Статья 75
1. Предметом регулирования данной статьи являются важнейшие элементы финансовой системы РФ: деньги, орган их эмиссии - ЦБ РФ, система налогов, общие принципы налогообложения и сборов, государственные займы. Из содержания статьи следует, что указанные элементы, рассматриваемые в контексте проблемы федеративного устройства РФ, выполняют интегративную функцию. Они выступают необходимым фактором единства федеративного государства, которое трудно представить без общей денежной единицы, единого эмиссионного органа, а также без определения на уровне федеральных законов системы налогов, общих принципов налогообложения и сборов, а также порядка государственных заимствований.
Положения комментируемой статьи развиваются в ФЗ от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке РФ (Банке России)". В соответствии с ними официальной денежной единицей (валютой) РФ является рубль; один рубль состоит из 100 копеек (ст. 27). Следует заметить, что копейка является единицей исчисления рубля, но не самостоятельной денежной единицей.
ФЗ о ЦБ РФ (Банке России) предусматривает, что банкноты (банковские билеты) и монета Банка России являются единственным законным средством наличного платежа на территории РФ (ст. 29). ГК РФ содержит положение о том, что рубль является законным платежным средством, обязательным к приему по нарицательной стоимости на всей территории РФ; платежи на территории РФ, согласно ГК, осуществляются путем наличных и безналичных расчетов (п. 1 ст. 140).
Пункт 4 ст. 4 ФЗ о ЦБ РФ относит к функции Банка России установление правил осуществления расчетов в РФ. На этом основании решением Совета директоров ЦБ РФ от 6 ноября 2001 г. в РФ установлен предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке в сумме 60 тыс. рублей (Указание ЦБ РФ от 14 ноября 2001 г. N 1050-У). Аналогичные меры - установление лимитов наличных расчетов между организациями - ранее предусматривались на основании Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения".
Федеральным законом от 22 мая 2003 г. "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" предусматривается обязательное применение контрольно-кассовой техники, включенной в Государственный реестр, применяется на территории РФ в обязательном порядке всеми организациями и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт в случаях продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг (ст. 2). Случаи, когда организации и индивидуальные предприниматели вправе не применять ККМ, предусмотрены в данном ФЗ.
Исключительность рубля как расчетной денежной единицы обеспечивается законодательством РФ. Закон РФ от 7 февраля 1992 г. "О защите прав потребителей" предусматривает, что информация о товарах (работах, услугах) в обязательном порядке должна содержать цену в рублях (абз. 4 п. 2 ст. 10). В рублях определяются доходы, расходы, превышение доходов над расходами и иные показатели федерального бюджета (например, ФЗ от 19 декабря 2006 г. "О Федеральном бюджете на 2007 г."). Аналогичным образом принимаются бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований.
Что касается НК, то он рассматривает рубль как денежную единицу, используемую при исполнении налоговой обязанности. Так, например, взыскание налога может производиться с рублевых расчетных (текущих) счетов, а при недостаточности средств на рублевых счетах - с валютных счетов налогоплательщика; взыскание налога с валютных счетов производится в сумме, эквивалентной сумме платежа в рублях по курсу ЦБ РФ, установленному на дату продажи валюты. При взыскании средств, находящихся на валютных счетах, руководитель (заместитель руководителя) налогового органа направляет поручение банку на продажу валюты налогоплательщика (абз. 2 и 3 п. 5 ст. 46).
Порядок использования иностранной валюты в качестве средства платежа регулируется ФЗ от 10 декабря 2003 г. "О валютном регулировании и валютном контроле", который запрещает валютные операции между резидентами (гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в РФ, а также некоторыми другими лицами, относящимися к данной категории), за исключением случаев, предусмотренных в названном ФЗ (ст. 9). Нерезиденты между собой, а также резиденты и нерезиденты осуществляют валютные операции без ограничений в порядке, предусмотренном названным ФЗ (ст. 6, 11).
Часть 1 комментируемой статьи относит денежную эмиссию к исключительной компетенции ЦБ РФ. ФЗ о ЦБ РФ (Банке России) воспроизводит данное конституционное положение, предусматривая, что эмиссия наличных денег и организация наличного денежного обращения осуществляются ЦБ монопольно (п. 1 ст. 4). В Законе также подчеркивается, что эмиссия наличных денег (банкнот и монет), организация их обращения и изъятия из обращения на территории РФ осуществляются исключительно Банком России (ст. 29). Данные положения корреспондируют п. "ж" ст. 71 Конституции, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской Федерации.
Введение и эмиссия каких-либо других денег, кроме рубля, не допускается. Никакие банки, государственные органы и организации, в том числе в субъектах РФ, не вправе выпускать какие-либо банкноты, монеты, другие денежные единицы и денежных суррогаты.
2. Защита и обеспечение устойчивости рубля являются основной функцией ЦБ РФ. Это достигается, например, тем, что ЦБ РФ осуществляет валютные интервенции, т.е. куплю-продажу иностранной валюты на валютном рынке для воздействия на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег. Кроме того, ЦБ РФ устанавливает ориентиры роста денежной массы, устанавливает процентные ставки по осуществляемым им операциям для воздействия на рыночные процентные ставки, определяет нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервных требований), и другие меры (ст. 35, 37, 38, 41, 42 ФЗ о ЦБ РФ).
Среди осуществляемых ЦБ РФ мер защиты и обеспечения устойчивости рубля следует также назвать установление и публикацию официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю в официальном издании - "Вестнике Банка России" (ст. 7, 52); выпуск банкнот и монет Банка России нового образца, изъятие из обращения банкнот и монет Банка России старого образца (ст. 31) обмен ветхих и поврежденных банкнот в соответствии с установленными правилами, который проводится без ограничений (ст. 32).
Комментируемая статья предусматривает, что защита и обеспечение устойчивости рубля осуществляются ЦБ РФ независимо от других органов государственной власти. Конституция предусматривает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10); государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ (ч. 1 ст. 11).
Возникает вопрос: является ли ЦБ РФ органом государственной власти, учитывая, что его нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти? Однако и Президент также напрямую не отнесен ни к одной из названных ветвей, хотя за ним признается осуществление государственной власти. Аналогичные затруднения возникают и при определении статуса прокуратуры.
Грамматический анализ данного конституционного положения (в части слов "независимо от других органов государственной власти") подводит к выводу, что ЦБ РФ является органом государственной власти. Главным образом этот вывод подтверждается характером конституционных полномочий ЦБ РФ, которые предполагают возможность применения им мер принуждения (Определение Конституционного Суда от 14 декабря 2000 г. N 268-О; в указанном Определении ЦБ РФ не называется органом государственной власти, но отмечено, что Банк обладает полномочиями, которые по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти).
В соответствии с ФЗ о ЦБ РФ Банк России, к примеру, вправе применять следующие меры принуждения: приостанавливать действие лицензий на осуществление банковских операций и отзывает их; осуществлять выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты (п. 8 и 17 ст. 4, ст. 59); при нарушении нормативов обязательных резервов Банк России имеет право списать в бесспорном порядке с корреспондентского счета кредитной организации, открытого в Банке России, сумму недовнесенных средств, а также взыскать с кредитной организации в судебном порядке штраф в размере, установленном Банком России (ст. 38). Кроме того, издаваемые по вопросам компетенции ЦБ РФ нормативные акты: указания, положения и инструкции - обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц; названные нормативные акты, по общему правилу, подлежат государственной регистрации (ст. 7).
Тем не менее ЦБ РФ по своей природе является прежде всего банком, кредитным учреждением, хотя и осуществляющим конституционные функции органа государственной власти.
Независимость ЦБ РФ обеспечивается особым порядком назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка. В соответствии с п. "г" ст. 83 Конституции кандидатуру для назначения на должность Председателя ЦБ РФ в Государственную Думу представляет Президент, который также ставит перед Государственной Думой вопрос и об освобождении от должности Председателя ЦБ РФ. В п. "в" ст. 103 Конституции предусмотрено, что назначает на должность и освобождает от должности Председателя ЦБ РФ Государственная Дума.
На обеспечение независимости ЦБ РФ направлены положения ФЗ о ЦБ РФ. Так, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка. Изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов (ст. 2); годовой отчет Банка представляется им ежегодно в Государственную Думу (ст. 25); правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком самостоятельно (ст. 7). Гарантии самостоятельного осуществления функций заложены в законоположениях об органах управления ЦБ РФ (гл. III ФЗ о ЦБ РФ).
3. Согласно ч. 3 ст. 75 Конституции, система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Понятие "система налогов" не тождественно понятию "перечень налогов" или "совокупность налогов". Система предполагает наличие тесной взаимосвязи между установленными налогами: регулирование одного налога должно учитывать регулирование другого, а иногда и участвовать в нем. Например, при налогообложении налогом на добычу полезных ископаемых их стоимость может быть определена расчетным способом, т.е. путем сложения материальных расходов, понесенных налогоплательщиком в связи с добычей полезных ископаемых. В свою очередь материальные расходы определяются на основании ст. 254 НК, которая регулирует налог на прибыль организаций (подпункт 1 п. 4 ст. 340 НК).
Налоги всегда имеют экономическое основание в виде собственности, предпринимательской либо трудовой деятельность и т.п., а потому должны быть соразмерными, т.е. их взимание не должно подрывать это основание. Как указал Конституционный Суд в Постановлении 4 апреля 1996 г. N 9-П, налогообложение, парализующее реализацию гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным. Иное ведет к нарушению конституционных прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, ее ст. 34, 35 и др. Соблюдение принципа соразмерности налогообложения во многом достигается путем системного регулирования налогов, что обусловлено еще и природой конкретных налогов. Например, объектом налога на прибыль организаций является прибыль, которая, по общему правилу, определяется как доходы, уменьшенные на величину расходов (ст. 247 НК). В свою очередь к расходам относятся суммы налогов и сборов, таможенных пошлин и сборов, начисленные в установленном порядке законодательством РФ (подпункт 1 п. 1 ст. 264 НК).
Таким образом, налог на прибыль уменьшается на суммы других начисленных налогов и сборов.
При установлении специальных налоговых режимов законодатель также исходит из наличия системы налогов, решая, от каких налогов налогоплательщик, применяющий конкретный специальный налоговый режим, будет освобожден, а какие налоги для него сохраняются. Так, например, при применении упрощенной системы налогообложения организациями они освобождаются от обязанности по уплате налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций, единого социального налога, а также налога на добавленную стоимость (кроме случаев ввоза товаров на таможенную территорию РФ). Иные налоги уплачиваются организациями, применяющими упрощенную систему налогообложения, в соответствии с законодательством о налогах и сборах (п. 2 ст. 346.11 НК).
Федеральным законом, которым устанавливается система налогов, поступающих в федеральный бюджет, является НК. Однако данный федеральный закон предусматривает систему не только налогов, но и сборов, причем предусмотренные им налоги и сборы поступают не только в федеральный бюджет, но и в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований (см. комм. к ст. 57 о федеральных, региональных и местных налогах и сборах).
Например, ряд федеральных налогов являются регулирующими, т.е. частично поступают в федеральный бюджет, а частично в бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Также и некоторые региональные налоги поступают не только в бюджет субъекта РФ, но и частично в бюджеты муниципальных образований (положения гл. 7, 8 и 9 БК РФ, в ред. от 30 декабря 2006 г.). Объяснение этому можно найти, рассматривая комментируемую статью в контексте других конституционных положений, с учетом развивающих их положений федерального законодательства.
Как правило, понятия "налоги" и "сборы" употребляются в тексте Конституции вместе. Так, Конституция предусматривает, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57); в ведении РФ находятся федеральные налоги и сборы (п. "з" ст. 71); обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов (п. "б" ст. 106); органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).
Вместе с тем в некоторых статьях Конституции понятие "налоги" употребляется самостоятельно: законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57); законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104). В ч. 3 комментируемой статьи понятие "налоги" также употребляется самостоятельно.
Как налоги, так и сборы представляют собой конституционно допустимую форму ограничения права собственности, поэтому их установление возможно только посредством принятия закона. В отличие от сборов взимание налогов как индивидуально безвозмездных денежных платежей несет в себе большее вмешательство в право собственности. Налоги являются необходимым условием существования государства.
Таким образом, для налогов Конституция предусматривает повышенные требования как с точки зрения защиты прав граждан и их объединений (запрет на придание обратной силы законам о налогах, установление системы налогов федеральным законом), так и с позиций охраны интересов государства (всеобщность налогообложения, безусловный характер налоговой обязанности, обязательное наличие заключения Правительства на законопроекты о введении или отмене налогов).
В соответствии с п. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ (ч. 1); по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2).
Таким образом, вполне закономерно, что и система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются в НК. Данный федеральный закон закрепляет принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов РФ и местных налогов, отнеся названные принципы к категории общих принципов налогообложения и сборов в РФ (подпункт 3 п. 2 ст. 1). Согласно НК, региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК и законами субъектов Федерации о налогах и обязательны к уплате на территории соответствующих субъектов. Региональные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях субъектов РФ в соответствии с НК и законами субъектов РФ о налогах. При установлении региональных налогов законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ определяют в порядке и пределах, которые предусмотрены НК, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным налогам и налогоплательщики определяются НК (п. 3 ст. 12).
Что касается местных налогов, то ими признаются налоги, которые установлены НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований (п. 4 ст. 12).
Общие принципы налогообложения и сборов главным образом сформулированы в ст. 3 НК, которая, например, в п. 5 предусматривает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК либо установленные в ином порядке, чем это определено НК. Это также объясняет тот факт, что НК содержит систему не только налогов, но и сборов, которые подразделяются на федеральные, региональные и местные.
4. Часть 4 комментируемой статьи посвящена государственным займам. В систему органов государственной власти входят органы государственной власти РФ и ее субъектов (ст. 5 и 11 Конституции). Именно поэтому статья 817 ГК под государственными понимает займы, заемщиками по которым являются РФ и ее субъекты: государственные займы - это договоры, заимодавцем по ним является гражданин или юридическое лицо. Комментируемое конституционное положение указывает на то, что государственные займы выпускаются. Действительно, как предусмотрено указанной статьей ГК РФ, договор государственного займа заключается путем приобретения заимодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. Данные бумаги удостоверяют право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.
Федеральным законом, которым определяется порядок выпуска государственных займов, является БК РФ*(10). В соответствии с положениями БК (в ред. от 30 декабря 2006 г.) РФ привлекает займы от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками (ст. 89). Что касается субъектов РФ, то они привлекают займы от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства субъекта Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств (ст. 90).
Как видно из приведенных положений БК, только РФ вправе привлекать займы от иностранных государств и международных финансовых организаций. Представляется, что допустимость подобного ограничения вытекает из комментируемой статьи Конституции, которая, как уже отмечалось выше, при ее рассмотрении в контексте проблемы федеративного устройства, имеет интегративную направленность. Это, однако, не означает принципиальной невозможности субъектов РФ обладать правом привлечения иностранных займов, которое может быть для них предусмотрено с санкции федерального законодателя. Это подтверждается изменениями БК, вступающими в силу с 1 января 2008 г.
Муниципальные заимствования также предусмотрены в ст. 90 БК РФ (в ред. от 30 декабря 2006 г.), однако, по буквальному смыслу комментируемой статьи Конституции, они не являются государственными, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Вместе с тем, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне. При этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обуславливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований - РФ и субъектов РФ (Определение Конституционного Суда от 2 ноября 2006 г. N 540-О). Из этого следует, что займы, выпускаемые органами местного самоуправления, не должны выводиться из-под действия ч. 4 ст. 75 Конституции.
Одна из главных идей комментируемой статьи состоит в запрете выпуска принудительных государственных займов, что имело место в недавнем прошлом нашей страны. Поэтому комментируемая статья имеет специальную оговорку о добровольной основе размещения государственных займов, которая распространяется и на муниципальные заимствования. Это реализовано в ГК РФ, в соответствии с которым правила о договоре государственного займа применяются к займам, выпускаемым муниципальным образованием (п. 5 ст. 817).
