1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения подпункта "г" пункта 1 и пункта 4 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о досрочном прекращении полномочий (роспуске) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, поскольку, по смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура реализации данной меры федерального воздействия, завершающаяся принятием федерального закона, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждается уклонение от исполнения первоначального судебного акта и признается необходимость федерального воздействия в целях его исполнения; при этом данная мера федерального воздействия не может быть реализована в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта субъекта Российской Федерации федеральному регулированию, поскольку ее применение обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы Российской Федерации повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
2. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения подпункта "г" пункта 1 статьи 19 и пунктов 2 и 3 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о порядке отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности, поскольку, по смыслу этих положений, исходя из их места в системе федеральных законодательных актов, предполагается, что процедура применения данной меры федерального воздействия, завершающаяся изданием указа Президента Российской Федерации, включает в себя в качестве обязательных элементов решение суда о признании нормативного акта субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также решение суда, которым подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях обеспечения его исполнения; при этом указанная мера не может быть применена в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) либо исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации федеральному нормативному акту, так как ее применение обусловливается подтверждением в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт повлек массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
3. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пунктов 6 и 7 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с отрешением Президентом Российской Федерации высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности, поскольку эти положения во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 17 и подпунктом "в" пункта 7 статьи 18 того же Федерального закона направлены на беспрепятственное осуществление вновь избранным высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации полномочия самостоятельно формировать возглавляемый им орган.
4. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пункта 4 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о временном отстранении Президентом Российской Федерации по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. При этом не исключается обжалование указа Президента Российской Федерации в Верховный Суд Российской Федерации в процедуре уголовного судопроизводства.
5. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзаца шестого пункта 3 статьи 5, пункта 2 статьи 9, подпункта "б" пункта 1, пунктов 2, 3, 4 и 5 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о возможности досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и отставки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также о возможности принятия законодательным (представительным) органом государственной власти решения о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией, уставом субъекта Российской Федерации.
Признание названных положений не противоречащими Конституции Российской Федерации не препятствует конкретизации регулирования соответствующих отношений в конституциях, уставах и законах субъектов Российской Федерации.
6. В соответствии со статьями 6 и 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно - правовой смысл положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, в том числе при толковании действующих и принятии новых актов, формирующих нормативную базу мер федерального воздействия как комплексного правового института.
7. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
8. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации", официальных изданиях органов государственной власти Республики Адыгея (Адыгеи) и Республики Саха (Якутия). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

1. Заявители в своих письменных запросах и в публичном заседании, по существу, ставили вопрос о проверке соответствия Конституции Российской Федерации Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" по форме. Они полагали, что положения, предусмотренные абзацем шестым пункта 3 статьи 5, подпунктами "б" и "г" пункта 1 и пунктами 2 и 4 статьи 9, пунктами 2, 3, 4, 5, 6 и 7 статьи 19 и статьей 29.1 данного Федерального закона, в силу особой правовой природы должны были найти регулирование в самой Конституции Российской Федерации, а не в федеральном законе.
Конституционные по своей природе отношения могут быть конкретизированы и развиты в законах, основанных на конституционных положениях. Предусмотренное Конституцией Российской Федерацией наличие двух видов федеральных законов - федеральных конституционных и федеральных, различных по юридической силе, диктует необходимость разграничения предметов их регулирования. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, предмет регулирования федерального конституционного закона определен самой Конституцией Российской Федерации, в статьях которой есть прямые ссылки на те случаи, в каких должны быть приняты федеральные конституционные законы. Полагаю, что такой подход к определению предмета регулирования федерального конституционного закона недостаточен. Он должен быть дополнен критерием "материального" порядка, т.е. определением конституционно - правовой природы отношений, требующих адекватной правовой формы их опосредования.
Общие (основные) принципы организации и функционирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в числе которых и принцип конституционно - правовой ответственности указанных государственных органов субъектов Российской Федерации перед федеральной властью, должны быть закреплены если не в самой Конституции Российской Федерации, то в законе самой высокой юридической силы. Реализация принципа конституционно - правовой ответственности государственных органов субъектов Российской Федерации непосредственно затрагивает, наполняет новым содержанием конституционный статус Российской Федерации и ее субъектов. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает новые полномочия, не закрепленные непосредственно Конституцией Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия федеральных судов - Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, других участников конституционно - правовых (конституционно - уставных) отношений.
Общественные отношения, участниками которых выступают указанные органы государственной власти, по своей природе являются конституционно - правовыми (конституционно - уставными) и, следовательно, требуют адекватной правовой формы опосредования не ниже уровня федерального конституционного закона. Поэтому введение новых правовых институтов в сфере конституционно - правовой ответственности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральной властью в форме федерального закона, а не федерального конституционного закона, не соответствует природе Российской Федерации как демократического правового государства (статьи 1 и 76, часть 1, Конституции Российской Федерации).
К сожалению, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации при изложении пункта "а" статьи 71 и части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации пропущено указание на то, что контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов находится в ведении Российской Федерации и регулируется посредством не только федеральных законов, но и федеральных конституционных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации вопреки положениям статьи 125 Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" неоправданно расширена компетенция Конституционного Суда Российской Федерации, а именно предусмотрена возможность проверки законов и других нормативных актов субъектов Российской Федерации на соответствие не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным законам.
Так, в пункте 2 мотивировочной части Постановления без какого-либо дополнительного объяснения утверждается, что конституционное судопроизводство обеспечивает соответствие нормативных актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; что Конституционный Суд Российской Федерации выступает в качестве судебной инстанции, уполномоченной окончательно разрешать публично - правовые споры о соответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам нормативных актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливая, что акты, которыми определяется конституционный статус субъектов Российской Федерации (имеются в виду их конституции и уставы - Н.В.), противоречат федеральному закону.
В пункте 3.2 мотивировочной части Постановления провозглашается, что в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статей 3 и 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" окончательное установление соответствия актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации.
Ссылки на правовые позиции, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года по ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан, не подтверждают приведенные положения.
В Постановлении от 11 апреля 2000 года отмечено, что соответствие федеральному закону законов субъектов Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации. Как следует из данных статей во взаимосвязи со статьями 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства; разрешение публично - правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться прежде всего на толковании компетенционных норм Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства.
В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года указано, в частности, что, руководствуясь решениями Конституционного Суда Российской Федерации, суды общей юрисдикции по инициативе управомоченных лиц вправе признавать недействительными положения конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, т.е. подтверждать утрату ими юридической силы, если они содержат такие же нормы, какие признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, утратившими силу и не подлежащими применению. Однако не исключается право управомоченных органов субъекта Российской Федерации при несогласии с решением суда общей юрисдикции в порядке статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, поскольку спорные вопросы, связанные с конституционным статусом субъектов Российской Федерации, в конечном счете разрешаются посредством конституционного судопроизводства (статьи 118 и 125 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, ни в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года, ни в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 года не сказано, что конституции, уставы, законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации могут проверяться на соответствие не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным законам.
Принятая редакция пункта 2.1 мотивировочной части рассматриваемого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации не позволяет четко провести различие между конституционностью и законностью в разрешении правовых коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В частности, нет достаточной ясности, какие акты судебных инстанций и в каких случаях предполагают проверку Конституционного Суда Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации и (или) федеральному закону.
3. Положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливающие основание применения меры федерального воздействия в виде конституционно - правовой ответственности (в данном случае как меры возмездия, кары, наказания), характеризуются неопределенностью. Юридический состав, с которым связано возможное досрочное прекращение полномочий (роспуск) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и досрочное прекращение полномочий других органов государственной власти субъектов Российской Федерации, состоит из ряда элементов, содержание которых изложено в федеральном законе неопределенно и противоречиво. Так, в пункте 4 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве обязательного элемента основания роспуска законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации указывается на неисполнение (или уклонение) от исполнения судебного решения (почему-то такая ситуация в тексте Постановления Конституционного Суда Российской Федерации квалифицируется как "формальное противоречие"), в результате чего "были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц", в то время как в статье 3.1 того же Федерального закона в качестве последствий действия противоправных норм правовых актов называются массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, экономического пространства Российской Федерации.
Конституционный Суд Российской Федерации вопреки воле законодателя пытался снять эту неопределенность в определении основания наступления конституционно - правовой ответственности соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации перед федеральной властью, самостоятельно сконструировав фактический состав как юридическое основание возможного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, включив в него в качестве обязательного элемента вынесение судебного решения с установлением в нем "конституционно значимых тяжких последствий" (?!) уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных статьей 3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и с признанием судом "необходимости федерального воздействия в целях его исполнения" (пункт 3.5 мотивировочной части Постановления). Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации вышел за рамки своей компетенции.
4. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" возложил - вопреки положениям статей 10 и 118 (часть 1) Конституции Российской Федерации - функции осуществления правосудия по применению мер конституционно - правовой ответственности в виде возмездия (кары, наказания) на Президента Российской Федерации и Федеральное Собрание - в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на Президента Российской Федерации - в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также на высшие законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации в их взаимных отношениях. При такой процедуре применения мер конституционно - правовой ответственности практически невозможно обеспечить действие принципов справедливости, соразмерности меры ответственности характеру содеянного, а приоритетное значение будет иметь принцип партийно - политической и иной целесообразности.
5. Вся процедура применения мер федерального воздействия (кроме, возможно, мер предупреждения, выносимых Президентом Российской Федерации), установленная Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", настолько сложна и длительна, если учесть еще возможность всякий раз оспорить в суде каждый ее этап (стадию), то станет ясно, что она не рассчитана на ее реальное применение, а потому она теряет всякий смысл и уже в силу этого не соответствует принципам демократического правового государства.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА

1. В соответствии со статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации Федеральным законом от 6 октября 1999 года были установлены общие принципы организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральным законом от 29 июля 2000 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 6 октября 1999 года был дополнен статьей 29.1, согласно пункту 4 которой Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранять высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Оправданием данной нормы могло бы служить предположение, что отстранение руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации от исполнения должностных обязанностей может быть правовым средством обеспечения объективности расследования. Однако если такое отстранение будет осуществляться федеральным судом, разве эта же цель не достигается, причем способом, более сопрягаемым с такими конституционными принципами, как разделение властей, федерализм, равенство всех перед законом и судом?
Если же появление данной нормы основано на презумпции того, что федеральные суды не в состоянии решить вопрос о необходимости отстранения от должности высшего должностного лица, то такая презумпция вступала бы в противоречие с конституционным принципом самостоятельности судебной власти.
2. Полагаю, что пункт 4 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является уголовно - процессуальной нормой, которая непосредственно не связана с общими целями, решаемыми данным Федеральным законом. По своему характеру и задачам, которые она решает, эта норма не относится к общим принципам организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, следовательно, не соответствует статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации. Являясь по своему содержанию уголовно - процессуальной нормой, она противоречит общему порядку временного отстранения должностного лица от должности, установленному в статье 114 (части первая и вторая) нового УПК Российской Федерации и основанному на конституционном принципе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации).
Наделяя Президента Российской Федерации правом временного отстранения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации от должности (в отличие от всех других должностных лиц, которые могут быть отстранены от должности лишь в судебном порядке), законодатель тем самым включил Президента Российской Федерации в число субъектов уголовно - процессуальных отношений. При этом Президент Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации вправе принять решение о временном отстранении указанного в представлении лица от должности либо об отказе в этом, т.е. Президенту Российской Федерации как субъекту уголовно - процессуальных отношений даны дискреционные полномочия оценивать обоснованность или необоснованность предъявленного высшему должностному лицу обвинения в совершении уголовно наказуемого деяния, что относится к исключительной компетенции органов предварительного расследования и судов.
Кроме того, пунктом 4 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" нарушается конституционный принцип равенства перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).
3. Нормы абзаца шестого пункта 3 статьи 5, подпункта "г" пункта 1, пунктов 2 и 4 статьи 9, подпунктов "б" и "г" пункта 1, пунктов 2 - 7 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" вполне обоснованы и необходимы для обеспечения верховенства федеральной Конституции. Предусмотренные в них меры конституционного воздействия призваны восстановить конституционную законность в случаях, если органы государственной власти субъектов Российской Федерации демонстративно не приводят свое законодательство в соответствие с федеральным. Норма пункта 4 статьи 29.1 не связана с этой общей проблематикой, поскольку отстранение от исполнения обязанностей высшего должностного лица осуществляется не за неприведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, а в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, т.е. в связи с совершением им уголовно наказуемого правонарушения.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т.Г. МОРЩАКОВОЙ

Согласно пункту 4 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Президент Российской Федерации в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. Применение такой меры служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования и диктуется принципами его публичности, а также справедливости и равенства граждан перед законом и судом при привлечении к уголовной ответственности.
Отстранение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации на период проведения в отношении него расследования, имеющее целью исключить злоупотребление служебным положением и воспрепятствовать законному уголовному преследованию, необходимо в связи с высоким конституционным статусом такого лица (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 1999 года), а также в силу того, что осуществляющие привлечение к уголовной ответственности органы входят в систему исполнительной власти (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 апреля 1999 года) и реально доступны влиянию ее высших должностных лиц, в том числе действующих на уровне субъектов Российской Федерации.
Поэтому временное отстранение указанных должностных лиц от должности в связи с предъявлением обвинения не может предполагать проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий при применении данной меры: Генеральный прокурор Российской Федерации во всех случаях привлечения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в качестве обвиняемого и предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления должен направлять Президенту Российской Федерации представление об отстранении привлекаемого к уголовной ответственности от должности, а Президент - принимать решение о временном отстранении. При этом возможность произвольных решений может быть исключена, только если единственным и достаточным основанием для отстранения от должности в связи с уголовным преследованием должностных лиц, имеющих названный конституционный статус, является тяжесть предъявленного обвинения.
Иное истолкование правомочий Генерального прокурора Российской Федерации и Президента Российской Федерации означает, согласно Конституции Российской Федерации, отступление от конституционного принципа равенства перед законом и судом (статья 19), создает возможность для воспрепятствования привлечению к уголовной ответственности, не отвечает целям защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52) и, следовательно, не согласуется со статусом Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации (статья 80, часть 2).
Признание отстранения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации - как предупредительно - пресекательной меры в уголовном процессе - лишь возможным, но не обязательным могло бы быть обусловлено только необходимостью проверки законности и обоснованности предъявления обвинения. Однако такая проверка должна осуществляться в установленной уголовно - процессуальным законом процедуре и надлежащим субъектом, что предполагает обжалование, рассмотрение и оценку законности указанной меры в компетентном суде. Судебная же юрисдикция в силу принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) не может передаваться никаким другим органам государственной власти, включая Президента Российской Федерации. Его прерогативы в связи с обязательным отстранением от должности высших должностных лиц (руководителей исполнительной власти) субъектов Российской Федерации в ходе их уголовного преследования связаны со статусом этих лиц, который исключает такое отстранение без ведома главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование всех органов государственной власти, тем более что решение об отстранении требует сопровождения другими мерами политического и правового характера, гарантирующими стабильность демократического правового порядка.
Таким образом, правомочие Президента Российской Федерации по временному отстранению от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с их уголовным преследованием означает, что на главу государства возлагается обязанность осуществить такое отстранение указанных лиц от должности. Истолкование этого правомочия Президента Российской Федерации только как признание возможности отстранения, от использования которой при преследовании высших должностных лиц субъектов Российской Федерации за совершение тяжких или особо тяжких преступлений было бы допустимо отказаться, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 19 (части 1 и 2), 52 и 80 (часть 2). Чтобы устранить этот эффект неконституционности пункта 4 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", не прибегая к лишению данного предписания юридической силы, необходимо обеспечивать в правоприменении его понимание в соответствии с тем смыслом, который согласуется с названными статьями Конституции Российской Федерации и исключает какие бы то ни было произвольные решения о применении или неприменении временного отстранения от должности при осуществлении уголовного преследования высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Однако практика применения рассматриваемого положения отсутствует, и это не позволяет утверждать, что неконституционное его истолкование не будет иметь места.
Именно поэтому на Конституционном Суде Российской Федерации лежала обязанность предложить согласующееся с Конституцией Российской Федерации истолкование закона, которому в силу конституционного статуса Конституционного Суда Российской Федерации как органа охраны Конституции Российской Федерации (статья 125, часть 6, Конституции Российской Федерации) и в соответствии со статьями 6 и 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", закрепляющими общеобязательность и окончательность его решений, правоприменители, в том числе Генеральный прокурор Российской Федерации, суды и Президент Российской Федерации, не могли бы не следовать в будущем. Это исключило бы и критику оспоренного регулирования со стороны его оппонентов.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА

1. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 года признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, в частности, положения подпункта "г" пункта 1 и пункта 4 статьи 9, пунктов 2 и 3 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции от 8 февраля 2001 года), которыми в нормативном единстве с положением статьи 3.1 предусматриваются в качестве мер федерального воздействия (ответственности) роспуск законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации на основании федерального закона, законопроект которого вносится только Президентом Российской Федерации, а также отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности на основании указа Президента Российской Федерации в случае принятия органами государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации.
Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.
1.1. Указанные в статье 3.1 тяжкие последствия по своей сути одновременно являются и обстоятельствами введения чрезвычайного положения, предусмотренными Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении" (в редакции от 30 мая 2001 года). Так, его статья 2 в качестве целей введения чрезвычайного положения указывает устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам названный Федеральный конституционный закон относит, в частности, попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти (пункт "а" части 1 статьи 3).
Следовательно, общественные отношения, возникающие при наличии этих обстоятельств, должны регулироваться Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении", а не Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный вывод подтверждается и правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении, согласно которой "неподчинение органа государственной власти субъекта Российской Федерации решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им акт, противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции Российской Федерации и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта Российской Федерации не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации (статья 3, часть 4; статья 4 Конституции Российской Федерации)".
Из этого следует, что указанные обстоятельства с необходимостью требуют введения чрезвычайного положения, так как имеет место наличие присвоения власти, что подпадает под действие положения пункта "а" части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении". При таких обстоятельствах именно введение чрезвычайного положения будет являться первоначальным и основным юридическим фактом, необходимым для решения вопроса о применении мер федерального воздействия (ответственности) в виде роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от должности.
Между тем Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" не предусматривает, несмотря на тяжесть обстоятельств, обусловливающих введение чрезвычайного положения, меры федерального воздействия (ответственности) в виде роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, а лишь закрепляет положение о полном или частичном приостановлении полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт "а" части 1 статьи 11).
Рассматриваемые же положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", по сути, позволяют Президенту Российской Федерации без введения чрезвычайного положения (что требует, согласно статье 38 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", уведомления сопредельных государств) в "упрощенном" порядке решить вопрос о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешении от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Такое усмотрение Президента Российской Федерации не исключает возможность произвольного, а главное, избирательного подхода при решении вопроса о применении мер федерального воздействия (ответственности), что в свою очередь может повлечь те же тяжкие последствия, которые перечислены, в частности, в статье 3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Таким образом, рассматриваемые положения в силу их неопределенности противоречат статьям 3, 19 и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
1.2. Согласно пункту 4 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о роспуске этого органа. Его принятие, по смыслу рассматриваемых положений, происходит в обычной парламентской процедуре принятия федеральных законов. Вместе с тем, исходя из дискреционных полномочий Федерального Собрания, процедура принятия закона о роспуске будет иметь определенные особенности, так как вне зависимости от состоявшихся ранее решений, в частности судебных, при рассмотрении законопроекта палаты Федерального Собрания в той или иной мере будут решать как вопросы факта, так и вопросы права, - в противном случае проблематично принятие самого политического решения о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, палаты Федерального Собрания, по сути, будут действовать как судебные органы. Однако Конституция Российской Федерации не наделяет их подобными квазисудебными полномочиями.
Таким образом, данное положение статьи 9 рассматриваемого Федерального закона противоречит статьям 102, 103, 105, 108 и 118 Конституции Российской Федерации.
Более того, как усматривается из текста, федеральный закон о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является завершающим этапом применения федерального воздействия (ответственности) по отношению к указанному органу, причем такой закон не подлежит судебному контролю, т.е. мы имеем дело с новым для нашей Конституции правовым явлением, а именно введением федеральным законом "исключительного" федерального закона, не подлежащего, в частности, судебному контролю.
Между тем не исключены ошибки как в процедуре принятия федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так и в применении норм материального права, в связи с чем, по нашему мнению, он может быть предметом проверки Конституционного Суда Российской Федерации в силу статьи 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Наличие такой возможности необходимо для осуществления Конституционным Судом Российской Федерации судебного конституционного контроля - в целях обеспечения охраняемых Конституцией Российской Федерации прав и законных интересов - и в отношении таких актов, как федеральные законы.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя федеральный закон о роспуске, исходя из требований статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не вправе вновь обращаться к установлению тех фактов (в частности, подтверждения неконституционности актов), которые в силу принадлежащей ему компетенции ранее уже были установлены им в его решениях, опосредующих процедуру, предусмотренную пунктом 4 статьи 9 рассматриваемого Федерального закона. Иное могло бы, по существу, означать пересмотр принятых им ранее решений, что - в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации, а также части первой статьи 3, пункта 3 части первой статьи 43 и части первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - исключено.
Таким образом, и в части учреждения "исключительного" федерального закона как не подлежащего судебному контролю рассматриваемые положения противоречат как статье 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип правового государства, так и ее статье 125 (часть 2).
1.3. Рассматриваемые положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" непосредственно связаны с конституционно - правовой природой Российской Федерации как федеративного государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Федеративное устройство Российской Федерации основано, в частности, на единстве системы государственной власти, одним из основных элементов которой наряду с государственной властью в Российской Федерации является государственная власть в субъектах Российской Федерации, которую осуществляют образуемые ими органы государственной власти (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2, Конституции Российской Федерации). Следовательно, наличие органов государственной власти в субъекте Российской Федерации является существенным качеством его конституционно - правового статуса. В связи с этим, как указывалось выше, "упрощенный" подход решения вопроса о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может привести к определенному дисбалансу федеративных отношений. Тем более что отдельные положения Закона не исключают возможности одновременного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отрешения от должности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, что может повлечь утрату субъектом Российской Федерации своего конституционно - правового статуса как такового.
Таким образом, рассматриваемые положения противоречат статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3) и 11 Конституции Российской Федерации.
2. Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации также пункт 4 статьи 29.1 рассматриваемого Федерального закона, предоставляющий Президенту Российской Федерации право в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации, временно отстранять высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
Полагаю, что названное положение не соответствует Конституции Российской Федерации.
2.1. Конституционно - правовой статус Президента Российской Федерации и его полномочия определены Конституцией Российской Федерации (глава 4). Однако пунктом 4 статьи 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Президент наделен еще и специальным статусом - статусом участника уголовного судопроизводства, что предполагает наличие соответствующих прав и обязанностей. Так, Президенту в этом качестве предоставлено полномочие временно отстранять от исполнения обязанностей высшее должностное лицо (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации в случае предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
По смыслу рассматриваемой нормы, Президент Российской Федерации именно в порядке, установленном уголовно - процессуальным законодательством Российской Федерации, вправе, но не обязан, по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстранить высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей. В соответствии с частью пятой статьи 114 УПК Российской Федерации, вступающего в силу с 1 июля 2002 года, Президент Российской Федерации в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении указанного лица от должности либо об отказе в этом.
Таким образом, Президент Российской Федерации наделен дискреционными полномочиями при решении данного вопроса, что не исключает произвольности и избирательности его усмотрения. Более того, при этом Президент Российской Федерации как участник уголовного судопроизводства будет решать - в силу своего понимания уголовного закона - как вопросы факта, так и вопросы права. Между тем только суд правомочен принимать подобные решения. Отсюда следует, что наделение федеральным законом Президента Российской Федерации не свойственными его конституционному статусу судебными полномочиями прямо противоречит статьям 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 47 (часть 1) и 118 Конституции Российской Федерации.
2.2. Кроме того, обжалование высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о временном отстранении от исполнения обязанностей в процедуре уголовного судопроизводства не может служить надлежащей гарантией судебной защиты его прав и свобод (статья 46 Конституции Российской Федерации). В этом случае, формально обжалуя указ Президента Российской Федерации, он, по существу, будет защищаться от предъявленного обвинения, что противоречит статье 49 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, и каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его вина не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.