Статья 72

1. Комментируемая статья отражает и характеризует второй уровень и способ разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов путем установления как их перечня, так и совместных полномочий по их ведению.

Конституционная категория "совместное ведение" идентифицирует федеративное устройство России как систему отношений и демократический способ децентрализации и реализации государственной власти посредством конституционного установления предметов ведения и полномочий, являющихся сферами совместной заботы Федерации и ее субъектов, определения механизмов и форм согласования законотворческой и иной деятельности, сотрудничества и несения солидарной ответственности за состояние их правового регулирования, управление ими.

Под предметом совместного ведения обычно понимается та или иная сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к полномочиям Российской Федерации, и к полномочиям ее субъектов. Вся совокупность таких предметов закреплена в комментируемой статье в виде исчерпывающего, закрытого их перечня. Они представляют собой сферы жизнедеятельности, государственно-правовые институты, объекты совместного ведения и правового регулирования. Правомочия по их реализации, т.е. пределы их регулирования, управления, контроля, неодинаковы применительно к каждому конкретному предмету ведения.

Сфера совместного ведения, в отличие от сферы общественных отношений, отнесенных к исключительному ведению Федерации, предполагает, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.

Воспринятый Конституцией подход к сфере совместного ведения ни в коей мере не отрицает права субъектов Федерации действовать самостоятельно, а означает лишь сочетание, согласование этих действий с конституционными принципами и федеральными законами, что позволяет достичь той степени децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия, потребности и возможности регулирования.

Реализация сферы совместного ведения включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации. Эта сфера предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке, предусмотренном в ч. 2 ст. 76 Конституции (см. комм. к ней). В случае отсутствия федерального закона субъект Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий предмет совместного ведения; с принятием федерального закона приоритет закона субъекта Федерации прекращается, и он должен быть приведен в соответствие с федеральным законом.

Если субъект Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законом в порядке осуществления совместных полномочий, федеральный законодатель в случае необходимости может сам осуществить правовое регулирование в конкретных сферах общественных отношений, указанных в ч. 1 данной статьи. Такое регулирование приобретает характер устойчивой тенденции преобладания в сфере конкурирующей компетенции Федерации и осуществляется в целях реализации конкретных конституционных положений и обеспечения предусмотренного в ч. 1 ст. 15 Конституции принципа высшей юридической силы, прямого и непосредственного действия Конституции на всей территории государства.

Практика казуального толкования Конституционным Судом ст. 72 Конституции дает основание утверждать, что в ней существуют противоречия, двойственность в понимании содержания и смысла того или иного предмета совместного ведения. Такая неопределенность возникла, например, по вопросам рекламной деятельности. В Постановлении Конституционного Суда от 4 марта 1997 г. N 4-П (СЗ РФ. 1997. N 11. Ст. 1372). Суд указал, что отношения в данной сфере составляют одну из основ единого рынка, а следовательно, относятся к предметам ведения Федерации. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметами ведения Российской Федерации, ее субъекты могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (ч. 2, 4-6).

Конституционное обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется, как известно, в следующей последовательности: конституционное (ст. 11), законодательное (ст. 76) и договорное (ст. 11 Конституции). Из этой схемы можно сделать вывод о приоритете конституционного регулирования федеративных отношений. Федеральный закон как акт, обеспечивающий разграничение полномочий, в ч. 3 ст. 11 Конституции не назван. Из буквального смысла комментируемой статьи, однако, следует, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного ведения (Определение Конституционного Суда РФ от 4 февраля 1997 г. N об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного собрания Иркутской области о проверке соответствия Конституции статей 33, 36, 37, 65, 66 и 67 Водного кодекса РФ//Архив КС РФ).

Правовая позиция Конституционного Суда относительно роли федерального закона как правовой формы разграничения компетенции между органами государственной власти Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения была сформулирована в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П по делу о проверке конституционности ряда положений Лесного кодекса РФ (СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429): "ФЗ как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ст. 11 (ч. 3), 72 (п. "в"-"д", "к" ч. 1), 76 (ч. 2 и 5) и 94 Конституции следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации".

Отсутствие единства в понимании предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов нередко восполняется Судом через их конкретизацию и установление критериев их разграничения, оценку подходов федерального законодателя в процессе их правовой регламентации. Например, Суд указал, что после осуществленного федеральным законом регулирования отраслей права, отнесенных в ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению, субъекты Федерации не могут своими актами вводить изъятия из них, несмотря на то что это предмет совместного ведения. Они вправе лишь конкретизировать, развивать принципы, положения, институты соответствующей отрасли права. Такой подход выражен Судом при рассмотрении ряда дел по таким предметам совместного ведения, как административное и административно-процессуальное законодательство.

Последовательно обеспечивая верховенство и прямое действие Конституции, Суд установил, что законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя (ВКС РФ. 1996. N 5. С. 25-30).

а) Обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции и федеральным законам направлено на защиту их верховенства и непосредственного действия на всей территории страны.

Примененная в данном пункте категория "соответствие" по своему содержанию и конституционному смыслу отличается от понятий "законность", "противоречивость", "тождественность", "аналогичность" и т.п. Состояние соответствия или несоответствия одного нормативного акта другому акту, обладающему большей юридической силой, приоритетом, обусловлено местом каждого из них в иерархии правовых актов, определенной самой Конституцией. Обеспечение соответствия означает достижение такого состояния, при котором устраняются либо преодолеваются противоречия, коллизии, столкновения актов или их отдельных норм.

Правомочиями в этой сфере совместного ведения наделены законодательная, исполнительная власть как Федерации, так и ее субъектов, а также судебная власть. При этом устранение несоответствий является прерогативой законодателя, иных издающих акты органов, соответствующих судов. Преодоление же коллизий осуществляется всеми правоприменителями, например путем применения нормативного акта более высокого уровня и неприменения противоречащих ему положений другого акта.

Принцип соответствия федеральной Конституции всех правовых актов, а также ее верховенства в отношении всех других законов и иных актов пронизывает многие конституционные институты и нормы. Соответствие одних другим обеспечивается, в частности, путем согласования подходов к содержанию и методам законодательного регулирования, выработки критериев соотношения федеральных нормативных актов и актов субъектов Федерации. Термин "соответствие" не означает механического сопоставления конституций, законов, уставов субъектов - Конституции РФ; напротив, он предполагает широкий спектр форм обеспечения правового взаимодействия, соблюдения и применения единых правил на конституционно-правовом поле Федерации. Разумеется, это совместное правомочие Федерации и ее субъектов выполняет и пресекательную функцию, однако в конечном счете оно направлено на благо как Федерации, так и ее субъектов, обязывая их защищать, гарантировать верховенство Конституции, играющей роль своеобразного камертона всей правовой системы.

Институты, механизмы, методы, процедуры, порядок обеспечения соответствия федеральной Конституции названных актов субъектов Федерации образуют комплекс мер по охране Конституции, сформулированных в ряде ее статей (например, ч. 2 ст. 85, ч. 1, 2, 4 ст. 125), а также составляющих предмет регулирования федеральных конституционных и федеральных законов - о Конституционном Суде (СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447), о судах общей и арбитражной юрисдикции, ГПК и АПК, о прокуратуре и др. При этом каждый из наделенных полномочиями в этой сфере федеральных органов играет самостоятельную роль. Президент вправе приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции и федеральным законам (ст. 85 Конституции). Конституционный Суд решает дела о соответствии Конституции правовых актов субъектов Федерации, и в случае признания их не соответствующими Конституции они утрачивают силу (ст. 125). Федеральные суды общей и арбитражной юрисдикции вправе признавать акты ниже уровня федерального закона недействующими. Органы государственной власти субъектов Федерации (в том числе конституционного контроля) также располагают надлежащими полномочиями по обеспечению соответствия Конституции их законов и иных правовых актов как путем обращения в Конституционный Суд, так и с использованием других форм согласования интересов (согласительных процедур, реализации права законодательной инициативы и т.д.).

б) Защита прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств вытекает из обязанности государства соблюдать, защищать и гарантировать их как высшую ценность. При этом речь идет о правах и свободах в целом, а не только о конституционных (основных). Под защитой понимается не только обязанность государства активно обеспечивать и гарантировать права и свободы посредством законодательной, управленческо-распорядительной и судебной деятельности, содействовать их реализации, создавать материальные и иные условия и предпосылки осуществления, обеспечения, защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и обязанность самого государства воздерживаться от вмешательства в их границы.

Отнесение этого полномочия к совместному ведению означает принятие на себя как Федерацией, так и каждым из ее субъектов ответственности за состояние дел в этой сфере, обязанности сообща организовывать охрану прав граждан, обеспечивать все виды гарантий их реализации, создавать надлежащие институты защиты прав. Выполнение этих задач достигается через законодательное обеспечение функций государства и его органов по защите прав и свобод, создание условий для нормального функционирования экономики, социальной сферы, исполнение всеми органами власти и самоуправления возложенных на них функций. В конечном счете деятельность в этой области направлена на обеспечение людям достойной жизни, предполагает создание юридических и иных гарантий, представляющих собой совокупность правовых норм, правил и средств обеспечения прав и свобод, возложение на государственные органы: суды, прокуратуру, правоохранительную систему и иные органы - обязанностей в области защиты прав и свобод, вовлечение в эту деятельность общественных объединений, оказание им поддержки. Этот предмет совместного ведения составляет значительную часть всего объема деятельности государственного механизма, органов государства и местного самоуправления, в том числе осуществляющих международное сотрудничество.

За последние годы приняты десятки федеральных законов, в том числе кодексов, направленных на защиту конституционных и иных прав и свобод человека и гражданина, которыми устанавливаются основные и особенные гарантии защиты прав человека в целом, отдельных категорий, групп, слоев населения: ветеранов, инвалидов, детей, национальных меньшинств и малочисленных народов, беженцев и переселенцев и др.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена защита прав национальных меньшинств. Данное положение означает, что ответственность за состояние дел в рассматриваемой сфере несут как федеральные, так и региональные органы государственной власти. Вместе с тем приоритет в обеспечении прав национальных меньшинств принадлежит федеральным органам государственной власти. Это вытекает из Конституции, которая относит к ведению Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту прав национальных меньшинств; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, культурного и национального развития Федерации (п. "в", "е" ст. 71).

Полномочия органов государственной власти в указанных отношениях разграничиваются не только Конституцией, но и другими правовыми актами. Например, ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5003) к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, относит, в частности, решение таких вопросов, как поддержка региональных и местных культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и других предметов этнокультурной направленности, организация и обеспечение защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации (п. 20, 54 ч. 2 ст. 26.3). Закон РФ от 25 октября 1991 г. "О языках народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804) закрепляет компетенцию Российской Федерации в сфере охраны, изучения и использования языков народов России (ст. 6). ФЗ от 30 апреля 1999 г. "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208) устанавливает правомочия как федеральных, так и региональных органов государственной власти по защите исконной среды обитания, традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов (ст. 5, 6).

Общие направления, по которым государства призваны осуществлять защиту национальных меньшинств, указаны в соответствующей Рамочной конвенции, принятой Советом Европы 1 февраля 1995 г. (ратифицирована ФЗ от 18 июня 1998 г.//СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1256). Ими являются: недискриминация; содействие установлению действительного равенства; содействие созданию условий для сохранения и развития культуры и сохранению религии, языка и традиций; свобода собраний, ассоциаций, слова, мысли, совести и религии; доступ к средствам массовой информации и их использование; языковая свобода (употребление языка меньшинства в частной и общественной жизни, а также в административных органах; пользование собственным именем; топографические названия на языке меньшинства); образование (изучение языка меньшинства и преподавание на нем; свобода создания учебных заведений); трансграничные контакты; участие в экономической, культурной и общественной жизни; участие в ведении государственных дел; запрещение насильственной ассимиляции.

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается (см. также комм. к п. "в" ст. 71 и ст. 69):

- имплементацией норм международного права, касающихся названных общностей, в правовую систему России (ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 69 Конституции);

- принятием необходимых федеральных законов и в соответствии с ними законов субъектов Федерации, гарантирующих равенство прав и свобод, возможность полноценного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении публичных дел, особенно тех, которые затрагивают их интересы;

- развитием институтов самоорганизации национальных меньшинств, таких, как национально-культурные автономии и консультативные советы по делам этих автономий при федеральных, региональных и местных органах власти (ФЗ от 17 июня 1996 г. "О национально-культурной автономии"//СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965), общины и иные объединения малочисленных народов (ст. 10, 12 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации") и др.;

- установлением уголовной ответственности за нарушение равноправия граждан, возбуждение национальной, расовой вражды, геноцид (ст. 136, 282, 357 УК);

- правосудием, осуществляемым в том числе с учетом этнических обычаев и традиций (ст. 14 ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации");

- признанием юрисдикции межгосударственных органов и права каждого обращаться в них, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции).

Чьи права защищаются - этнических общностей или отдельных лиц, принадлежащих к ним? По общему правилу, объектом судебной защиты являются индивидуальные права (ст. 46 Конституции). Вместе с тем коллективные права - реальность. Они, например, непосредственно названы в ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ч. 1 ст. 8).

Юридическое признание прав этнических общностей как таковых предполагает возможность их защиты, в том числе в суде. Иногда подобное происходит. Так, Конституционный Суд Республики Дагестан, рассматривая дело о национально-территориальных избирательных округах, пришел к выводу о том, что их образование в некотором количестве допустимо, ибо позволяет согласовать принцип равенства избирательных прав граждан с идеей равноправия народов (Постановление от 14 января 1999 г.//Собрание законодательства Республики Дагестан. 1999. N 1. Ст. 2773).

Защита национальных меньшинств, как правило, сопровождается предоставлением им дополнительных прав и гарантий. Какими могут быть пределы предпочтений? Конституционный Суд РФ признал, что равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (Постановление от 3 мая 1995 г. N 4-П//СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1764; Определение от 18 июля 2006 г. N 342-О). Европейский Суд, слушая дело о применении языков в системе образования Бельгии, сформулировал подход для определения наличия запрещенной дискриминации: а) выявленные факты свидетельствуют о различном обращении; б) различие является бесцельным, т.е. оно не может быть объективно и разумно обосновано с учетом целей и последствий рассматриваемой меры; в) отсутствие разумной соразмерности между используемыми средствами и поставленной целью (Решение от 23 июля 1968 г.). Иначе говоря, следуя этой логике, можно утверждать: дополнительные права, гарантирующие особое положение национальным меньшинствам, не дискриминационны, если неравенство подхода непроизвольно, поддается объяснению, оправданно, рационально.

Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности корреспондирует с предыдущими положениями как комментируемой статьи, так и ст. 71 Конституции. Имеется в виду создание надлежащих условий для строгого и неуклонного соблюдения всеми Конституции, законов и основанных на них иных нормативных правовых актов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы - одна из основ конституционного строя (ч. 2 ст. 15 Конституции). Высшей ступенью законности является соблюдение и обеспечение конституционной законности.

Современное понимание законности как требования, направленного на точное, неукоснительное и неуклонное соблюдения всеми субъектами норм права, связано с провозглашением России правовым государством, что означает связанность самого государства правом, обеспечение им прав и свобод человека, правопорядка, доверия к закону. По своему содержанию законность находится в тесной связи с демократией, верховенством закона, предполагает единообразное понимание законоположений на всей территории страны.

Обеспечение законности означает как равенство граждан перед законом и судом, создание возможностей для фактической реализации законов и иных правовых актов всеми физическими и юридическими лицами, государственными органами и должностными лицами, муниципальными образованиями путем их соблюдения, применения, исполнения, выполнения, так и неотвратимость наказания за совершение правонарушений, наличие надлежащего правоохранительного механизма для эффективной борьбы с противоправными проявлениями, общих (экономических, политических, нравственных и психологических), а также специальных гарантий законности: надзора и контроля за ее состоянием; эффективной системы мер юридической ответственности, защиты и восстановления нарушенного права; мер по совершенствованию законодательства, выявлению, предотвращению и профилактике правонарушений. Все это требует совместных усилий, взаимодействия, согласованных действий различных ветвей власти на всех уровнях государственной организации. Это основная функция судебной власти, прерогатива прокурорского надзора, милиции и других правоохранительных структур. Так, более четырех пятых решений Конституционного Суда посвящены защите и восстановлению нарушенных законом основных прав и свобод человека.

Обеспечение правопорядка, понимаемого как состояние упорядоченности регулируемых правом общественных отношений в результате последовательного осуществления законности, охватывает широкий круг вопросов. Правопорядок отражает реальный уровень соблюдения законности, предполагает борьбу с правонарушениями, применение мер принуждения и т.д. В своей основе правопорядок выступает как воплощение законности в конкретных общественных отношениях и предполагает устойчивость правовых связей и отношений. Установление и обеспечение правопорядка требуют: согласованной законодательной базы; единства действий Федерации и ее субъектов; проведения общей стратегии борьбы с преступностью; совершенствования правоохранительной, судебной и прокурорской систем; укрепления правосознания и повышения правовой культуры граждан; преодоления правового нигилизма; устранения различного рода факторов, дестабилизирующих правопорядок. Именно поэтому нужны совместные усилия Федерации и ее субъектов, их органов государственной власти.

Касаясь понятия "основы правопорядка", Конституционный Суд в Определении от 8 июня 2004 г. N 226-О по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод статьей 169 ГК (ВКС. 2004. N 6), отвергая утверждение заявителя о неопределенности данного понятия применительно к сделкам, противоречащим основам правопорядка указал, что, как и всякие оценочные понятия, оно наполняется содержанием в зависимости от того, как его трактуют участники гражданского оборота и правоприменительная практика, однако они не являются настолько неопределенными, что не обеспечивает единообразного понимания указанного положения ГК, поскольку антисоциальные сделки заведомо и очевидно для участников гражданского оборота противоречат основам правопорядка, что выявляется в ходе судопроизводства с учетом всех фактических обстоятельств, характера допущенных правонарушений и их последствий.

Отнесение полномочий по обеспечению общественной безопасности к совместному ведению объясняется необходимостью создания условий и установления запретов в целях предотвращения и устранения факторов, причин и условий, создающих угрозу обществу, жизни и здоровью населения, имуществу граждан и юридических лиц. Этим предметом охватывается та часть национальной безопасности, обеспечение которой эффективнее вести совместно Федерацией и ее субъектами. Полномочия в этой сфере включают: определение правовых, экономических, социальных, управленческих и иных основ безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, мер по предупреждению аварий, пожаров, природных и техногенных катастроф, по их локализации и ликвидации; разработку и принятие единых правил, нормативов обращения с различными опасными веществами и источниками (пестицидами, агро- и другими химикатами, ядовитыми, взрывчатыми материалами и т.д.); регулирование их правового режима (правил приобретения, хранения, обращения, использования); осуществление контроля и надзора за соблюдением установленного порядка приобретения оружия, движения транспорта, проведения операций по ликвидации последствий катастроф и т.п.

Режим пограничных зон как предмет совместного ведения означает как его совместное установление, осуществление и защиту, так и: регламентирование правил въезда (прохода), пересечения границы, проживания, временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств, использования земель; установление порядка ведения на границе либо вблизи нее хозяйственной, промысловой и иной деятельности; санитарные и другие специальные меры и режимы (учет, содержание и использование российских маломерных судов, содержание и выпас скота, ведение исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальном море и внутренних водах России, водах пограничных рек, озер и иных водоемов; установление режима в пунктах пропуска через границу, захода, пребывания иностранных судов в портах (на рейдах) Российской Федерации). Мероприятия в этой области ложатся как на специальный федеральный пограничной орган, так и на иные органы исполнительной власти (главным образом на органы милиции), а также на местное самоуправление. Нормативное же регулирование в этой сфере, установление ответственности за нарушение режима осуществляются преимущественно федеральными органами законодательной и исполнительной власти.

в) Указанные в комментируемом пункте предметы ведения содержат проистекающие из права собственности правомочия Федерации и ее субъектов владеть, пользоваться и распоряжаться землей, недрами, водными, природными ресурсами, представляющими собой материальные основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Отнесение данных правомочий к совместному ведению имеет целью распределить бремя их ведения между Федерацией и ее субъектами и тем самым обеспечивать учет и согласование взаимных интересов по их рациональному использованию. При этом данные правомочия непосредственно не связываются с тем, чей собственностью являются земля, недра и т.д. - федеральной, субъекта Федерации, муниципальной или частной. Эти предметы ведения и правомочия по их реализации призваны гарантировать возможность фактически обладать указанными объектами, совместно использовать их надлежащим путем, а также сообща определять их юридическую судьбу путем изменения принадлежности в согласованных пределах. Собственно законодательное регулирование этих предметов - принятие законов - включено в п. "к" комментируемой статьи (см. комм. к данному пункту). Будучи составными частями права собственности, данные правомочия регулируются как в рамках публичных, так и гражданско-правовых отношений. Кодексами (Гражданским, Земельным, Лесным, Водным, Градостроительным), законами (о недрах и др.), указами Президента и постановлениями Правительства, которыми регулируются вопросы пользования, владения, аренды, управления, продажи, доверительного управления, отчуждения, государственной регистрации, прекращения и ограничения прав, разрешения споров, осуществления контроля за соблюдением законодательства, устанавливается ответственность за нарушение правил пользования, эксплуатации и т.п.

Многие субъекты Федерации по данному предмету совместного ведения принимают собственные законы, подзаконные акты, которыми регулируются вопросы их государственной собственности. Так, Законом от 27 января 2005 г. "Об управлении государственной собственностью Республики Саха (Якутия)" (Якутские ведомости. 2005. N 10) установлены организационные и правовые основы управления ею, в том числе земельными участками, определены порядок владения, пользования и распоряжения собственностью Республики, ответственность за нарушение данного Закона. При этом под управлением госсобственностью Закон понимает деятельность государственных органов по реализации ими полномочий владения, пользования и распоряжения ее объектами, представляющими собой имущество, предназначенное для осуществления полномочий органов власти, находящиеся в ее собственности акции, движимые и недвижимые вещи, средства республиканского бюджета, внебюджетные, валютные средства, ценные бумаги, патенты и иные имущественные права, созданные, приобретенные или полученные в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Саха (Якутия). Перечень не подлежащего отчуждению госимущества утверждается ежегодно парламентом Республики.

г) Разграничение государственной собственности охватывает вопросы определения собственника, передачи объектов госсобственности из ведения Федерации ее субъектам, порядок оформления такой передачи, правомочия федеральных и субъекта Федерации органов, уполномоченных решать эти вопросы либо делегировать полномочия в этой сфере иным государственным органам (министерствам, агентствам, службам и т.д.). Закрепление этого предмета совместного ведения связано с процессом приватизации, становлением новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений и направлено на то, чтобы избежать односторонних действий и решений заинтересованных сторон и лиц, исходя из необходимости: сохранения имущества, которое может находиться только в государственной собственности (федеральной или субъекта Федерации), а также в целях недопущения разрыва технологического единства инженерных, учебных, лечебно-профилактических комплексов (систем); обеспечения централизованного управления ими и соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации; предотвращения их выведения из состава объектов, не являющихся автономными по характеру их функционирования, и т.д. Пообъектное отнесение государственного имущества к собственности федеральной или субъекта Федерации должно, согласно ст. 214 ГК, осуществляться в порядке, установленном законом (он пока не принят).

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122 (СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607) установил следующий общий порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Федерации в федеральную или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную или собственность субъекта Федерации.

Имущество, которое может находиться в собственности трех указанных субъектов, подлежит безвозмездной передаче в собственность друг другу, в случае если, во-первых, нахождение указанного имущества в федеральной, субъекта Федерации или муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между их органами власти и органами местного самоуправления. Во-вторых, если указанное имущество используется названными органами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со ст. 26.11 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Постановлением Конституционного Суда от 30 июня 2006 г. N 8-П (СЗ РФ. 2006. N 28. Ст. 3117) положения абз. 15 и 16 ч. 11 ст. 154 ФЗ N 184 в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу.

Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование, в собственность которых передано имущество, несут бремя его содержания с даты возникновения права собственности, которое регистрируется одновременно с правами на земельные участки и возникает с даты, указанной в решении о передачи.

Наделение правом собственности на объекты культурного наследия федерального значения, необходимое для обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления установленных федеральными законами полномочий, производится с учетом положений ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и в предусмотренных данным Законом случаях.

Следует заметить, что вплоть до принятия Конституционным Судом 30 июня 2006 г. Постановления N 8-П по запросу Правительства Москвы существовало мнение, согласно которому имущественные отношения между субъектом Федерации и Российской Федерацией являются гражданско-правовыми. Конституционный Суд не согласился с таким мнением и выработал, по сути, базовую правовую позицию, согласно которой "...отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обуславливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу, не регулируются" (абз. 2 п. 2.2 Постановления). Чрезвычайно важным представляется вывод Суда о том, что "разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации" (абз. 4 п. 2.2 Постановления).

д) Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории составляют взаимосвязанную сферу совместного ведения, охватывающую собственно пользование природными объектами, всеми благами природы, правовую и другие виды охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Природопользование включает земле-, водо-, лесо- и недропользование, использование растительного (вне лесов) и животного мира, атмосферного воздуха и космоса. Федерация осуществляет правовое регулирование этих объектов совместно с субъектами, устанавливает их режимы (порядок и правила пользования, требования по научно обоснованному, рациональному и комплексному использованию, их воспроизводству, сохранению и улучшению). Вопросы природопользования являются предметом регулирования Земельного (2001 г.), Водного (2006 г.), Лесного (2006 г.) и других кодексов, федеральных законов "О недрах", "О животном мире", "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности", "Об охране атмосферного воздуха", "Об охране окружающей среды", "О карантине растений", "О рыболовстве и сохранении биологических ресурсов", "О ветеринарии", "Об экологической экспертизе" и др. В них разграничиваются полномочия Федерации и ее субъектов в конкретных областях регулирования, даются исчерпывающие перечни объектов регулирования, определяются органы управления, виды охраны и ее организация, права и обязанности пользователей этих объектов природы, виды, способы и условия пользования, цели экономического регулирования, ответственность за нарушение законодательства об охране и использовании конкретных объектов природы.

Охрана окружающей среды означает необходимость сохранения и восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду, ликвидация ее последствий и включает мероприятия как правового, так и технологического, экономического, биотехнического и тому подобного характера. Обязанности государства принять достаточные меры для защиты природы, окружающей среды, территорий, людей от вредных воздействий, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера корреспондирует праву каждого на благоприятную окружающую среду (см. комм. к ст. 42). Обобщенное формулирование этого предмета ведения в комментируемом пункте преследует цель возложить как на Федерацию, так и на ее субъекты заботу по охране окружающей среды, включающей разработку, принятие и обеспечение мер по рациональному и обоснованному использованию и охране земли (ее сохранению, борьбе с эрозией, рекультивации т.д.), недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, по сохранению чистоты воздуха и воды, воспроизводству природных богатств, учету природных ресурсов, осуществлению других природоохранных мероприятий, в том числе в сфере международного сотрудничества, участия в деятельности международных природоохранных организаций и выполнения ряда универсальных (например, по защите озонового слоя Земли) и региональных программ по этим вопросам. Сфера охраны окружающей среды предполагает наличие как федеральной, так и региональных систем органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем, составляющим совместные задачи как Федерации, так и регионов по определению их статуса, компетенции и т.д. (законы: "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления"//СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009; "О безопасности гидротехнических сооружений"//СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589 и др.).

Субъекты Федерации принимают свои законы, которыми с учетом собственных природных, географических, экологических и других особенностей регулируют отношения в области использования редких и исчезающих диких животных и растений на своей территории, защиты зеленых насаждений, экологического контроля и т.п. (например, законы г. Москвы "О комплексном природопользовании в городе Москве", "О защите зеленых насаждений" и др.).

Особо охраняемые природные территории представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Эти природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Федерация совместно со своими субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны. ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 4 декабря 2006 г.//СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2006. N 550. Ст. 3279) различает следующие их категории: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты (Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"//Ведомости РФ. 1995. N 7. Ст. 258).

Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.

Охрана памятников истории и культуры требует совместного ведения как в силу их нахождения на всей территории федеративного государства, так и в силу общей заинтересованности Федерации и ее субъектов в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Новый ФЗ от 25 июня 2002 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; в ред. от 29 декабря 2004 г., от 3 июня 2005 г. и от 18 декабря 2006 г.) в отличие от ранее действовавшего Закона "Об охране и использовании памятников истории и культуры", регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов России и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и выполнение конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Объекты культурного наследия определяются ФЗ как уникальная ценность для всего многонационального народа России и неотъемлемая часть всемирного культурного наследия, а их государственная охрана - как одна из приоритетных задач органов государственной власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Предметами регулирования со стороны Федерации являются отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия; особенности владения, пользования и распоряжения ими как особым видом недвижимого имущества; порядок формирования и ведения единого их государственного реестра; общие принципы государственной охраны таких объектов.

К объектам культурного наследия Закон относит объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Они подразделяются на памятники, ансамбли, достопримечательные места и другие виды.

К полномочиям Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Закон относит: установление, в определенных им случаях, ограничений при пользовании ими и земельными участками или водными объектами, в пределах которых они располагаются; проведение единой инвестиционной политики в области их государственной охраны; утверждение федеральных целевых программ по их сохранению, использованию, популяризации и охране; обеспечение сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения; установление общих принципов их содержания и установления границ территорий и зон охраны; формирование и ведение совместно с субъектами Федерации единого государственного реестра таких объектов и др.

Под государственной охраной объектов культурного наследия Федеральный закон понимает систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами власти Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием. Государственный контроль осуществляется федеральным и субъектов Федерации органами, уполномоченными осуществлять в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

В развитие данного предмета совместного ведения многие субъекты Российской Федерации приняли свои законы, например Закон Республики Татарстан от 1 апреля 2005 г. "Об объектах культурного наследия в Республики Татарстан" (Ведомости Госсовета Татарстана. 2005. N 4. Ч. 1. Ст. 340), Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2004 г. "Об объектах национального культурного достояния народов Республики Саха (Якутия)" (Якутские ведомости. 2004. N 40).

е) При комментировании п. "е" ч. 1 ст. 72 Конституции, закрепившего такие предметы совместного ведения, как общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, следует обратить внимание на понятие "общие вопросы", под которыми, очевидно, подразумеваются те из них, которые требуют единого правового регулирования в масштабах Федерации и одновременно устанавливают разграничение полномочий совместного ведения между Федерацией и ее субъектами, соотношение их объемов и пределов. По общему конституционному правилу, эти пределы определяются самой Федерацией в виде общих вопросов или принципов путем принятия федеральных законов, которые в силу их верховенства по отношению к правовым актам субъектов Федерации содержат общефедеральные нормы, базовые, основные положения, общие начала регулирования тех или иных общественных отношений, конкретизация, детализация и развитие которых осуществляются субъектами Федерации самостоятельно. В целом критерии отнесения того или иного вопроса или принципа к категории общих являются достаточно неоднозначными, порождают неопределенность и двусмысленность, неадекватную реакцию со стороны субъектов Федерации и нуждаются в определении федеральным законом.

Федерация определяет прежде всего государственную политику в области образования, под которым понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства и который сопровождается констатацией достижения обучающимся установленных государством образовательных уровней (цензов). Организационной основой этой политики является Федеральная программа развития образования, утвержденная ФЗ от 10 апреля 2000 г. (СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1639) и получившая в 2005 г. статус национального проекта. В ней определяется стратегия приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Главными целями Программы определены развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности. С этой целью предусматривается: обширный комплекс мероприятий по обеспечению условий для реализации равных прав граждан на образование всех уровней и ступеней, создание нормативной базы, экономических механизмов развития системы образования, его ресурсного обеспечения; введение государственных образовательных стандартов, соответствующих современному российскому и мировому уровню техники, науки, культуры; развитие системы подготовки и переподготовки работников образования, их социальная поддержка и др. Определенные цели и задачи в области образования развиваются региональными программами, учитывающими национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности этих конкретных регионов и направленными на решение вопросов самими субъектами Федерации.

К основным принципам государственной политики в области образования Закон РФ от 10 июля 1992 г. (в ред. от 5 декабря 2006 г.) относит: гуманистический характер образования; единство федерального, культурного и образовательного пространства; общедоступность; светский характер образования; свободу и плюрализм; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений. ФЗ от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в ред. от 3 ноября 2006 г. (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135; 2006. N 43. Ст. 4413) в дополнение к этим принципам называет: суверенность прав субъектов Федерации в определении собственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования в части национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов; непрерывность и преемственность процесса образования; конкурентность и гласность при определении приоритетных направлений науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников и др. Законом регулируется тот круг отношений в области образования, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации. В части "общих вопросов" федеральные законы в сфере образования являются законами прямого действия и применяется на всей территории России.

Кроме разграничения компетенции между органами власти в области образования Федерация определяет задачи по обеспечению и защите конституционного права граждан на образование (см. комм. к ст. 43). К ним относятся: создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования; определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц; правовое регулирование их отношений в данной области. На уровне Федерации устанавливаются: государственные гарантии прав граждан и общие вопросы языковой политики в области образования; государственные образовательные стандарты; общие основы системы образования; образовательные программы; формы обучения и виды образовательных организаций, учреждений; требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; прием граждан в общеобразовательные и иные учреждения образования, управление системой образования, в том числе определяется исчерпывающая компетенция Федерации и ее субъектов в лице их органов государственной власти и органов управления образованием и устанавливается, что она может быть изменена только законом. Основной объем работы по организации, финансированию и другим видам обеспечения образования выполняется непосредственно субъектами Федерации.

Общие вопросы науки и государственной научно-технической политики определены ФЗ от 23 августа 1996 г. (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137; в ред. от 4 декабря 2006 г.). Управление этой сферой осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества. В целях обеспечения научной и (или) научно-технической деятельности федеральные органы осуществляют выбор приоритетных направлений развития науки и техники, формируют, финансируют и реализуют федеральные научные и научно-технические программы и проекты, устанавливают системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной деятельности и использования ее результатов, содействуют развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов Федерации. Финансирование научной деятельности базируется на целевой ориентации и множественности источников. Средства на финансирование научных исследований и разработок гражданского назначения выделяются из федерального бюджета в размере не менее 4 процентов расходной части федерального бюджета.

Обозначенные в комментируемом пункте "общие вопросы культуры" охватывают регулирование культурной деятельности в области: выявления, изучения, охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры; художественной литературы, кинематографии, сценического, пластического, музыкального искусства, архитектуры и дизайна, фотоискусства, художественных народных промыслов и ремесел, музейного дела и коллекционирования, книгоиздания, библиотечного и архивного дела; телевидения, радио и других аудиовизуальных средств; эстетического воспитания, художественного образования и иной деятельности, направленной на сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. "Основами законодательства РФ о культуре" 1992 г., в ред. 2006 г. (СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4627), федеральными законами от 22 августа 1996 г. "О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4136), от 29 декабря 1994 г. "О библиотечном деле" (в ред. от 22 августа 2004 г. - СЗ РФ. 1995. N 1, ст. 1; 2004. N 35, ст. 9607), от 26 мая 1996 г. "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591), от 6 января 1999 г. "О народных художественных промыслах" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 234) и иными, впервые принятыми в истории России законами создана правовая база сохранения и развития различных сфер культуры, урегулированы вопросы их организации, взаимоотношения между государством, гражданами, учреждениями, организациями и предприятиями культуры. Ими в конечном счете созданы гарантии прав человека на пользование достижениями культуры, на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную и образовательную деятельность.

Принципы государственной политики в области физической культуры и спорта как составной части культуры и области социальной деятельности, направленной на физическое развитие человека, определены ФЗ от 29 апреля 1999 г. "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", в ред. от 25 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2206; 2006. N 44. Ст. 4536). В нем предусмотрен широкий комплекс организационных, финансовых, экономических средств и мероприятий, определена компетенция федеральных и субъектов Федерации органов исполнительной власти в сфере управления и контроля за исполнением законодательства в области физической культуры и спорта.

Таким образом, общие вопросы образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, как полномочия и предметы совместного ведения, определяются Федерацией, исходя из необходимости обеспечения развития всех отраслей науки, единого культурно-воспитательного пространства, закрепления основных принципов организации науки, сохранения и приумножения культурного достояния страны, определения научно обоснованных систем физической подготовки населения, а также решения иных вопросов в этих сферах (организация международных научных, культурных, спортивных и иных связей и т.п.).

Статья 72

1. Эта статья определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Что значит совместное ведение? Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.

К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства Российской Федерации и управление ею в интересах всего ее многонационального народа. Это предметы ведения, установленные п. "а", "и", "н", где определяется, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится прежде всего обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.

Статьей 72 Конституции предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такой системы органов, которая наиболее привычна населению. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относится, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами, с органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения. С той же целью п. "и" к совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Без соблюдения этого условия каждый субъект Федерации, будь то крупная область, республика или малонаселенный автономный округ, может оказаться в положении, когда он будет нуждаться в помощи Федерации, а она не сможет ее оказать из-за отсутствия у нее необходимых средств.

Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов РФ и самой Российской Федерации отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.

Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. (п. "б", "з", "м"). В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов РФ.

Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий.

О федеральной собственности говорилось в ст. 71 Конституции, где перечислялось то, что отнесено к ведению Российской Федерации. Здесь же речь идет о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики и т.д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.

Конечно, процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо учитывать, во-первых, вклад в ее создание Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для экономики субъекта Федерации и Федерации в целом.

Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или ее субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали неоднократно. Разрешение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.

Возникает вопрос: нужно ли тратить усилия на деление государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации? Можно с уверенностью утверждать, что нужно. Нужно для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах как жителей Федерации, так и ее субъектов.

Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов определяет прежде всего общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т.п., но делает это при участии субъектов Федерации. Ведь нельзя не учитывать природных особенностей, свойственных регионам. Одно - калмыцкие степи, а совсем другое - черноземные районы Воронежа.

Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает, главным образом, отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.

Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. "к").

Завершается п. 1 ст. 72 указанием на то, что к совместному ведению, помимо указанного выше, относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия - единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию как при заключении, так и при реализации международных обязательств.

2. Часть 2 ст. 72 конкретизирует содержание гл. 1 Конституции "Основы конституционного строя", в которой указано, что, во-первых, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и, во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (п. 1 и 4 ст. 5). Эти правовые нормы - новое в российском конституционном праве. Ведь до принятия Конституции полностью действовал Федеративный договор, составные части которого, в частности договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано.

Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что Договор Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим в правах края и области с республиками. Но до принятия новой Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области, города федерального значения, как и автономная область и автономные округа, например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то же время не должен был рассматривать предложения краев, областей и автономий.

Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор узаконивал неравенство граждан России, полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области.

Таким образом, включение в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение. Наконец, в нашей стране субъекты Российской Федерации поставлены в равные правовые условия. А это нужно для того, чтобы переключить их органы власти с борьбы за права и привилегии на целенаправленную деятельность по развитию экономики и, следовательно, повышению уровня жизни проживающих на их территориях граждан.

Статья 72

     1. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
находятся:
     а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов,
законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального
значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации
и федеральным законам;
     б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных
меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;
режим пограничных зон;
     в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами;
     г) разграничение государственной собственности;
     д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории
и культуры;
     е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической
культуры и спорта;
     ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства
и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
     з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,
эпидемиями, ликвидация их последствий;
     и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской
Федерации;
     к) административное, административно-процессуальное, трудовое семейное,
жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах,
об охране окружающей среды;
     л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
     м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей;
     н) установление общих принципов организации системы органов государственной
власти и местного самоуправления;
     о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
     2. Положения настоящей статьи в равной мере распространяются на республики,
края, области, города федерального значения, автономную область, автономные
округа.

     Комментарий к статье 72

     Эта статья определяет предметы совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации.
     Что значит совместное ведение? Это совместная деятельность и ответственность
Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной
деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией,
ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно
рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.
     К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то,
что направлено на обеспечение единства Российской Федерации и управление ею
в интересах всего ее многонационального народа. Это предметы ведения, установленные
п. "а", "и", "н" ч. 1, где определяется, что к совместному ведению Федерации
и ее субъектов относится прежде всего обеспечение соответствия конституций,
уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции
Российской Федерации и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия
основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации
нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов,
населяющих нашу страну.
     Статьей 72 Конституции предусмотрено совместное установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте
Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление,
такой системы органов, которая наиболее привычна населению. Но вместе с тем
она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К
ним относятся, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными
органами, с органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей
общефедеральных средств связи и путей сообщения и т. п. С той же целью п.
"и" ч. 1 ст. 72 к совместному ведению отнесено установление общих принципов
налогообложения и сборов в Российской Федерации. Без соблюдения этого условия
практически каждый субъект Федерации, будь то крупная область, республика
или малонаселенный автономный округ, может оказаться в положении, когда он
будет нуждаться в помощи Федерации, а она не сможет ее оказать из-за отсутствия
у нее необходимых средств. Такие ситуации вполне могут возникнуть.
     Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации
в целом нередко бывает необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях.
Именно поэтому к совместному ведению субъектов Федерации и самой Российской
Федерации отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями
и ликвидация их последствий.
     Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека
и гражданина, защиту прав национальных меньшинств, исконной среды обитания
и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. (п.
"б", "з", "м" ст. 72). В реальной жизни права граждан могут быть нарушены
в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда,
когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные,
так и субъектов Федерации. Кроме того, нельзя не учитывать, что субъекты Федерации
ближе к специфическим нуждам малочисленных народов и национальных меньшинств
и подчас именно они могут лучше выбрать средства, которые неотложны и необходимы
для поддержания и развития меньшинств и малочисленных народов. Такие меры,
разумеется, могут предприниматься лишь в строгом соответствии с регулированием
прав и свобод человека и гражданина актами Российской Федерации на основе
общепризнанных норм международного права.
     Защита прав человека и гражданина - процесс многогранный. Поэтому к совместному
ведению Конституция отнесла также обеспечение законности, правопорядка, общественной
безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат.
     Обеспечение прав человека не может рассматриваться изолированно от защиты
общества и государства, общественных и государственных институтов. Ведь государство,
его органы, общественные институты, политические партии, благотворительные,
культурные и иные общества созданы человеком и легитимны только тогда, когда
их деятельность соответствует закону. Чтобы обеспечить их легитимность, к
совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесены обеспечение законности
и общественной безопасности (п. "б" ч. 1).
     Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной
собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными
и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей
среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных
территорий.
     О федеральной собственности также говорилось в ст. 71 Конституции, где
перечислялось то, что отнесено к ведению Российской Федерации. Здесь же речь
идет о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов
Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до
подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края,
области, республики и т. д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало
их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были
отнесены к их компетенции.
     Конечно, процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо
учитывать, во-первых, вклад в ее создание Федерации в целом и каждого ее субъекта
в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для
экономики субъекта Федерации и Федерации в целом.
     Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или
ее конкретного субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали неоднократно.
Решение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.
     Возникает вопрос: нужно ли тратить усилия на деление государственной
собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации? Можно с уверенностью
утверждать, что нужно. Нужно для того, чтобы улучшить управление собственностью,
поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности
и получил возможность лучше ее использовать в интересах как жителей Федерации,
так и ее субъектов.
     Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна,
когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Практически это
означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов
определяет прежде всего общие принципы, формы и методы распоряжения землей,
недрами и т. п., но делает это при участии субъектов Федерации. Ведь нельзя
не учитывать природных особенностей, свойственных регионам. Одно - калмыцкие
степи, а совсем другое - черноземные районы Воронежа.
     Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает главным образом
отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться
только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания,
образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания
и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности
здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.
     Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное,
административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное,
лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей
среды (п. "к" ч. 1).
     Завершается п. 1 ст. 72 указанием на то, что к совместному ведению помимо
указанного выше относятся координация международных и внешнеэкономических
связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая
запись объясняется тем, что Россия - единое государство, проводящее единую
политическую и экономическую линию как при заключении, так и при реализации
международных обязательств.
     Часть 2 ст. 72 конкретизирует содержание гл. 1 Конституции "Основы конституционного
строя", в которой указано, что, во-первых, Российская Федерация состоит из
равноправных субъектов и, во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными
органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой
равноправны (см. п. 1 и 4 ст. 5).
     Эти правовые нормы - новое в российском конституционном праве. Ведь до
принятия Конституции полностью действовал Федеративный договор, составные
части которого, в частности договоры о разграничении предметов ведения и полномочий,
заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, городами
федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например,
к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих
принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург
в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать
и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную
и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было
зафиксировано.
     Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что Договор
Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько
уравнивавшим в правах края и области с республиками. Но до принятия новой
Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области,
города федерального значения, как и автономная область и автономные округа,
например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно
с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный
орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик
по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то
же время не был обязан рассматривать предложения краев, областей, а также
автономий.
     Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные
права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность
за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права
и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный
договор узаконивал неравенство граждан России; полнота их прав и ответственность
за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания
в республике, области и т. д.
     Таким образом, исходя из сказанного включение в Конституцию нормы о том,
что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной
мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения,
автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение (п. 2
ст. 72).
     Наконец в нашей стране субъекты Российской Федерации поставлены в равные
правовые условия. А это нужно для того, чтобы переключить их органы власти
с борьбы за права и привилегии на целенаправленную деятельность по развитию
экономики и, соответственно, повышению уровня жизни проживающих на их территориях
граждан.

Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 января 1998 г. N 1-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЛЕСНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.О. Лучина, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,

с участием представителей Правительства Республики Карелия - Председателя Правительства Республики Карелия В.Н. Степанова и кандидата юридических наук Е.П. Пашкова, представителя администрации Хабаровского края - кандидата юридических наук А.Г. Певзнера, представителей Государственной Думы - докторов юридических наук Г.Е. Быстрова, О.С. Колбасова и В.А. Савельева, представителей Совета Федерации - кандидатов юридических наук Н.М. Лавровой и Л.А. Морозовой, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного

закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (принят Государственной Думой 22 января 1997 года и подписан Президентом Российской Федерации 29 января 1997 года).

Поводом к рассмотрению дела явились запрос администрации Хабаровского края о проверке конституционности отдельных положений о лесном фонде, закрепленных в статьях 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации, по содержанию норм и с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; запрос Правительства Республики Карелия о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации в целом - по порядку принятия, а его статей 1, 18, 19, 22, 23, 25, 27, 31, 34 - 38, 41, 42, 44, 46 - 48, 51, 53, 60, 62 - 66, 71, 80, 84 - 91, 93, 94, 97, 98, 103 - 107, 131, 134 - 136 - с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные положения Лесного кодекса Российской Федерации.

Поскольку запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетеля В.Б. Подмаско, выступление приглашенного в заседание заместителя руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России М.Г. Гиряева, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд находится в федеральной собственности (часть первая); в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации (часть вторая). К полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся владение, пользование и распоряжение лесным фондом (абзац четвертый статьи 46 Лесного кодекса Российской Федерации). К полномочиям субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относится участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (абзац четвертый статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации).

По мнению администрации Хабаровского края, из статей 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что федеральные законы, принимаемые по таким предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничение государственной собственности, должны предусматривать достаточные и равные возможности для Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению этих полномочий. Между тем статьей 19 Лесного кодекса Российской Федерации не произведено разграничение государственной собственности (а именно лесного фонда) на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, а признано право собственности на лесной фонд за Российской Федерацией в целом. Статьями 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация наделена правом владения, пользования и распоряжения лесным фондом, в то время как полномочия субъектов Российской Федерации сведены лишь к участию в осуществлении (не принадлежащих им) прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом. Таким образом, как утверждает заявитель, названные положения статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации не только ограничивают, но и фактически лишают Хабаровский край конституционного права совместного с Российской Федерацией владения, пользования и распоряжения лесным фондом, находящимся на его территории.

Правительство Республики Карелия считает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации может осуществляться Конституцией Российской Федерации либо Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, но не федеральным законом. Конституция Российской Федерации, по мнению заявителя, не определяет порядок (процедуру) разграничения государственной собственности (в данном случае на лесные природные ресурсы) и не разграничивает полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В таком случае необходимо руководствоваться пунктом 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года, а также Соглашением о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Карелия от 26 мая 1993 года, заключенным Советом Министров - Правительством Российской Федерации и Советом Министров Республики Карелия. Поэтому федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности и не может разграничивать компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Следовательно, по мнению заявителя, указанные положения статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 11 (часть 3) и 72 (пункт "г" части 1).

2. Для понимания и оценки смысла оспариваемых положений Лесного кодекса Российской Федерации необходимо учитывать их взаимосвязь с другими его положениями, в которых проявляются существенные черты и особенности права собственности на лесной фонд, прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом и участками лесного фонда.

Из оспариваемых положений статьи 19, а также положений преамбулы и статей 2, 5, 7, 10 - 12, 18, 22, 46, 47, 50 и 54 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Так, купля - продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, не допускаются (статья 12). Собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений; владение, пользование и распоряжение лесным фондом осуществляются с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса (части вторая и третья статьи 18). Ведение лесного хозяйства и пользование лесным фондом должны осуществляться методами, не наносящими вреда окружающей природной среде, природными ресурсами и здоровью человека (статья 54). Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам в пользование на условиях аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования; права пользования участками лесного фонда осуществляются на основе признания многофункционального значения лесов, т.е. одновременного использования разными лицами в разных целях (статья 22). Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципе несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины (статья 50).

Часть вторая статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливающая, что в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации, создает правовую основу и возможность для последующего разграничения собственности на лесной фонд.

Необходимо также учесть, что согласно статьям 10 и 11 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд составляет только часть лесных природных ресурсов. В него не входят леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений - городские леса, а также древесно - кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства, землях транспорта, землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства, землях водного фонда, землях иных категорий. При этом оспариваемые положения статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьями 7, 10, 11, 19 (часть третья), 20 и 63 не препятствуют тому, чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, а также земля, изымаемая из лесного фонда, могла находиться в различных формах собственности - частной (граждан и юридических лиц), государственной, муниципальной и иных.

3. Из оспариваемых положений статей 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями его статей 34 - 36, 43, 44, 46, 47, 59, 60, 62 - 65 следует, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределены на основе совместного ведения.

Решения по вопросам, предусмотренным указанными статьями, принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации или, по крайней мере, невозможны без согласования с ними. Это предоставление участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование (и тем самым фактически определение объемов лесопользования, прежде всего основного лесопользования - заготовки древесины и т.д.); установление ставок лесных податей и ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также платы за перевод лесных земель в нелесные земли; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов; перевод лесных земель в нелесные, изъятие земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп; утверждение параметров особо защищенных участков лесов, имеющих важное значение для охраны окружающей природной среды; установление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей; утверждение расчетной лесосеки (нормы лесопользования); согласование мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов.

Согласно статье 106 Лесного кодекса Российской Федерации часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступает в федеральный бюджет (сорок процентов) и в бюджеты субъектов Российской Федерации (шестьдесят процентов). Остальные платежи поступают лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, приравниваются к бюджетным средствам и используются для нужд лесного хозяйства.

При этом объем, пределы и особенности полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом обусловлены спецификой права собственности на эту особую часть лесных природных ресурсов, установленными Лесным кодексом Российской Федерации (см. выше пункт 2). Непосредственными пользователями лесного фонда при осуществлении как основного (заготовка древесины и др.), так и побочного лесопользования являются граждане и юридические лица. На органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается определение порядка лесопользования и организация государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, одним из основных принципов которого является несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.

Как следует из статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьями 1 и 46, субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в том числе по вопросам прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом, принимают собственные законы и иные нормативные правовые акты, т.е. указанными статьями законодательство о лесном фонде также отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в соответствии со статьями 46 - 53 Лесного кодекса Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится и государственное управление лесным фондом.

Таким образом, закрепленные статьями 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации и конкретизированные в других его статьях полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов.

4. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности. Из приведенных конституционных положений, в том числе статьи 9 (часть 1), также не следует, что право собственности на лесной фонд принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет и обязательной передачи лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конституция Российской Федерации осуществляет такое разграничение, определяя предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), а также полноту государственной власти (т.е. полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73). Статья 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), разграничение государственной собственности (пункт "г"), природопользование (пункт "д"), лесное законодательство (пункт "к") к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5). Следовательно, Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Причем, по смыслу статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.

Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом, однако, должны быть также соблюдены требования Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 9 и 36, относящиеся к праву собственности на природные ресурсы и к их использованию.

Таким образом, федеральный законодатель, определив в оспариваемых положениях статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации особый правовой режим собственности на лесной фонд и связанные с этим принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения лесным фондом, а также разграничения такой собственности, не нарушил Конституцию Российской Федерации.

5. Пунктом 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов. Правительство Республики Карелия считает, что в силу этих положений Федеративного договора и основанного на них Соглашения о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Карелия от 26 мая 1993 года, заключенного Советом Министров - Правительством Российской Федерации и Советом Министров Республики Карелия, лесной фонд, расположенный на территории Республики Карелия, находится в ее собственности, и потому она вправе самостоятельно производить разграничение государственной собственности на лесной фонд, т.е. решать, какие объекты передавать в собственность Российской Федерации, а какие относить исключительно к собственности Республики Карелия.

Между тем с принятием Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года) указанные положения пункта 3 статьи III Федеративного договора и основанное на них межправительственное Соглашение могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 15 (часть 1) и 4 (часть 2), а также абзаца четвертого пункта 1 Заключительных и переходных положений. Конституция Российской Федерации, согласно ее статье 15 (часть 1), имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4, часть 2). Это означает, что и отдельные положения Конституции Российской Федерации, в том числе положения статей 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1) и 76 (части 2 и 5), также имеют верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. В таком случае право собственности на лесной фонд и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии именно с указанными конституционными положениями, а не в соответствии с положениями пункта 3 статьи III Федеративного договора и межправительственным Соглашением, которые решают данный вопрос по-иному.

6. По мнению Правительства Республики Карелия, из статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, следует, что по предметам совместного ведения не могут издаваться никакие иные федеральные нормативные правовые акты, кроме законов, поэтому статьи 1, 18, 22, 23, 25, 27, 31, 34 - 38, 41, 42, 44, 46, 48, 51, 60, 62 - 65, 71, 80, 84 - 91, 93, 94, 97, 98, 103 - 107 Лесного кодекса Российской Федерации, прямо предусматривающие либо предполагающие издание именно иных федеративных нормативных правовых актов, не соответствуют Конституции Российской Федерации.

Кроме того, как считает заявитель, в соответствии с пунктом 3 статьи III Федеративного договора собственность на лесной фонд на территории Республики Карелия принадлежит Республике Карелия и потому находится в ее ведении, а значит, должна регулироваться нормативными правовыми актами Республики Карелия или договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Карелия. В таком же порядке должны устанавливаться полномочия и компетенция органов государственной власти по вопросам регулирования различного рода отношений, объектом которых является лесной фонд, участки лесного фонда, права пользования ими. Федеральный законодатель делать этого не вправе, а следовательно, по мнению заявителя, перечисленные выше статьи, а также статьи 47, 53, 66, 131, 134 - 136 Лесного кодекса Российской Федерации противоречат статье 73 Конституции Российской Федерации.

Устанавливая в статьях 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия и компетенцию органов государственной власти в сфере правоотношений, объектом которых является лесной фонд, участки лесного фонда, права пользования ими, федеральный законодатель исходил из того, что лесной фонд находится в федеральной собственности и что полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов определяются и разграничиваются на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации. При этом федеральный законодатель не нарушил предписаний Конституции Российской Федерации (см. выше пункты 2 - 5).

Следовательно, и оспариваемые в запросе Правительства Республики Карелия статьи Лесного кодекса Российской Федерации не могут быть признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку закрепленные ими полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, установленного ими разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следуя аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в статье 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено.

Между тем, как следует из статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Таким образом, действительный смысл положения части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (части 1, 2 и 5), а в каких - напротив, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 4 и 6). Поэтому предусмотренная оспариваемыми статьями Лесного кодекса Российской Федерации возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, сама по себе не является нарушением статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Как видно из содержания обращения, заявитель фактически ставит вопрос не только о проверке конституционности указанных статей Лесного кодекса Российской Федерации, сколько о самой возможности издания федеральных нормативных актов подзаконного характера по предметам совместного ведения, а также правомерность регулирования вопросов собственности на лесной фонд в ином, нежели предусмотренный пунктом 3 статьи III Федеративного договора и статьей 73 Конституции Российской Федерации, порядке и лишь в этой связи перечисляет конкретные статьи Лесного кодекса Российской Федерации. С учетом этого такая проверка в настоящем деле явилась бы выходом за рамки предмета запроса, что недопустимо.

7. Правительство Республики Карелия считает, что Лесной кодекс Российской Федерации, являясь федеральным законом, изданным по предметам совместного ведения, должен приниматься в порядке (процедуре), определенном пунктом 3 статьи II Федеративного договора. Последний предусматривает, что законопроекты по предметам совместного ведения "направляются республикам в составе Российской Федерации, соответствующие предложения которых рассматриваются в Верховном Совете Российской Федерации". Поскольку этот порядок, по мнению заявителя, не был соблюден, Лесной кодекс Российской Федерации по порядку принятия не соответствует статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Как следует из статьи 71 (пункт "а") Конституции Российской Федерации, принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Закрепленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов (статьи 104 - 108) не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения республикам в составе Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте. Вместе с тем, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, законопроекты вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы сначала принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), то сама Государственная Дума была вправе, конкретизируя данные конституционные нормы, предусмотреть в своем Регламенте положение, согласно которому законопроекты по предметам совместного ведения направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статья 102 Регламента Государственной Думы).

Материалами дела подтверждается, что проект Лесного кодекса Российской Федерации направлялся субъектам Российской Федерации, в том числе Республике Карелии. Их предложения и замечания, в частности по статьям 19, 46 и 47 о праве собственности на лесной фонд, ее разграничении и использовании, были рассмотрены в Государственной Думе.

Таким образом, при принятии Лесного кодекса Российской Федерации предусмотренный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов нарушен не был.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Признать Лесной кодекс Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.

2. Признать положения о лесном фонде, содержащиеся в частях первой и второй статьи 19, абзаце четвертом статьи 46 и абзаце четвертом статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации, соответствующими Конституции Российской Федерации.

3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Карелия и Хабаровского края. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 июля 2006 г. N 342-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ
К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА ПАНАРИНА
ВЛАДИМИРА АНАТОЛЬЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ЧАСТЬЮ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ АВТОНОМИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.П. Ярославцева,
рассмотрев по требованию гражданина В.А. Панарина вопрос о возможности принятия его жалобы к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин В.А. Панарин - председатель правления Русской национально-культурной автономии города Златоуста Челябинской области оспаривает конституционность части первой статьи 1 Федерального закона от 17 июня 1996 года "О национально-культурной автономии" (в редакции от 10 ноября 2003 года), согласно которой национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.
По мнению заявителя, это законоположение, предоставляя право образования национально-культурной автономии только гражданам, относящимся к национальным меньшинствам, тем самым лишает такой возможности граждан, относящихся к другим этническим общностям, в частности к русской национальности, и составляющих большинство на соответствующей территории, в целях защиты их национально-культурных прав, что нарушает принцип равенства прав и свобод граждан независимо от национальности и противоречит статье 19 Конституции Российской Федерации.
Как следует из представленных материалов, решением главного управления Федеральной регистрационной службы по Челябинской области от 1 февраля 2006 года было отказано в государственной регистрации возглавляемого В.А. Панариным общественного объединения - Русской национально-культурной автономии города Златоуста, поскольку оно не является объединением граждан этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на территории города Златоуста, как того требует статья 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии".
Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации в порядке части второй статьи 40 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" ранее уведомлял заявителя о том, что его жалоба не соответствует требованиям названного Федерального конституционного закона.
2. Вопросы законодательной регламентации национально-культурной автономии уже были предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 3 марта 2004 г. N 5-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии". Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, из Конституции Российской Федерации, а также общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, которые согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации, вытекают обязанности государства по регулированию и защите прав национальных меньшинств, а также предопределяется характер такого регулирования в процессе формирования правовых механизмов обеспечения прав национальных меньшинств; при этом в условиях действующего нормативного регулирования реализация права этнической общности, находящейся на определенной территории в ситуации национального меньшинства, на национально-культурную автономию связана с реализацией права лиц, относящихся к таким общностям, создавать и регистрировать в соответствии с законодательством Российской Федерации общественные объединения, свобода деятельности которых должна быть гарантирована.
На реализацию указанной обязанности государства - обеспечение прав национальных меньшинств - и направлен Федеральный закон "О национально-культурной автономии", признающий национально-культурную автономию как форму национально-культурного самоопределения этнических общностей, находящихся в ситуации именно национального меньшинства на соответствующей территории, что согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в названном Постановлении.
Кроме того, положения статьи 1 Федерального закона "О национально-культурной автономии" не могут рассматриваться как противоречащие требованиям статьи 19 Конституции Российской Федерации, поскольку равенство прав и свобод граждан независимо от национальной принадлежности не исключает фактических различий в положении тех или иных этнических общностей и необходимости их учета законодателем в целях обеспечения действительного равенства.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 40, пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Панарина Владимира Анатольевича, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено постановление, сохраняющее свою силу.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 июня 2006 г. N 8-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 11 СТАТЬИ 154 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА N 122-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ
УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ
ПРАВИТЕЛЬСТВА МОСКВЫ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.М. Данилова, судей Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, Н.В. Мельникова, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой,
с участием представителей Правительства Москвы - адвоката Т.Н. Мордоховой и доктора юридических наук А.Е. Шерстобитова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.В. Кротова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Правительства Москвы. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе законоположения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика М.И. Клеандрова, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, приглашенных в заседание представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Л. Слесарева, от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Рыжковой, от Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации - О.Б. Соколовой, от Федерального агентства по управлению федеральным имуществом - А.Н. Крыласовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Правительство Москвы просит признать противоречащими статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 8 (часть 2), 11 (часть 2), 35 (части 2 и 3) и 73 Конституции Российской Федерации положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), устанавливающие, что:
находящееся в собственности субъектов Российской Федерации имущество, которое может находиться в федеральной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в собственности субъектов Российской Федерации не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями для целей, установленных в соответствии с данным Федеральным законом (абзацы девятый - одиннадцатый);
предложения о передаче имущества направляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества (абзацы пятнадцатый - шестнадцатый);
решения о передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации; указанные решения являются основаниями возникновения права собственности Российской Федерации на имущество, передаваемое от субъекта Российской Федерации (абзацы девятнадцатый и двадцать первый);
перечень документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность, устанавливается Правительством Российской Федерации (абзац двадцать второй);
органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий принятие имущества, обязан принять передаваемое имущество на основании решений о передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность в соответствии с передаточным актом, в котором указываются наименования и места нахождения передаваемых государственных унитарных предприятий и государственных учреждений; подписанный уполномоченными лицами органов государственной власти, осуществляющих передачу и принятие имущества, передаточный акт представляется уполномоченному органу государственной власти для утверждения и внесения изменений в реестр государственного имущества; если в установленный срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти, осуществляющему передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным федеральным органом в одностороннем порядке (абзацы двадцать третий - двадцать седьмой);
права на находящиеся в федеральной собственности объекты недвижимости регистрируются одновременно с правами на земельные участки, на которых расположены данные объекты недвижимости, на основании решений о передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность, подписанных передаточных актов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации (абзац двадцать девятый);
передача имущества, закрепленного за государственными учреждениями или предприятиями, может быть осуществлена исключительно с согласия указанных учреждений или предприятий; в этом случае от передающей стороны передаточный акт подписывается уполномоченным лицом предприятия или визируется уполномоченным лицом учреждения (абзац тридцатый);
право собственности на имущество, передаваемое в порядке, установленном данным Федеральным законом, возникает с даты, устанавливаемой соответствующими решениями федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника имущества (абзац тридцать первый);
к правоотношениям, возникающим при передаче имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21 июля 1997 года "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", в том числе определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в части, не противоречащей положениям данной статьи (абзац тридцать третий).
По мнению заявителя, данные законоположения нарушают конституционные правомочия субъектов Российской Федерации, поскольку допускают изъятие имущества из собственности субъекта Российской Федерации и его обращение в федеральную собственность вопреки установленным Гражданским кодексом Российской Федерации общим правилам приобретения права собственности на основании подзаконных актов, без согласия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, решения суда и равноценного возмещения, не содержат конкретного перечня имущества субъектов Российской Федерации (его видов, категорий), подлежащего передаче в федеральную собственность, и тем самым позволяют определять его федеральным органам исполнительной власти по своему усмотрению, не гарантируют сохранение за субъектами Российской Федерации их имущества в случаях, когда возможно многоцелевое использование, перепрофилирование этого имущества или его использование для осуществления иных полномочий, остающихся у субъекта Российской Федерации в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Москвы, таким образом, оспаривает конституционность названных законоположений в части, касающейся установления порядка безвозмездной передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность. Именно в этой части данные законоположения - в силу статьи 36, части третьей статьи 74, статей 84 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - составляют предмет рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Российская Федерация является федеративным государством, его федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 1, часть 1; статья 5, часть 3); государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 11, часть 2); в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2), при этом федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "д"), а разграничение государственной собственности - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "г" части 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
2.1. По смыслу приведенных конституционных положений, необходимость разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, предусмотренного непосредственно Конституцией Российской Федерации в качестве предмета их совместного ведения, предопределяется федеративным характером государства и разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем Конституция Российской Федерации не определяет, какие объекты государственной собственности должны находиться в собственности Российской Федерации, а какие - в собственности субъектов Российской Федерации.
Следовательно, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения государственной собственности федеральный законодатель - исходя из разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и из того, что объем, пределы и особенности конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам разграничения государственной собственности обусловлены особенностями государственной собственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, - правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) - федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому.
В частности, имущество, находящееся в федеральной собственности, может быть безвозмездно передано в собственность субъектов Российской Федерации; в свою очередь, имущество, находящееся в собственности субъектов Российской Федерации, может быть безвозмездно передано в федеральную собственность, причем такая передача не является допускаемым на основании статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации принудительным отчуждением имущества для федеральных нужд, предполагающим предварительное и равноценное возмещение. В то же время имущество, передаваемое в процессе разграничения собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, остается государственной собственностью и должно использоваться органами государственной власти не иначе как для осуществления ими своих полномочий в конституционно установленных целях.
Таким образом, разграничение государственной собственности и передача имущества, находящегося в государственной собственности, осуществляемая в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не должны быть произвольными.
2.2. По смыслу статьи 72 (пункт "г" части 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 8 (часть 2) и 71 (пункт "д"), разграничение государственной собственности осуществляется между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации как между публично-правовыми образованиями, связанными отношениями субординации и координации, которые основаны на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Следовательно, отношения по передаче имущества, находящегося в государственной собственности, обусловливаемые разграничением публично-властных полномочий, включая отношения, касающиеся оснований и порядка передачи имущества, в том числе формы и содержания акта, оформляющего такую передачу, также представляют собой систему публично-правовых властных отношений, одновременно субординационных и координационных по своему характеру. Именно в силу этого данные отношения гражданским законодательством, определяющим правовое положение участников гражданского оборота и регулирующим имущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, по общему правилу, не регулируются.
Так, согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (пункт 3 статьи 2); отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (пункт 5 статьи 214). На это же указывает абзац тридцать третий части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в соответствии с которым к правоотношениям, возникающим при передаче имущества в соответствии с данной статьей, нормы Гражданского кодекса Российской Федерации применяются в части, не противоречащей ее положениям.
Таким образом, разграничение государственной собственности и регламентация передачи имущества в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются посредством специальных норм, содержащихся в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними в рамках данного предмета совместного ведения законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, на которых и основывается правоприменительная деятельность в этой сфере органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
При этом, по смыслу статей 5 (часть 3), 8 (часть 2), 11 (часть 2), 55 (часть 3), 71 (пункт "д"), 72 (пункт "г" части 1) и 73 Конституции Российской Федерации, федеральным законом - как нормативным правовым актом общего действия, принимаемым в сфере совместного ведения и определяющим конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам разграничения государственной собственности и передачи имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, - право собственности субъектов Российской Федерации может быть ограничено, если такое ограничение необходимо для защиты конституционных ценностей и по своему характеру соразмерно тем конституционно значимым целям, ради которых оно вводится. Федеральным законом, разграничивающим государственную собственность и устанавливающим порядок передачи имущества в результате разграничения публично-властных полномочий, должен быть обеспечен баланс интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов. При этом в силу вытекающего из Конституции Российской Федерации требования признания и защиты государственной собственности субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разграничению государственной собственности и безвозмездной передаче имущества должны распределяться и осуществляться как находящиеся в совместном ведении, с тем чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались бы учет и согласование интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. В процессе становления России как федеративного государства и развития экономических основ конституционного строя было предпринято разграничение единой государственной собственности на собственность Российской Федерации и собственность субъектов Российской Федерации (а затем и собственность муниципальных образований).
Согласно Закону СССР от 6 марта 1990 года "О собственности в СССР" и Закону РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР" имущество, находившееся в государственной собственности РСФСР, было отнесено соответственно к федеральной собственности, собственности республик, входящих в Российскую Федерацию, автономных областей, автономных округов, краев и областей, исходя прежде всего из того, в ведении какого уровня органов государственной власти и управления находилось то или иное имущество. В дальнейшем разграничение единой государственной собственности и передача различных объектов (видов) имущества в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации производились на основании Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", а также распоряжения Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года N 114-рп "Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности". В приложениях 1 и 2 к названному Постановлению Верховного Совета Российской Федерации содержались перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, и объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов Российской Федерации.
3.1. Осуществляя в соответствии с Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в связи с этим - разграничение государственной собственности, федеральный законодатель непосредственно в федеральном законе прежде всего указывает, какое имущество может находиться в публичной собственности того или иного уровня, объектный состав имущества, закрепляемого за соответствующим публичным собственником, а также устанавливает порядок (процедуру) передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и из собственности субъектов Российской Федерации в собственность Российской Федерации.
Так, в Федеральном законе от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было определено, какое имущество может находиться в собственности субъекта Российской Федерации, и при этом подчеркивалось, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права собственности субъекта Российской Федерации устанавливаются федеральным законом (пункты 1, 2 и 4 статьи 26.11).
Федеральным законом от 4 июля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" были перераспределены полномочия по осуществлению ряда государственных функций между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а затем Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ предусмотрен порядок безвозмездной передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации, а также из собственности субъектов Российской Федерации - в федеральную собственность.
В соответствии с частью 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ находящееся в федеральной собственности имущество, которое в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации может находиться в собственности субъектов Российской Федерации, подлежит безвозмездной передаче в их собственность, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, а также если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов Российской Федерации для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; в свою очередь, в федеральной собственности может находиться имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, осуществления ими полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации и нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими их статус, а также для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (абзацы первый - четвертый, шестой - восьмой).
Перечень подлежащих передаче в федеральную собственность видов имущества и конкретных объектов имущества субъектов Российской Федерации в Федеральном законе от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ отсутствует. Разрешение вопроса о перечне объектов передаваемого имущества должно осуществляться в соответствии с федеральными законами, принимаемыми в пределах ведения Российской Федерации, а также издаваемыми по предметам совместного ведения федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации путем осуществления органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующей правоприменительной деятельности.
3.2. Положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, являющимися предметом рассмотрения по настоящему делу и определяющими порядок (процедуру) безвозмездной передачи имущества из собственности субъектов Российской Федерации в федеральную собственность, предусматривается, в частности, что находящееся в собственности субъектов Российской Федерации имущество, которое может находиться в федеральной собственности, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность в случаях, если нахождение указанного имущества в собственности субъектов Российской Федерации не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, федеральными государственными унитарными предприятиями, федеральными государственными учреждениями для целей, установленных в соответствии с данным Федеральным законом (абзацы девятый - одиннадцатый).
Порядок передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации включает, во-первых, направление органом государственной власти субъекта Российской Федерации предложений федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества, о передаче имущества, а во-вторых - принятие федеральным органом исполнительной власти решения о передаче имущества (абзацы пятнадцатый - семнадцатый и девятнадцатый), при этом передача имущества из собственности субъекта Российской Федерации в собственность Российской Федерации, не включенного в указанные предложения, не допускается (абзац восемнадцатый).
По смыслу названных положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ во взаимосвязи с другими ее положениями, безвозмездная передача государственной собственности предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым федеральный законодатель, обеспечивая во исполнение предписаний Конституции Российской Федерации баланс интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов, исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти решения о безвозмездной передаче того или иного имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, в федеральную собственность в одностороннем порядке.
О том, что аутентичное намерение законодателя именно таково - не допустить передачу имущества против воли субъекта Российской Федерации, в собственности которого оно находится, свидетельствуют выступления представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации при рассмотрении настоящего дела Конституционным Судом Российской Федерации. Из этого же исходило и Правительство Российской Федерации, закрепляя в Постановлении от 13 июня 2006 года N 374, что для принятия федеральным органом государственной власти решения о передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность необходимо предложение органа государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче имущества субъекта Российской Федерации в федеральную собственность (подпункт "а" пункта 2).
3.3. При передаче имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность в порядке, предусмотренном положениями части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, права собственника находятся под защитой статьи 35 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого иметь имущество в собственности, реализуя вытекающие из этого правомочия, и гарантии для субъектов данного права в случаях лишения их имущества, в частности при принудительном отчуждении имущества для государственных нужд.
Установленный рассматриваемыми законоположениями порядок передачи имущества, находящегося в государственной собственности, исключает необходимость принятия судебного решения в каждом из таких случаев, а также выплату равноценного возмещения, что соответствует природе публично-правовых отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по разграничению государственной собственности и передаче имущества в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: имущество, находящееся в собственности соответствующих публично-правовых образований, предназначено для осуществления органами публичной власти в рамках их полномочий функций государства, а следовательно, в результате разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по реализации этих функций возможна безвозмездная передача имущества, необходимого для осуществления соответствующих полномочий, в целях наиболее рационального его использования в общих публичных интересах.
Спор же о праве собственности на имущество (о законности нахождения имущества в собственности), в отношении которого в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации ставится вопрос о передаче в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации, разрешается судом в порядке, установленном действующим законодательством.
3.4. Таким образом, закрепленный в части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации предполагает необходимость волеизъявления субъектов Российской Федерации на такую передачу, достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, а потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные правомочия субъектов Российской Федерации и гарантии государственной собственности субъектов Российской Федерации, в том числе вытекающие из статей 5 (часть 3), 8 (часть 2), 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3) и 72 (пункт "г" части 1) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положения абзацев девятого, десятого, одиннадцатого, пятнадцатого, шестнадцатого, девятнадцатого, двадцать первого, двадцать второго, двадцать третьего - двадцать седьмого, двадцать девятого, тридцатого, тридцать первого и тридцать третьего части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий") в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку данные законоположения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу.
Конституционно-правовой смысл положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2000 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием В.В. Невинского - представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А. Авакьяна и Д.И. Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации И.А. Побережной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья 126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов (статьи 123 и 123.1), о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай (статья 154).

Заявитель просит также проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 24).

Указанные положения касаются конституционно - правовых институтов, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности; значения принципов организации системы органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе федерального закона; регулирования организации и деятельности единой судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 37-О и др.).

2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики (статья 162).

По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).

2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение, по существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно - Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции Республики Алтай.

Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ, Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено Постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").

2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой Республика Алтай как субъект Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.

3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.

По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь одну форму собственности на природные ресурсы - государственную собственность республики, вводит запрет иных форм собственности, нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).

3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.

Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.

По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.

Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; статья 67, часть 1).

Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать, т.е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии (в редакции от 10 февраля 1997 года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года "Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области, решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м", Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья 71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).

Составляющее одну из основ конституционного строя Республики Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).

Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в возможности посредством федеральных законов решать вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9, часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).

Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16 Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по обеспечению экологической безопасности, рационального природопользования, защиты уникальной территории и ее природно - заповедного фонда.

5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43 (часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем развития государственной поддержки детства и установления гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой детство находится под защитой государства, на государство возлагается конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также признается обязательным получение основного общего образования и соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции Российской Федерации).

Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в сфере развития образования конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января 1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей включает в себя гарантирование среднего (полного), т.е. не только основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих) возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов.

Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44 обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59, по существу, исходит из положений Федерального закона "Об образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования (пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая норма - в соответствии с целями социального государства - дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому, материально - техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, когда государством создаются для этого необходимые условия, т.е. если возлагаемой на родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по обеспечению таких условий.

6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай.

Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого содержания в указанной форме.

Между тем Конституция Российской Федерации относит судоустройство, уголовное и уголовно - процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно, любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект Российской Федерации предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда.

Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71 (пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.

8.1. В Постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения распространяется и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом за деятельность и состав правительства.

Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.

8.2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином, соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.

Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).

Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.

Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.О. ЛУЧИНА

Несмотря на совпадение моей личной правовой позиции и основных итоговых оценок и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, между ними сохраняются различия, в том числе касающиеся мотивировки принятого решения, в связи с чем я излагаю свое мнение в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай оспаривает соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 4 и 162 Основного Закона Республики Алтай, согласно которым Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности (статья 4); государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают ее суверенитет (статья 162). Заявитель полагает, что данные положения противоречат части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1) и что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1). При этом Конституция Российской Федерации употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации. В статье 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится о суверенитете государства, но, поскольку речь идет о тексте присяги Президента Российской Федерации, фактически под термином "государство" в данном контексте понимается Российская Федерация. Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, в которых упоминается понятие суверенитета, позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации ставит знак равенства между такими понятиями, как "суверенитет в Российской Федерации" (статья 3), "суверенитет Российской Федерации" (статьи 4, 80), "суверенитет государства" (статья 82). В конституции федеративного государства такое допустимо только в случае, если возможность или необходимость альтернативного использования понятия "суверенитет" отсутствует.

Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией. Конституция Российской Федерации 1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).

В отличие от Союза ССР, основанного на договоре образовавших его субъектов - союзных республик, обладавших суверенитетом, гарантированным их правом на свободный выход из СССР, Российская Федерация была образована и развивалась как конституционная федерация, в которой автономные республики, и в тот период именовавшиеся государствами, суверенитетом не обладали.

Объявление на основе изменений Конституции РСФСР 1978 года республик - субъектов Российской Федерации суверенными отражало особенности переходного периода, когда возобладали субъективные факторы, а суверенитет по вине первого Президента Российской Федерации, по существу, оказался разменной политической монетой. Процессы так называемой суверенизации, подготовка и подписание Федеративного договора, последующее его включение в текст Конституции Российской Федерации, однако, не означали передачи Российской Федерацией своего суверенитета или его части субъектам Российской Федерации. Фактически речь шла о наделении в конституционном порядке субъектов федерации более широкими полномочиями.

Объективно в Российской Федерации в силу особенностей ее юридической природы отсутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации), государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.

Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации). При этом, в отличие от содержавшейся в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик в составе Российской Федерации как суверенных государств, ныне действующая Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.

Упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции Российской Федерации 1993 года от признания находящихся в ее составе республик суверенными означает, что суверенитет присущ только Российской Федерации как единому федеративному государству.

Республика Алтай, провозгласив в качестве одной из основ своего конституционного строя суверенитет как естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный народ (статья 6); что Республика Алтай образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.

Системный анализ указанных положений Конституции Республики Алтай позволяет оценить их как притязания Республики Алтай на обладание более широким объемом полномочий, выходящих за пределы статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Провозглашение Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции Российской Федерации, не закрепляют в своих конституциях и уставах положений о собственном суверенитете.

Согласно статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой они проживают. Однако флаг, герб и гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у субъектов Российской Федерации суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай в части закрепления суверенитета Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай является источником государственной власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. Частью второй оспариваемой заявителем статьи 10 Конституции Республики Алтай предусмотрено, что на территории Республики Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Заявитель считает, что данное положение противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации (пункты "и" и "м" статьи 71) расщепляющиеся материалы, ядовитые вещества и порядок их использования относятся к предметам ведения Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в редакции от 10 февраля 1997 года устанавливает в отношении радиоактивных отходов в зависимости от их видов и предназначения различный правовой режим и с учетом этого определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе связанные с принятием решений о размещении на территориях субъектов Российской Федерации пунктов хранения и захоронения отходов, находящихся в различных формах собственности. При этом разграничение государственной собственности на данные виды отходов служит основой определения компетенции и управления в этой сфере, а согласно пункту "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею является предметом только федерального ведения.

Исходя из смысла оспариваемого положения статьи 10 Основного Закона Республики Алтай запрет на "складирование" (равнозначный терминам "хранение" и "захоронение") радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ направлен на недопущение размещения и сооружения на территории Республики Алтай объектов хранения и захоронения любых из указанных отходов и веществ независимо от форм собственности на них. Следовательно, введение запрета, предусмотренного положением части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, является вмешательством в полномочия Российской Федерации по управлению объектами, находящимися в ее собственности, ограничивает суверенные права Российской Федерации на своей территории, включающей территории всех субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Республика Алтай представляет собой уникальный природно - географический комплекс. На ее территории отсутствуют как объекты ядерной энергетики, расщепляющихся материалов и промышленного производства отравляющих веществ, так и надлежащие условия для их хранения и захоронения. Поэтому оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай по своему смыслу изначально могло быть направлено на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако и в этом случае установление Республикой Алтай в одностороннем порядке конституционного запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ на своей территории недопустимо, поскольку касается сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этого, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования на ее территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "б" и "м").

3. Заявитель оспаривает положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Он утверждает, что названное положение противоречит статье 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности; частям 1 и 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающими право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению заявителя, оспариваемым положением вводится запрет частной, муниципальной, федеральной и иных форм собственности, кроме государственной собственности Республики Алтай, на отдельные виды природных ресурсов, находящихся на ее территории. Также он утверждает, что данное положение противоречит пунктам "в" и "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и разграничения государственной собственности на них находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в различных формах собственности (статья 9). Согласно части 1 статьи 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), природопользование (пункт "д"), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт "к") отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Анализ этих и других положений Конституции Российской Федерации показывает, что она не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности и не выделяет в качестве ее конкретных субъектов субъекты Российской Федерации.

Конституция Республики Алтай содержит также положения о том, что в ней признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статьи 15 и 72); что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай, регулирование которых осуществляется федеральными и республиканскими законами (часть вторая статьи 16).

Вместе с тем положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай о том, что природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, по существу, отождествляет понятия "достояние" и "собственность" и фактически признает исключительное право Республики Алтай на находящиеся в ее границах природные ресурсы. При этом в совокупности с положениями о провозглашении суверенитета Республики Алтай (статьи 4, 6, 77, 114 и 162), положение о достоянии (собственности) на природные ресурсы приобретает смысл закрепления первичного характера государственной собственности Республики Алтай, в том числе по отношению к федеральной собственности.

Конституция Российской Федерации не содержит понятия "достояние". Однако в ней содержится близкое к нему понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (статья 9). В Конституции Республики Алтай говорится о том, что природные ресурсы являются национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности (часть 1 статьи 16). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В федеральном законодательстве термин "достояние" используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими, например вывоз за границу культурных ценностей.

При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Российское законодательство устанавливает, что субъектами права собственности могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Народ в качестве субъекта права собственности выступать не может. В то же время народ может выступать субъектом отношений, в которых тот или иной объект объявляется как его достояние, как основа его жизни и деятельности (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России.

Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия "достояние" и "собственность" и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "о") относится к ведению Российской Федерации.

К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации). Определение же форм собственности на те или иные объекты, оснований приобретения и прекращения права собственности, по смыслу статей 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.

В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является основой для определения его позиции в отношении других природных ресурсов.

Республика Алтай не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о"), 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5), поскольку они устанавливают исключительное право собственности Республики Алтай на находящиеся в ее границах землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы и тем самым нарушают предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере, не обеспечивают интересы многонационального народа Российской Федерации.

4. Заявителем оспаривается конституционность положений части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай о том, что родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. Такое положение, полагает заявитель, допускает возложение на родителей или заменяющих их лиц повышенного объема обязанности обеспечить получение детьми этого уровня образования и противоречит положениям статей 6 (части 2), 43 (части 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, которое обеспечивает поддержку детства (статья 7); при этом детство находится под защитой государства (статья 38). С учетом Конвенции ООН о правах ребенка (статья 28) Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для всех детей различных форм образования, в том числе среднего; гарантирует его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определяет, что основное общее образование обязательно, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (части 2 и 4 статьи 43).

Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федеральных законов от 13 января 1996 года и от 16 ноября 1997 года (статья 5), а также Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статья 8) предусматривают, что государственный минимальный социальный стандарт включает в себя гарантирование среднего (полного) общего образования; родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию его прав и законных интересов. При этом гражданин считается ребенком до достижения им 18 лет (совершеннолетия) (статья 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").

Конституция Республики Алтай, по существу, воспроизводит положения Федерального закона "Об образовании" об общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, сохраняет обязательность получения основного общего образования (статья 44) и рассматривает обеспечение родителями или заменяющими их лицами получение детьми среднего (полного) общего образования как конституционный долг (часть первая статьи 59). Такой подход не противоречит конституционному принципу несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей (часть 2 статьи 6) как меры должного поведения, направленных на реализацию целей социального государства, а также положению пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, оспариваемое в запросе положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что долгу родителей или заменяющих их лиц содействовать (не препятствовать) получению ребенком среднего (полного) общего образования корреспондирует обязанность государства создать для этого необходимые условия. При этом недопустимы как привлечение родителей или заменяющих их лиц к ответственности в связи с невозможностью исполнить этот долг, если такие условия не созданы, так и принуждение детей по достижении ими совершеннолетия к получению среднего (полного) общего образования.

5. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики, Председатель ее Правительства может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Алтай. Заявитель полагает указанное положение противоречащим статье 49 (части 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Вопрос о допустимости введения субъектами Российской Федерации отрешения от должности их высших должностных лиц как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении от 18 января 1996 года по этому делу Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Российской Федерации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закрепляет "вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда" (пункт "е" части 1 статьи 19). Тем самым федеральный законодатель в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) определил, что не сам факт привлечения этого должностного лица к уголовной ответственности и не заключение суда, а только вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора служит основанием досрочного прекращения его полномочий.

По смыслу части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, обвинение в совершении преступления, доказывание виновности осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах, порядке и устанавливается вступившим в силу приговором суда. Уголовно - процессуальным законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), не предусмотрены такие формы актов суда общей юрисдикции, как "подтверждение" и "заключение". Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации, в состав которой в качестве федеральных судов включены верховные суды республик - субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Поэтому недопустимо возложение Конституцией Республики Алтай на Верховный Суд Республики как федеральный суд каких-либо полномочий. Следовательно, положения статьи 126 Конституции Республики Алтай, предусматривающие возможность отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя ее Правительства, в части подтверждения совершения им умышленного преступления заключением Верховного Суда Республики Алтай не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункту "о"), 118 (части 3) и 128 (части 3).

6. В запросе оспариваются положения статьи 154 Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Это противоречит, как считает заявитель, части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" статьи 71), судоустройство (пункт "о" статьи 71) и предусматривает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118), а полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 128). Из этого следует, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность ее установления федеральным конституционным законом, а не федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую для всей Российской Федерации судебную систему. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Статья 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что районные суды относятся к федеральным судам общей юрисдикции. При этом городские суды фактически приравнены к районным судам. Исходя из этого возложение статьей 154 Конституции Республики Алтай на федеральные суды обязанности действовать в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай является вмешательством в полномочия Российской Федерации, предусмотренные статьями 71 (пункт "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает участие субъекта Российской Федерации лишь в решении кадровых вопросов судебных органов (пункт "л" части 1 статьи 72) при назначении на должность судей в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, положения статьи 154 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3).

7. Заявитель усматривает несоответствие статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, закрепляющих, что Глава Республики Алтай, Председатель ее Правительства назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Вопрос об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в делах о проверке конституционности отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей. В Постановлениях от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 10 декабря 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими статье 10 Конституции Российской Федерации положения уставов названных субъектов Российской Федерации, закрепивших участие их законодательных органов в назначении на должности заместителей глав исполнительной власти и отдельных членов исполнительных органов государственной власти. В то же время Конституционный Суд признал не соответствующими конституционному принципу самостоятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации положения об освобождении от должности указанных должностных лиц с участием (с согласия) законодательного органа. Указанные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласование или утверждение назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации получили закрепление как формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов его исполнительной власти, если такой порядок предусмотрен Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (абзац третий пункта 3 статьи 5, пункт 1 статьи 24). Следовательно, определение перечня должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначаемых на должность с согласия его законодательного (представительного) органа государственной власти, может осуществляться им самостоятельно. Однако в целях исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункты "д" и "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона), обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны определять перечень назначаемых в указанном порядке должностных лиц, ограничивая его конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предусматривать согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и последствия отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленных к назначению на должность лиц.

По смыслу положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай необходимо для назначения на должность и освобождения от должности не только министров, являющихся членами Правительства Республики Алтай (часть первая статьи 129 Конституции Республики Алтай), но и всех председателей комитетов и руководителей всех ведомств Республики Алтай, как входящих, так и не входящих в состав ее Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Республики Алтай. Из этого следует, что без такого согласия избранный населением Республики Алтай ее Глава не может назначить или освободить ни одного из указанных должностных лиц. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай представленных к назначению на должность лиц не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у Главы Республики Алтай конституционных способов воздействия на Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым Конституцией Республики Алтай, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 77 (части 2).

8. Заявитель просит проверить конституционность положений подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством, а также положений статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, закрепляющих возможность и основания для досрочного прекращения полномочий Главы Республики Алтай путем его отзыва избирателями в случаях утраты их доверия, грубого нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Он полагает, что данные положения противоречат статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв как установленная федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации форма контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации не является пересмотром итогов выборов. Это мера конституционной ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.

Народ (избиратели) субъекта Российской Федерации вправе не только избирать высшее должностное лицо на определенный срок, но и досрочно прекращать его полномочия посредством отзыва. Именно этой цели - неотъемлемому праву народа непосредственно осуществлять принадлежащую ему власть - служат положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 123 Конституции Республики Алтай, которые не ограничивают самостоятельное функционирование органов исполнительной власти и единство их системы, закрепленные статьями 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъект Российской Федерации, обладая правом осуществлять нормативное регулирование в данной сфере, может в соответствии с федеральным законом самостоятельно определять и основания отзыва своего высшего выборного должностного лица. В этой связи оспариваемые положения статьи 123.1 Конституции Республики Алтай, предусматривающие основания отзыва Главы Республики Алтай, не затрагивают конституционных гарантий самостоятельности органов исполнительной власти Республики Алтай и не противоречат статьям 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем должно быть исключено произвольное толкование оснований отзыва и обеспечены соответствующие гарантии Главы Республики Алтай, его права и законные интересы, а также устранены правовые условия для злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения. Это надлежит сделать республиканскому законодателю. Однако Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 года "О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай" не был оспорен заявителем и Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.

9. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении и согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Из запроса следует, что заявитель просит проверить конституционность положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и признать его не соответствующим статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации (пункт "г" статьи 71). Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 13 января 2000 года по запросу Президента Республики Адыгея констатировал право федеральных органов исполнительной власти самостоятельно создавать свои территориальные органы, устанавливать их компетенцию и территориальную сферу деятельности, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента или актами Правительства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию по вопросу участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя его органа внутренних дел. В Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации установил, что, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, регулирование порядка назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре согласования назначения на должность руководителя его органа внутренних дел не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу. Однако оно касалось только руководителей указанной категории и поэтому не могло служить законным основанием для прекращения производства по делу в этой части запроса.

Из положений Конституции Российской Федерации о том, что кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "л" и "н" части 1 статьи 72), следует, что участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не нарушает самостоятельность органов исполнительной власти, закрепленную статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Предоставляя законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральный законодатель сохраняет право соответствующего федерального органа исполнительной власти самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагать к назначению руководителей своих территориальных органов, а также освобождать ранее назначенных в согласованном порядке лиц от должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Такой порядок обеспечивает единство системы органов исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации), не предполагает последующий контроль со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью руководителей указанных органов и необходимость согласования при освобождении их от должности.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", допускающие участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречат Конституции Российской Федерации.