленного объема и размера возмещаемого вреда в гражданско - правовом порядке". Действительно, такой подход правомерен в гражданском праве, ибо объем ущерба и его возмещения устанавливается на основе норм гражданского права в индивидуальном порядке, в каждом отдельном случае, в то время как в конституционно - правовом порядке объем ущерба и его возмещения устанавливается всеобщим методом, на основе специального закона.
Таким образом, отсутствуют достаточные конституционно - правовые основания для признания вышеназванных положений Федерального закона от 24 ноября 1995 года не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 1), 42, 55 (части 2 и 3).

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.Г. МОРЩАКОВОЙ

В соответствии с частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю особое мнение в отношении решения, содержащегося в пункте 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда от 1 декабря 1997 года. Согласно этому пункту признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации положения рассмотренного Закона утрачивают силу по истечении шести месяцев с момента провозглашения Постановления, а Федеральному Собранию в тот же срок надлежит с учетом Постановления Конституционного Суда внести изменения в Закон Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 года.
Как вытекает из статьи 75 Закона о Конституционном Суде, Конституционный Суд вправе определять порядок вступления в силу и сроки исполнения собственных постановлений. В данном случае решение, сформулированное в пункте 3 резолютивной части Постановления, означает, что нормы, признанные не соответствующими Конституции, будут действовать еще в течение шести месяцев. Однако остается неясным, какие правовые предписания должны применяться по истечении этого срока.
Из решения Конституционного Суда следует, что законодателю предложено предпринять новое регулирование в связи с признанием неконституционными положений Закона 1995 года, которыми были внесены изменения в Закон 1992 года. Поручение законодателю не могло бы вызвать возражений, если бы оно увязывалось лишь с необходимостью законодательно предусмотреть (прежде всего в законе о бюджете) расходы, обусловленные правовой позицией Конституционного Суда, согласно которой возмещение вреда гражданам, оказавшимся в зонах радиационного загрязнения до вступления в силу Закона 1995 года, по своему общему объему не может быть меньшим, чем получаемое ими в соответствии с прежними правилами, принятыми в 1992 году.
Однако Конституционный Суд посчитал, что Федеральному Собранию надлежит внести изменения в неконституционные положения Закона 1995 года. Следовательно, действие Закона 1992 года в отношении лиц, чьи права признаны ущемленными, не восстановлено, а действие неконституционных положений, внесенных в этот Закон в 1995 году, продлено вплоть до принятия по данному вопросу какого-либо нового акта, т.е. на неопределенный срок.
Таким образом, из Постановления Конституционного Суда вытекает, что предусмотренные Законом 1992 года компенсации гражданам, сокращенные в 1995 году, не могут выплачиваться в прежних размерах по правилам 1992 года не только в настоящее время, но и через шесть месяцев, по истечении которых решение Конституционного Суда вступает в силу. С этим нельзя согласиться.
Конституционный Суд признал редакцию Закона 1995 года умаляющей или ограничивающей права граждан на возмещение признанного государством вреда, исходя в том числе и из сравнения этой новой редакции с ранее действовавшей. Причем подтверждено, что в отношении граждан, которые прибыли и прибывают на радиационно загрязненные территории после вступления в силу Закона 1995 года, нормы этого Закона могут применяться. Предусмотренные в 1995 году выплаты не носили по отношению к указанной категории граждан характера возмещения вреда, так как эти граждане ранее не подвергались вредному радиационному воздействию и, следовательно, отсутствовали основания для восстановления их нарушенных прав. Установленные для них выплаты выступают в качестве мер социальной защиты в связи с возможными будущими вредными последствиями пребывания на территориях с радиоактивным загрязнением.
Таким образом, фактически следовало признать, что нормы Закона от 24 ноября 1995 года не соответствуют Конституции Российской Федерации по порядку их введения в действие, а именно вследствие их распространения на лиц, прибывших в районы экологического бедствия до его принятия и ранее уже имевших право на возмещение вреда. Без учета временного момента, с которого рассмотренные нормы могли бы быть введены в действие, с одной стороны, и реально были введены - с другой, нельзя было признать их неконституционность по содержанию в отношении одних граждан или их конституционность - в отношении других.
Признание положений Закона 1995 года, указанных в пункте 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда, неконституционными по порядку их введения в действие позволило бы не только обосновать, что Закон 1995 года продолжает применяться в отношении граждан, которые попали в зоны загрязнения уже после его вступления в силу, но и подтвердить, что действие норм Закона 1992 года, которые были изменены в 1995 году, восстанавливается в отношении граждан, ранее уже приобретших право на такое возмещение вреда. Права именно этих граждан были ущемлены и подлежали защите.
Постановление Конституционного Суда, признавшее неконституционность такого ущемления, должно действовать непосредственно. Однако в силу пункта 3 резолютивной части это требование не может быть реализовано: решение вопроса отложено до нового урегулирования законом, что не обеспечивает безусловного восстановления нарушенных прав, а именно восстановления ранее признанного государством объема возмещения причиненного вреда, поскольку возвращение к прежнему объему возмещения зависит от нового решения законодателя.
При этом законодатель, следуя Постановлению Конституционного Суда, может либо восстановить (продублировать) прежнюю редакцию Закона 1992 года в отношении того круга лиц, к которым он уже ранее применялся, либо сформулировать ограничительные правила о порядке введения в действие принятой в 1995 году редакции Закона, исходя из того, что объем возмещения вреда не может быть уменьшен. Но это было бы, по существу, лишь повторением решения, сформулированного в пункте 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда по данному делу. Такое повторение излишне, так как подтверждение решений Конституционного Суда со стороны законодателя не требуется.
Законодатель вправе осуществить и иное, полностью новое регулирование. Но Конституционный Суд не имеет оснований обязывать к принятию новых законов по урегулированным вопросам, если в предпринятом ранее регулировании Конституционный Суд отвергает, в сущности, лишь порядок введения его в действие.
Пункт 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда вообще исключает такую ситуацию, при которой положения пункта 1 резолютивной части Постановления могут действовать непосредственно, так как, согласно решению Конституционного Суда, в течение шести месяцев и до нового урегулирования считается подлежащей применению признанная неконституционной редакция Закона 1995 года, а в случае нового урегулирования будут действовать принятые законодателем новые нормы, что, естественно, сделает Постановление Конституционного Суда беспредметным.
И, наконец, самое главное: реальная защита прав предполагает доступ к правосудию в судах общей юрисдикции. Однако такой доступ в соответствии с пунктом 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда фактически также ограничивается, причем не только на время формальной отсрочки исполнения Постановления, но и на весь последующий период вплоть до появления нового Закона.
Доступ к правосудию не может быть ограничен. Каждый гражданин, в отношении которого применен неконституционный закон (а в данном случае неконституционность признана Конституционным Судом), вправе предъявить свои претензии по возмещению вреда в компетентных судах общей юрисдикции. Граждане, права которых были ущемлены Законом 1995 года, во всяком случае могут требовать взыскания сумм в порядке возмещения ущерба, недополученных ими после вступления в силу Постановления Конституционного Суда. Указывая на необходимость замены норм 1992 года новым регулированием, Конституционный Суд существенно затруднил эту возможность, так как лишил суды при рассмотрении таких претензий нормативной основы, содержащейся в Законе 1992 года. В то же время положения Закона 1995 года по истечении шести месяцев с момента их признания неконституционными в отношении граждан, ранее получавших большие компенсации, также не могут применяться. Уменьшение на их основании объема возмещения ущерба после вступления в силу Постановления Конституционного Суда является незаконным.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 4 декабря 2003 г. N 415-О

ПО ЗАПРОСУ ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 128
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2003 ГОД"
И ПОДПУНКТА 16 ПУНКТА 1 ПРИЛОЖЕНИЯ 20 К ДАННОМУ
ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Ю.Д. Рудкина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса группы депутатов Государственной Думы,

установил:

1. В соответствии с пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2003 год" приведен перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается в 2003 году. В соответствии с частью первой статьи 128 названного Федерального закона и подпунктом 16 пункта 1 приложения 20 к нему с 1 января по 31 декабря 2003 года приостановлено действие абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 9 июня 1993 года "О донорстве крови и ее компонентов" (в редакции Федерального закона от 16 апреля 2001 года "О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"), согласно которому граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения и в сельской местности также на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) междугородного сообщения в порядке и на условиях, определяемых Правительством Российской Федерации.
В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации группа депутатов Государственной Думы утверждает, что часть первая статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункт 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону противоречат статье 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку лишают граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", права на бесплатный проезд в общественном транспорте.
2. В соответствии с Законом Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", в частности с его статьями 1, 3, 5, 6 и 8, донорство крови и ее компонентов, которые используются для медицинской помощи и могут быть получены только от человека, является свободно выраженным добровольным актом гражданина, который совершает этот акт с риском для собственного здоровья в интересах охраны жизни и здоровья других людей, а значит, в интересах государства и общества в целом; поэтому государство, осуществляя финансирование мероприятий по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов, обеспечивая выполнение соответствующих государственных программ, гарантирует донору защиту его прав и охрану его здоровья: донор подлежит обязательному страхованию за счет средств службы крови; в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, ему возмещается ущерб, причиненный повреждением здоровья в связи с выполнением донорской функции, а если это привело к инвалидности, то она приравнивается к инвалидности, наступившей вследствие трудового увечья. Это отвечает провозглашенным в статье 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации целям Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и в котором охраняется здоровье людей, развивается система социальных служб.
В силу статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации государство обязано регулировать и защищать права и свободы человека и гражданина, что, в частности, требует от федерального законодателя использования эффективных правовых механизмов защиты прав доноров, в том числе награжденных знаком "Почетный донор России", как лиц с особым правовым статусом, добровольная, систематическая и зачастую безвозмездная деятельность которых служит интересам общества и государства. Закон Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", как следует из его преамбулы, призван урегулировать отношения, связанные с развитием донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации и обеспечением комплекса социальных, экономических, правовых, медицинских мер по организации донорства, защите прав донора.
Предоставление донорам льгот в связи с выполнением ими публичной функции соответствует конституционно значимым целям и предопределяет обязанности по отношению к донорам как государства в целом, так и органов государственной власти - федеральных и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления. При этом государство, принимая на себя публично-правовые обязательства по заготовке, переработке, хранению донорской крови и ее компонентов (статья 5 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов"), не вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязанностей по защите прав доноров и по предоставлению льгот указанной категории граждан, которые, в свою очередь, выполнили предусмотренные законом условия.
3. Вопрос о предоставлении льгот лицам, награжденным знаком "Почетный донор России", уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
В официально опубликованном Определении от 9 апреля 2002 года N 68-О по запросу Арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что ни сама статья 11, ни другие положения названного Закона не содержат указаний, за счет каких средств обеспечивается предоставление соответствующих льгот; необходимые изменения и уточнения не были внесены в него и после закрепления в статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации принципа самостоятельности бюджетов всех уровней.
Учитывая, что федеральный законодатель, имея достаточно времени, не выполнил своих обязанностей по урегулированию данного вопроса и что награждение нагрудным знаком "Почетный донор России" производится Министерством здравоохранения Российской Федерации и другими федеральными органами исполнительной власти, перечисленными в Положении о нагрудном знаке "Почетный донор России" (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 1995 года N 842), предоставление льгот, закрепленных статьей 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", впредь до надлежащего урегулирования возникающих при этом правоотношений федеральным законом, предусматривающим распределение соответствующих расходов между бюджетами всех уровней, должно производиться, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета (пункт 4 мотивировочной части Определения); федеральному законодателю надлежит незамедлительно определить порядок возмещения из бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, награжденным знаком "Почетный донор России" (абзац второй пункта 1 резолютивной части Определения). Тем не менее такой порядок до настоящего времени не определен.
4. Закрепленное абзацем седьмым части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" право граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования (кроме такси) по своей сути является гарантией, носящей компенсационный характер. Установление порядка и условий ее реализации Федеральным законом от 16 апреля 2001 года "О внесении изменения в статью 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов" отнесено к компетенции Правительства Российской Федерации; одновременно Правительству Российской Федерации было поручено привести свои нормативные правовые акты в соответствие с названным Федеральным законом, что, однако, до сих пор не выполнено.
Включение в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" оспариваемых положений обусловлено длительное время сохраняющимся отсутствием федеральной программы развития донорства крови и ее компонентов, а также порядка и условий реализации права граждан, награжденных знаком "Почетный донор России", предусмотренного абзацем седьмым части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". Однако при этом законодатель, вопреки статье 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не учел правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, что обязан был сделать.
5. Внося в действующее правовое регулирование изменения, оказывающие неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, законодатель должен обеспечивать соблюдение конституционных требований, в частности вытекающих из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает оптимальное сочетание разумной стабильности законодательства, предсказуемости его развития и недопустимости произвольных, конституционно не обоснованных изменений, затрагивающих права граждан (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей").
Приостановление на основании Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" действия норм Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", по существу, означает отказ государства от выполнения на определенный период принятых на себя публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и состоявшихся правоприменительных актов, перед гражданами, награжденными знаком "Почетный донор России" до введения в действие нового регулирования, что подрывает доверие к закону и действиям государства. Поэтому, принимая оспариваемые положения, федеральный законодатель во всяком случае должен был предусмотреть компенсаторный механизм, позволяющий устранить негативные последствия приостановления действия абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". В противном случае закону, ухудшающему положение граждан, придавалась бы обратная сила, что недопустимо.
Следовательно, часть первая статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункт 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону не могут рассматриваться как не допускающие в рамках длящихся правоотношений для лиц, до 31 декабря 2002 года награжденных знаком "Почетный донор России", возможность реализации носящей компенсационный характер гарантии, закрепленной в абзаце седьмом части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов". Иное не согласуется с принципом правового социального государства (статья 1, часть 1; статья 7, часть 1, Конституции Российской Федерации) и вытекающим из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации требованием о недопустимости конституционно не оправданных ограничений прав граждан. Лица, полагающие, что их законные права нарушены в результате принятия оспариваемых положений, вправе обратиться за защитой этих прав в суд общей юрисдикции.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 2 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положения части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону, приостанавливающие действие абзаца седьмого части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов", не могут рассматриваться как не допускающие в рамках длящихся правоотношений для лиц, до 31 декабря 2002 года награжденных знаком "Почетный донор России", возможность реализации носящей компенсационный характер гарантии, закрепленной в абзаце седьмом части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и ее компонентов".
2. Поскольку для разрешения поставленного в запросе группы депутатов Государственной Думы вопроса не требуется вынесения предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления, данный запрос не подлежит дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации.
3. Настоящее Определение окончательно, не подлежит обжалованию, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 декабря 2005 г. N 527-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ
ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА ХАРИТОНОВА ВАДИМА ПЕТРОВИЧА
НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТАМИ 1
И 7 СТАТЬИ 6 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ
УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина В.П. Харитонова,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин В.П. Харитонов просит признать не соответствующими статьям 7, 19 и 55 Конституции Российской Федерации положения статьи 6 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно пункт 1, которым из преамбулы Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О реабилитации жертв политических репрессий" исключено положение о компенсации морального ущерба, и пункт 7, согласно которому реабилитированные лица и лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, обеспечиваются мерами социальной поддержки в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
По мнению заявителя, отказ государства от компенсации морального вреда является произвольным и недопустимым, а возложение на субъекты Российской Федерации законодательного регулирования и расходных обязательств по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц приводит - вследствие разных финансовых возможностей субъектов Российской Федерации - к нарушению конституционного принципа равенства социальных прав данной категории граждан, к лишению их отдельных, ранее предоставлявшихся из федерального бюджета льгот, а также к установлению ежемесячной компенсационной денежной выплаты в неоправданно низком размере.
Как следует из представленных материалов, В.П. Харитонов, в апреле 2003 года зарегистрированный в Талдомском управлении социальной защиты населения Минсоцзащиты Московской области как реабилитированное лицо, до 1 января 2005 года пользовался льготами, установленными Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий". После вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (с 1 января 2005 года) он обеспечивается мерами социальной поддержки в соответствии с Законом Московской области от 29 декабря 2004 года "О социальной поддержке отдельных категорий ветеранов, реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и иных категорий лиц, имеющих место жительства в Московской области".
2. Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" является специальным законом, направленным на реализацию положений статей 52 и 53 Конституции Российской Федерации, возлагающих на государство обязанность защищать права потерпевших от злоупотреблений властью. Как следует из преамбулы данного Закона, федеральный законодатель при его принятии исходил из признания особой ответственности государства перед гражданами, ставшими в годы Советской власти жертвами произвола тоталитарного государства, репрессированными за политические и религиозные убеждения, по социальным, национальным и иным признакам; цель данного Закона - реабилитация всех жертв политических репрессий, подвергнутых таковым на территории Российской Федерации с 25 октября (7 ноября) 1917 года, восстановление их в гражданских правах, устранение иных последствий произвола и обеспечение посильной в настоящее время компенсации материального ущерба.
Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" определяет круг лиц, подвергшихся политическим репрессиям и подлежащих реабилитации, а также пострадавших от политических репрессий, порядок разрешения вопроса о реабилитации, а также ее общие правовые последствия, которые включают, в частности, восстановление в гражданстве Российской Федерации, в специальных званиях, возвращение государственных наград, обеспечение жилыми помещениями в населенных пунктах, где реабилитированные лица проживали до применения репрессий, предоставление единовременных денежных компенсаций за время нахождения в местах лишения свободы или пребывания в психиатрических лечебных учреждениях, возвращение (или возмещение стоимости) утраченного в связи с репрессиями имущества (статьи 12 - 15, 16.1).
Наряду с этим статья 16 названного Закона в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года, содержала перечень льгот для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в том числе при обращении за медицинской помощью, пользовании транспортом, оплате жилой площади и коммунальных услуг, расходы на предоставление которых производились за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из федерального бюджета (пункт 14 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 года N 419).
Предоставление реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, льгот (именуемых теперь мерами социальной поддержки) было направлено на создание благоприятных условий для реализации прав и свобод названными категориями граждан и обеспечение их социальной защищенности. По своей правовой природе эти льготы носили компенсаторный характер (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июля 2003 года N 282-О, от 5 июля 2005 года N 246-О) и в совокупности с иными предусмотренными Законом Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" мерами были призваны способствовать возмещению причиненного в результате репрессий вреда.
Следовательно, льготы, которые устанавливались федеральным законодателем для реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, в их материальном (финансовом) выражении входят в признанный государством объем возмещения вреда, включая моральный вред. Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ перечень этих льгот из статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" был исключен и одновременно установлено, что указанные лица обеспечиваются мерами социальной поддержки на основании законов субъектов Российской Федерации, а соответствующие расходные обязательства являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.
3. Согласно Конституции Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, финансовое регулирование, федеральный бюджет находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "в", "ж", "з"), а защита прав и свобод человека и гражданина, социальная защита, включая социальное обеспечение, - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б", "ж" части 1). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации; по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).
3.1. Отнесение защиты прав и свобод человека, социальной защиты к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом, по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения, равно как и устанавливать принципы разграничения предметов ведения и полномочий (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года N 13-О по запросу Законодательного Собрания Иркутской области о соответствии Конституции Российской Федерации ряда статей Водного кодекса Российской Федерации). Это предполагает также возможность передачи части полномочий по предметам совместного ведения, которые осуществлялись органами государственной власти Российской Федерации, субъектам Российской Федерации с соответствующим разграничением расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации указанных полномочий.
Поэтому федеральный законодатель, закрепляя различного рода меры, направленные на восстановление и защиту прав реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, возмещение причиненного им вреда, и определяя степень и формы участия субъектов Российской Федерации в реализации этих мер, вправе установить, что обеспечение указанных лиц мерами социальной поддержки осуществляется субъектами Российской Федерации, и отнести расходные обязательства по обеспечению такими мерами к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации.
Однако при внесении такого рода изменений в правовое регулирование должно быть обеспечено, как это вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, соблюдение положений Конституции Российской Федерации, закрепляющих, что Российская Федерация является демократическим правовым государством (статья 1, часть 1; статья 7), в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанностью государства (статья 2), и запрещающих принятие законов, отменяющихся либо умаляющих права и свободы человека (статья 55, часть 2); должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", от 26 декабря 2002 года N 17-П по делу о проверке конституционности положения абзаца второго пункта 4 статьи 11 Федерального закона "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции", Определение от 4 декабря 2003 года N 423-О по запросу Конституционного суда Республики Татарстан о проверке конституционности подпункта 9 пункта 1 статьи 14 Федерального закона "О ветеранах" и др.).
Предназначение мер социальной поддержки, их правовая природа предопределяют характер обязанностей государства по отношению к реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, имеющим право на их получение. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, федеральный законодатель вправе приостанавливать либо отменять действие норм о предоставлении государством выплат и льгот компенсаторного характера, но только предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться; законодатель вправе избирать различные способы и формы возмещения государством вреда, вносить в них изменения, уточнять критерии их дифференциации или адресности, однако признанный государством объем возмещения должен соблюдаться (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 года N 18-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 19 июня 2002 года N 11-П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", "О минимальном размере оплаты труда" и "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации", от 23 апреля 2004 года N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации, определения от 4 декабря 2003 года N 415-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к нему, от 15 февраля 2005 года N 17-О по жалобе гражданки П.Ф. Енборисовой на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 5 июля 2005 года N 246-О по жалобе гражданина И.В. Кузнецова на нарушение его конституционных прав подпунктом 5 пункта 1 приложения 20 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2004 год" и др.).
По смыслу приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, при переходе к новому правовому регулированию обеспечения мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, должны быть предусмотрены соответствующие правовые механизмы, позволяющие с учетом специфики правового статуса указанных лиц обеспечить сохранение достигнутого уровня защиты их прав и свобод, гарантий социальной защищенности этих лиц, должны быть также созданы необходимые условия, в том числе финансовые, для надлежащего осуществления субъектами Российской Федерации мер социальной поддержки названных категорий граждан.
3.2. Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ принят, как указывается в его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты лиц, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.
Из положений преамбулы и статьи 153 данного Федерального закона следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан. Кроме того, Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ не может рассматриваться как не допускающий в рамках длящихся правоотношений для этих лиц, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых данным Федеральным законом нормах, возникло до 1 января 2005 года, реализацию этого права в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом.
Таким образом, федеральным законодателем установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер, и тем самым - пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и условиях их предоставления.
Передача субъектам Российской Федерации осуществления полномочия по обеспечению мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и отнесение соответствующих расходных обязательств к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации не означают, что федеральные органы государственной власти освобождаются от обязанности обеспечивать их реализацию.
В частности, введенный федеральным законодателем механизм финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предоставлению мер социальной поддержки реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, предусматривает, что Российская Федерация обеспечивает софинансирование таких мер путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, исходя из фактической численности указанных лиц, в пределах объемов средств, выделяемых на эти цели в федеральном бюджете на очередной финансовый год (часть третья статьи 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий").
Федеральными законами от 23 декабря 2004 года "О федеральном бюджете на 2005 год" и от 26 декабря 2005 года "О федеральном бюджете на 2006 год" был утвержден Федеральный фонд софинансирования социальных расходов, средства которого направляются в том числе на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение мерами социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий. При этом уровень финансового обеспечения мер социальной поддержки указанных лиц в 2005 и 2006 годах за счет средств федерального бюджета в целом по Российской Федерации не снижен по сравнению с предшествующим периодом, когда соответствующие расходы по предоставлению льгот производились за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с последующим возмещением произведенных расходов из федерального бюджета.
Кроме того, в силу принципа единства бюджетной системы (который основывается на взаимодействии бюджетов всех уровней через использование регулирующих доходных источников, создание целевых и региональных бюджетных фондов, их частичное перераспределение с целью финансового обеспечения выполнения задач и функций государства и местного самоуправления) в случае невозможности установления на необходимом уровне мер социальной поддержки за счет средств субъекта Российской Федерации не исключаются и иные формы взаимодействия бюджетов всех уровней, с тем чтобы было обеспечено соблюдение требования о недопустимости снижения при переходе к новому правовому регулированию достигнутого уровня гарантий прав и свобод жертв политических репрессий, их социальной защищенности, признанного государством объема возмещения причиненного им вреда.
3.3. Таким образом, федеральным законодателем в соответствии с требованиями статей 71 (пункт "в") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации были установлены порядок и последствия реабилитации, определены формы, способы восстановления прав жертв политических репрессий, способы, формы и размеры возмещения государством вреда реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, в целях компенсации как материального, так и морального ущерба, общие принципы предоставления им мер социальной поддержки, а также гарантируемый минимальный (базовый) уровень такой поддержки (т.е. реально сложившийся уровень обеспечения дополнительными социальными выплатами, льготами, социальными услугами и преимуществами по состоянию на 31 декабря 2004 года, гарантируемый государством независимо от места проживания). Полномочия же субъектов Российской Федерации в силу статьи 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации направлены на обеспечение защиты прав и свобод указанных лиц, установленных федеральным законом.
Следовательно, отнесение к полномочиям субъекта Российской Федерации осуществления социальной поддержки жертв политических репрессий само по себе не может рассматриваться как препятствующее обеспечению принципа равенства прав и свобод (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) в отношении указанных лиц.
4. По смыслу статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в качестве минимального стандарта при определении мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, подлежащих социальной защите, следует рассматривать объем предоставлявшихся по ранее действовавшему законодательству льгот, т.е. предусматривавшихся статьей 16 Закона Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий" в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года. При этом в случае изменения форм предоставления мер социальной поддержки объем указанных льгот в денежном выражении не должен уменьшаться.
Равенство лиц, имеющих право на социальную поддержку государства по одному и тому же основанию, но проживающих в различных субъектах Российской Федерации, обеспечивается недопустимостью отказа со стороны субъекта Российской Федерации от установления мер социальной поддержки и требованием о сохранении базового уровня обеспечения по состоянию на 31 декабря 2004 года (с учетом индексации). Введение же отдельными субъектами Российской Федерации, например Москвой (на что указывает заявитель), дополнительных по сравнению с базовым уровнем мер социальной поддержки осуществляется в пределах компетенции соответствующих органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, направлено на повышение гарантий реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и не может расцениваться как нарушающее принцип равенства.
Согласно статье 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не соответствующие федеральным законам, нарушающие права и свободы человека и гражданина, могут быть обжалованы в судебном порядке.
Следовательно, проверка соответствия федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, определяющих меры социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий, и условия их предоставления, защита прав указанных лиц от возможных нарушений при принятии субъектами Российской Федерации таких актов, а также в процессе их реализации осуществляется судами общей юрисдикции, в полномочия которых входит и оценка достаточности и экономической обоснованности установленных в субъекте Российской Федерации мер социальной поддержки (в том числе при замене их полностью или частично денежными выплатами), эквивалентности этих мер тому объему льгот (в денежном выражении), которые предоставлялись указанным категориям граждан до 1 января 2005 года.
5. Таким образом, в данном случае нельзя сделать вывод о том, что конституционные права заявителя были нарушены оспариваемыми им положениями статьи 6 Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а потому его жалоба не может быть принята к рассмотрению в силу требований статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Признать жалобу гражданина Харитонова Вадима Петровича не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ