Статья 77

1. Конституция передает решение вопросов в сфере организации системы органов государственной власти на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя РФ и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством. Следовательно, такие основы конституционного строя, как республиканская форма правления, верховенство права и закона, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, имеют определяющее значение для организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

2. Часть 2 статьи 77 предусматривает создание единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. В уставах субъектов Федерации в развитие положений Конституции РФ говорится о праве исполнительных органов власти того или иного субъекта Федерации осуществлять деятельность (правоприменительную и правоисполнительную) в рамках полномочий Федерации согласно статьям 71 и 72 Конституции. Речь идет об определенной иерархичности структуры исполнительной власти в масштабе Российской Федерации. Но эта система образуется только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Следовательно, в этих пределах правительства и министерства субъектов РФ находятся в отношениях подчинения с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами, в то время как по вопросам исключительных полномочий субъектов эти органы действуют независимо от федеральных органов. Правительство РФ направляет и проверяет работу органов исполнительной власти субъектов Федерации. Многие федеральные министерства и ведомства руководят деятельностью аналогичных министерств, ведомств и других подобных структур в системе органов исполнительной власти субъектов РФ.

Статья 77

1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции).

Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции, определяют устои государственного и общественного устройства Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Это обязывает субъектов Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти исходить из данных требований к природе и форме Российской Федерации. Так, в ст. 5 закреплены принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что указанный в ч. 1 ст. 77 Конституции федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти необходимо принимать с соблюдением соответствующих процедур согласования с субъектами Российской Федерации, установленных в Регламенте Государственной Думы.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(399) определено: систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2). К последним относятся территориальные органы государственной власти - органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъектов Федерации*(400); суды субъектов Федерации*(401) - конституционные (уставные) и мировые судьи.

В настоящее время законодательными (представительными) органами республик являются их парламенты, имеющие различные наименования: Народное собрание, Государственное собрание, Верховный Совет, Законодательное собрание, Государственный совет, парламент и т.д. Эти органы являются представительными органами республик, олицетворяющими парламентскую демократию, в условиях которой формирование политической воли народов возлагается на народное представительство. Вместе с тем они являются законодательными органами республик, обладающими полной и не ограниченной в рамках их полномочий компетенцией в сфере законодательства. Это означает, что ни один закон республики не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Законодательными (представительными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т.п. (например, Московская городская дума, Законодательное собрание Тверской области, Псковское областное собрание).

В систему органов исполнительной власти республик входят их правительства, министерства, государственные комитеты, департаменты, комитеты и другие ведомства. В одних республиках эту систему возглавляет президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других - правительство или его глава, т.е. высшее должностное лицо субъекта Федерации.

Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа руководит глава соответствующей администрации (правительства). Главы администраций носят различные наименования (губернатор, мэр города федерального значения и т.п.). Эти наименования устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими законодательными (представительными) органами субъектов Федерации.

В систему органов исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает положения о них.

Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты Федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами.

2. Следует различать "органы власти в субъекте Федерации" и "органы власти субъекта Федерации". В субъекте Федерации могут осуществлять власть федеральные органы или их образования (подразделения), не являющиеся органами данного субъекта.

В отличие от представительных органов государственной власти, в системе которых отсутствует вертикальное подчинение, не свойственное парламентским представительным органам, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения и полномочий Российской Федераций по предметам совместного ведения с ее субъектами образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, что находит отражение в более тесной организационно-правовой связи этих органов. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты Правительства РФ, касающиеся деятельности как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, обязательны к исполнению на всей территории России (см. комментарий к ст. 115). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий (см. комментарий к ст. 78).

Принцип единства законности, необходимость единообразного проведения законов в жизнь на всей территории федерации потребовали своего институционального закрепления. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает положение, согласно которому все органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Федерации, выступают в качестве единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, если решаются вопросы в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое единство (не предусмотренное, кстати, по отношению к законодательным органам) предполагает тесные организационно-правовые связи, соподчиненность органов, взаимное делегирование полномочий и т.д. Единая система власти предполагает единую систему информации, единое "правовое поле", обязательность предписаний по всей властной вертикали.

Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.

Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства РФ (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации*(402).

Система исполнительной власти устанавливается в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает, что органы исполнительной власти субъектов Федерации в границах собственных предметов ведения и полномочий самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти.

13 мая 2000 г. в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Статья 77

     1. Система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается
субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным
законом.
     2. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации
по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной
власти в Российской Федерации.

     Комментарий к статье 77

     Новая Конституция Российской Федерации предоставила право всем субъектам
Федерации самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти
(ч. 1 ст. 77). Исходя из необходимости сохранения территориальной целостности
Российской Федерации это право может быть реализовано в соответствии с основами
конституционного строя России и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным
законом.
     Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции, определяют
устои государственного и общественного устройства Российской Федерации как
демократического федеративного правового государства с республиканской формой
правления. Это обязывает субъектов Российской Федерации при установлении системы
органов государственной власти исходить из данных требований к природе и форме
Российской Федерации. Так, в ст. 5 закреплены принципы государственной целостности,
единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
     В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10,
субъекты Российской Федерации при определении системы органов государственной
власти должны обеспечивать наличие всех трех ветвей власти и гарантировать
каждой из них самостоятельность.
     Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов
организации системы органов государственной власти относится к совместному
ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что указанный в
ч. 1 ст. 77 Конституции федеральный закон об общих принципах организации представительных
и исполнительных органов государственной власти необходимо принимать с соблюдением
соответствующих процедур согласования с субъектами Российской Федерации, установленных
в Регламенте Государственной Думы.
     Такой закон должен закрепить основополагающие требования к организации
государственной власти, соблюдение которых обеспечит становление государственности
субъекта Российской Федерации. Общие принципы гарантируют самостоятельность
субъектов Российской Федерации в определении системы органов государственной
власти в той степени, в какой можно было бы учесть уровень политической, правовой
культуры, исторические, национальные и другие региональные условия. Отсюда
допустимо, например, особое название представительного (законодательного)
органа государственной власти (Курултай, Народный хурал, Верховный хурал,
Хуралтай и др.). По структуре он может быть как однопалатный, так и двухпалатный.
В пределах соблюдения принципа разделения властей возможны различные модели
взаимоотношений законодательной и исполнительной власти на уровне субъекта
Российской Федерации.
     Новым элементом в развитии федеративных отношений в России является отказ
от жесткой системы подчинения федеральным органам исполнительной власти органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Компетенция между органами
исполнительной власти разделена по Конституции Российской Федерации на три
уровня: полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере ведения
Российской Федерации; полномочия федеральных органов исполнительной власти
и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного
ведения; полномочия органов исполнительной власти субъектов Федерации вне
пределов ведения Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов.
     Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции единство системы исполнительной власти
должно обеспечиваться в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации
и ее субъектов, т. е. формирование системы исполнительной власти должно быть
основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти
и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает единство
структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации;четкое
определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере
совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами
исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма
согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной
исполнительной власти.
     Из содержания ч. 2 ст. 77 и ст. 71, 76 Конституции следует, что вне пределов
ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов
исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют
свои полномочия самостоятельно.

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2000 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием В.В. Невинского - представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А. Авакьяна и Д.И. Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации И.А. Побережной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья 126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов (статьи 123 и 123.1), о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай (статья 154).

Заявитель просит также проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 24).

Указанные положения касаются конституционно - правовых институтов, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности; значения принципов организации системы органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе федерального закона; регулирования организации и деятельности единой судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 37-О и др.).

2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики (статья 162).

По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).

2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение, по существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно - Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции Республики Алтай.

Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ, Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено Постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").

2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой Республика Алтай как субъект Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.

3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.

По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь одну форму собственности на природные ресурсы - государственную собственность республики, вводит запрет иных форм собственности, нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).

3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.

Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.

По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.

Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; статья 67, часть 1).

Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать, т.е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии (в редакции от 10 февраля 1997 года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года "Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области, решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м", Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья 71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).

Составляющее одну из основ конституционного строя Республики Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).

Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в возможности посредством федеральных законов решать вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9, часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).

Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16 Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по обеспечению экологической безопасности, рационального природопользования, защиты уникальной территории и ее природно - заповедного фонда.

5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43 (часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем развития государственной поддержки детства и установления гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой детство находится под защитой государства, на государство возлагается конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также признается обязательным получение основного общего образования и соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции Российской Федерации).

Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в сфере развития образования конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января 1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей включает в себя гарантирование среднего (полного), т.е. не только основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих) возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов.

Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44 обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59, по существу, исходит из положений Федерального закона "Об образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования (пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая норма - в соответствии с целями социального государства - дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому, материально - техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, когда государством создаются для этого необходимые условия, т.е. если возлагаемой на родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по обеспечению таких условий.

6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай.

Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого содержания в указанной форме.

Между тем Конституция Российской Федерации относит судоустройство, уголовное и уголовно - процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно, любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект Российской Федерации предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда.

Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71 (пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.

8.1. В Постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения распространяется и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом за деятельность и состав правительства.

Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.

8.2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином, соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.

Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).

Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.

Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА

Несмотря на совпадение моей личной правовой позиции и основных итоговых оценок и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, между ними сохраняются различия, в том числе касающиеся мотивировки принятого решения, в связи с чем я излагаю свое мнение в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай оспаривает соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 4 и 162 Основного Закона Республики Алтай, согласно которым Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности (статья 4); государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают ее суверенитет (статья 162). Заявитель полагает, что данные положения противоречат части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1) и что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1). При этом Конституция Российской Федерации употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации. В статье 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится о суверенитете государства, но, поскольку речь идет о тексте присяги Президента Российской Федерации, фактически под термином "государство" в данном контексте понимается Российская Федерация. Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, в которых упоминается понятие суверенитета, позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации ставит знак равенства между такими понятиями, как "суверенитет в Российской Федерации" (статья 3), "суверенитет Российской Федерации" (статьи 4, 80), "суверенитет государства" (статья 82). В конституции федеративного государства такое допустимо только в случае, если возможность или необходимость альтернативного использования понятия "суверенитет" отсутствует.

Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией. Конституция Российской Федерации 1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).

В отличие от Союза ССР, основанного на договоре образовавших его субъектов - союзных республик, обладавших суверенитетом, гарантированным их правом на свободный выход из СССР, Российская Федерация была образована и развивалась как конституционная федерация, в которой автономные республики, и в тот период именовавшиеся государствами, суверенитетом не обладали.

Объявление на основе изменений Конституции РСФСР 1978 года республик - субъектов Российской Федерации суверенными отражало особенности переходного периода, когда возобладали субъективные факторы, а суверенитет по вине первого Президента Российской Федерации, по существу, оказался разменной политической монетой. Процессы так называемой суверенизации, подготовка и подписание Федеративного договора, последующее его включение в текст Конституции Российской Федерации, однако, не означали передачи Российской Федерацией своего суверенитета или его части субъектам Российской Федерации. Фактически речь шла о наделении в конституционном порядке субъектов федерации более широкими полномочиями.

Объективно в Российской Федерации в силу особенностей ее юридической природы отсутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации), государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.

Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации). При этом, в отличие от содержавшейся в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик в составе Российской Федерации как суверенных государств, ныне действующая Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.

Упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции Российской Федерации 1993 года от признания находящихся в ее составе республик суверенными означает, что суверенитет присущ только Российской Федерации как единому федеративному государству.

Республика Алтай, провозгласив в качестве одной из основ своего конституционного строя суверенитет как естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный народ (статья 6); что Республика Алтай образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.

Системный анализ указанных положений Конституции Республики Алтай позволяет оценить их как притязания Республики Алтай на обладание более широким объемом полномочий, выходящих за пределы статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Провозглашение Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции Российской Федерации, не закрепляют в своих конституциях и уставах положений о собственном суверенитете.

Согласно статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой они проживают. Однако флаг, герб и гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у субъектов Российской Федерации суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай в части закрепления суверенитета Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай является источником государственной власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. Частью второй оспариваемой заявителем статьи 10 Конституции Республики Алтай предусмотрено, что на территории Республики Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Заявитель считает, что данное положение противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации (пункты "и" и "м" статьи 71) расщепляющиеся материалы, ядовитые вещества и порядок их использования относятся к предметам ведения Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в редакции от 10 февраля 1997 года устанавливает в отношении радиоактивных отходов в зависимости от их видов и предназначения различный правовой режим и с учетом этого определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе связанные с принятием решений о размещении на территориях субъектов Российской Федерации пунктов хранения и захоронения отходов, находящихся в различных формах собственности. При этом разграничение государственной собственности на данные виды отходов служит основой определения компетенции и управления в этой сфере, а согласно пункту "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею является предметом только федерального ведения.

Исходя из смысла оспариваемого положения статьи 10 Основного Закона Республики Алтай запрет на "складирование" (равнозначный терминам "хранение" и "захоронение") радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ направлен на недопущение размещения и сооружения на территории Республики Алтай объектов хранения и захоронения любых из указанных отходов и веществ независимо от форм собственности на них. Следовательно, введение запрета, предусмотренного положением части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, является вмешательством в полномочия Российской Федерации по управлению объектами, находящимися в ее собственности, ограничивает суверенные права Российской Федерации на своей территории, включающей территории всех субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Республика Алтай представляет собой уникальный природно - географический комплекс. На ее территории отсутствуют как объекты ядерной энергетики, расщепляющихся материалов и промышленного производства отравляющих веществ, так и надлежащие условия для их хранения и захоронения. Поэтому оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай по своему смыслу изначально могло быть направлено на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако и в этом случае установление Республикой Алтай в одностороннем порядке конституционного запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ на своей территории недопустимо, поскольку касается сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этого, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования на ее территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "б" и "м").

3. Заявитель оспаривает положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Он утверждает, что названное положение противоречит статье 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности; частям 1 и 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающими право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению заявителя, оспариваемым положением вводится запрет частной, муниципальной, федеральной и иных форм собственности, кроме государственной собственности Республики Алтай, на отдельные виды природных ресурсов, находящихся на ее территории. Также он утверждает, что данное положение противоречит пунктам "в" и "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и разграничения государственной собственности на них находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в различных формах собственности (статья 9). Согласно части 1 статьи 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), природопользование (пункт "д"), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт "к") отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Анализ этих и других положений Конституции Российской Федерации показывает, что она не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности и не выделяет в качестве ее конкретных субъектов субъекты Российской Федерации.

Конституция Республики Алтай содержит также положения о том, что в ней признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статьи 15 и 72); что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай, регулирование которых осуществляется федеральными и республиканскими законами (часть вторая статьи 16).

Вместе с тем положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай о том, что природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, по существу, отождествляет понятия "достояние" и "собственность" и фактически признает исключительное право Республики Алтай на находящиеся в ее границах природные ресурсы. При этом в совокупности с положениями о провозглашении суверенитета Республики Алтай (статьи 4, 6, 77, 114 и 162), положение о достоянии (собственности) на природные ресурсы приобретает смысл закрепления первичного характера государственной собственности Республики Алтай, в том числе по отношению к федеральной собственности.

Конституция Российской Федерации не содержит понятия "достояние". Однако в ней содержится близкое к нему понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (статья 9). В Конституции Республики Алтай говорится о том, что природные ресурсы являются национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности (часть 1 статьи 16). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В федеральном законодательстве термин "достояние" используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими, например вывоз за границу культурных ценностей.

При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Российское законодательство устанавливает, что субъектами права собственности могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Народ в качестве субъекта права собственности выступать не может. В то же время народ может выступать субъектом отношений, в которых тот или иной объект объявляется как его достояние, как основа его жизни и деятельности (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России.

Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия "достояние" и "собственность" и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "о") относится к ведению Российской Федерации.

К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации). Определение же форм собственности на те или иные объекты, оснований приобретения и прекращения права собственности, по смыслу статей 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.

В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является основой для определения его позиции в отношении других природных ресурсов.

Республика Алтай не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о"), 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5), поскольку они устанавливают исключительное право собственности Республики Алтай на находящиеся в ее границах землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы и тем самым нарушают предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере, не обеспечивают интересы многонационального народа Российской Федерации.

4. Заявителем оспаривается конституционность положений части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай о том, что родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. Такое положение, полагает заявитель, допускает возложение на родителей или заменяющих их лиц повышенного объема обязанности обеспечить получение детьми этого уровня образования и противоречит положениям статей 6 (части 2), 43 (части 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, которое обеспечивает поддержку детства (статья 7); при этом детство находится под защитой государства (статья 38). С учетом Конвенции ООН о правах ребенка (статья 28) Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для всех детей различных форм образования, в том числе среднего; гарантирует его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определяет, что основное общее образование обязательно, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (части 2 и 4 статьи 43).

Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федеральных законов от 13 января 1996 года и от 16 ноября 1997 года (статья 5), а также Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статья 8) предусматривают, что государственный минимальный социальный стандарт включает в себя гарантирование среднего (полного) общего образования; родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию его прав и законных интересов. При этом гражданин считается ребенком до достижения им 18 лет (совершеннолетия) (статья 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").

Конституция Республики Алтай, по существу, воспроизводит положения Федерального закона "Об образовании" об общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, сохраняет обязательность получения основного общего образования (статья 44) и рассматривает обеспечение родителями или заменяющими их лицами получение детьми среднего (полного) общего образования как конституционный долг (часть первая статьи 59). Такой подход не противоречит конституционному принципу несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей (часть 2 статьи 6) как меры должного поведения, направленных на реализацию целей социального государства, а также положению пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, оспариваемое в запросе положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что долгу родителей или заменяющих их лиц содействовать (не препятствовать) получению ребенком среднего (полного) общего образования корреспондирует обязанность государства создать для этого необходимые условия. При этом недопустимы как привлечение родителей или заменяющих их лиц к ответственности в связи с невозможностью исполнить этот долг, если такие условия не созданы, так и принуждение детей по достижении ими совершеннолетия к получению среднего (полного) общего образования.

5. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики, Председатель ее Правительства может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Алтай. Заявитель полагает указанное положение противоречащим статье 49 (части 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Вопрос о допустимости введения субъектами Российской Федерации отрешения от должности их высших должностных лиц как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении от 18 января 1996 года по этому делу Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Российской Федерации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закрепляет "вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда" (пункт "е" части 1 статьи 19). Тем самым федеральный законодатель в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) определил, что не сам факт привлечения этого должностного лица к уголовной ответственности и не заключение суда, а только вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора служит основанием досрочного прекращения его полномочий.

По смыслу части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, обвинение в совершении преступления, доказывание виновности осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах, порядке и устанавливается вступившим в силу приговором суда. Уголовно - процессуальным законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), не предусмотрены такие формы актов суда общей юрисдикции, как "подтверждение" и "заключение". Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации, в состав которой в качестве федеральных судов включены верховные суды республик - субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Поэтому недопустимо возложение Конституцией Республики Алтай на Верховный Суд Республики как федеральный суд каких-либо полномочий. Следовательно, положения статьи 126 Конституции Республики Алтай, предусматривающие возможность отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя ее Правительства, в части подтверждения совершения им умышленного преступления заключением Верховного Суда Республики Алтай не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункту "о"), 118 (части 3) и 128 (части 3).

6. В запросе оспариваются положения статьи 154 Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Это противоречит, как считает заявитель, части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" статьи 71), судоустройство (пункт "о" статьи 71) и предусматривает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118), а полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 128). Из этого следует, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность ее установления федеральным конституционным законом, а не федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую для всей Российской Федерации судебную систему. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Статья 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что районные суды относятся к федеральным судам общей юрисдикции. При этом городские суды фактически приравнены к районным судам. Исходя из этого возложение статьей 154 Конституции Республики Алтай на федеральные суды обязанности действовать в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай является вмешательством в полномочия Российской Федерации, предусмотренные статьями 71 (пункт "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает участие субъекта Российской Федерации лишь в решении кадровых вопросов судебных органов (пункт "л" части 1 статьи 72) при назначении на должность судей в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, положения статьи 154 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3).

7. Заявитель усматривает несоответствие статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, закрепляющих, что Глава Республики Алтай, Председатель ее Правительства назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Вопрос об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в делах о проверке конституционности отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей. В Постановлениях от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 10 декабря 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими статье 10 Конституции Российской Федерации положения уставов названных субъектов Российской Федерации, закрепивших участие их законодательных органов в назначении на должности заместителей глав исполнительной власти и отдельных членов исполнительных органов государственной власти. В то же время Конституционный Суд признал не соответствующими конституционному принципу самостоятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации положения об освобождении от должности указанных должностных лиц с участием (с согласия) законодательного органа. Указанные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласование или утверждение назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации получили закрепление как формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов его исполнительной власти, если такой порядок предусмотрен Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (абзац третий пункта 3 статьи 5, пункт 1 статьи 24). Следовательно, определение перечня должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначаемых на должность с согласия его законодательного (представительного) органа государственной власти, может осуществляться им самостоятельно. Однако в целях исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункты "д" и "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона), обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны определять перечень назначаемых в указанном порядке должностных лиц, ограничивая его конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предусматривать согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и последствия отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленных к назначению на должность лиц.

По смыслу положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай необходимо для назначения на должность и освобождения от должности не только министров, являющихся членами Правительства Республики Алтай (часть первая статьи 129 Конституции Республики Алтай), но и всех председателей комитетов и руководителей всех ведомств Республики Алтай, как входящих, так и не входящих в состав ее Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Республики Алтай. Из этого следует, что без такого согласия избранный населением Республики Алтай ее Глава не может назначить или освободить ни одного из указанных должностных лиц. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай представленных к назначению на должность лиц не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у Главы Республики Алтай конституционных способов воздействия на Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым Конституцией Республики Алтай, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 77 (части 2).

8. Заявитель просит проверить конституционность положений подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством, а также положений статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, закрепляющих возможность и основания для досрочного прекращения полномочий Главы Республики Алтай путем его отзыва избирателями в случаях утраты их доверия, грубого нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Он полагает, что данные положения противоречат статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв как установленная федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации форма контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации не является пересмотром итогов выборов. Это мера конституционной ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.

Народ (избиратели) субъекта Российской Федерации вправе не только избирать высшее должностное лицо на определенный срок, но и досрочно прекращать его полномочия посредством отзыва. Именно этой цели - неотъемлемому праву народа непосредственно осуществлять принадлежащую ему власть - служат положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 123 Конституции Республики Алтай, которые не ограничивают самостоятельное функционирование органов исполнительной власти и единство их системы, закрепленные статьями 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъект Российской Федерации, обладая правом осуществлять нормативное регулирование в данной сфере, может в соответствии с федеральным законом самостоятельно определять и основания отзыва своего высшего выборного должностного лица. В этой связи оспариваемые положения статьи 123.1 Конституции Республики Алтай, предусматривающие основания отзыва Главы Республики Алтай, не затрагивают конституционных гарантий самостоятельности органов исполнительной власти Республики Алтай и не противоречат статьям 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем должно быть исключено произвольное толкование оснований отзыва и обеспечены соответствующие гарантии Главы Республики Алтай, его права и законные интересы, а также устранены правовые условия для злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения. Это надлежит сделать республиканскому законодателю. Однако Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 года "О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай" не был оспорен заявителем и Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.

9. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении и согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Из запроса следует, что заявитель просит проверить конституционность положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и признать его не соответствующим статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации (пункт "г" статьи 71). Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 13 января 2000 года по запросу Президента Республики Адыгея констатировал право федеральных органов исполнительной власти самостоятельно создавать свои территориальные органы, устанавливать их компетенцию и территориальную сферу деятельности, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента или актами Правительства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию по вопросу участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя его органа внутренних дел. В Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации установил, что, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, регулирование порядка назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре согласования назначения на должность руководителя его органа внутренних дел не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу. Однако оно касалось только руководителей указанной категории и поэтому не могло служить законным основанием для прекращения производства по делу в этой части запроса.

Из положений Конституции Российской Федерации о том, что кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "л" и "н" части 1 статьи 72), следует, что участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не нарушает самостоятельность органов исполнительной власти, закрепленную статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Предоставляя законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральный законодатель сохраняет право соответствующего федерального органа исполнительной власти самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагать к назначению руководителей своих территориальных органов, а также освобождать ранее назначенных в согласованном порядке лиц от должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Такой порядок обеспечивает единство системы органов исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации), не предполагает последующий контроль со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью руководителей указанных органов и необходимость согласования при освобождении их от должности.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", допускающие участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречат Конституции Российской Федерации.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 декабря 2000 г. No. 246-О

ПО ХОДАТАЙСТВУ МИНИСТРА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О РАЗЪЯСНЕНИИ ПОСТАНОВЛЕНИЙ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 10 ДЕКАБРЯ 1997 ГОДА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО
ЗАКОНА) ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ И ОТ 7 ИЮНЯ 2000 ГОДА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ И ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
рассмотрев в пленарном заседании ходатайство Министра внутренних дел Российской Федерации,

установил:

1. Министр внутренних дел Российской Федерации в своем ходатайстве об официальном разъяснении Постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации следующие вопросы: 1) распространяются ли положения, содержащиеся в указанных Постановлениях, на случаи назначения на должности руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации? 2) означает ли требование о согласовании назначения на должности руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти, что МВД России связано при назначении на должности руководителей органов внутренних дел субъектов Российской Федерации необходимостью получения согласия соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации? 3) следует ли из этих Постановлений, что МВД России, как федеральный орган исполнительной власти, управомочено самостоятельно решить вопрос о назначении руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, если в результате согласительных процедур не было получено согласие на то соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации?
2. По смыслу статьи 83 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", официальное разъяснение Конституционным Судом Российской Федерации вынесенного им решения дается в рамках его содержания, но не должно сводиться к повторению самого этого решения.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, затронутым в ходатайстве, со всей определенностью изложена в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, которые просит разъяснить Министр внутренних дел Российской Федерации; она сохраняет свою силу и не нуждается в подтверждении путем дачи официального разъяснения.
Согласно пункту 10 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года, возложение в силу статей 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 79 Конституции Российской Федерации на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти полномочий Российской Федерации по вопросам совместного ведения, по смыслу статьи 72 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11, 76, 77 (часть 2), 78 (части 1 и 2) и 85 (часть 1), дает федеральному законодателю право предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Этим, однако, как подчеркнул Конституционный Суд Российской Федерации, не могут затрагиваться прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии обязательного использования установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.
Данная правовая позиция в равной мере относится к назначению на должность руководителей территориальных органов любых федеральных органов исполнительной власти, что получило свое подтверждение в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 октября 2000 года по делу о проверке конституционности части четвертой статьи 6 и части первой статьи 7 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции". Подтверждая в этом определении право федерального законодателя предусмотреть участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в назначении на должность руководителей территориальных органов федеральных органов налоговой полиции, Конституционный Суд Российской Федерации вместе с тем указал, что принятие решения по этому вопросу в конечном счете остается за самой Федеральной службой налоговой полиции Российской Федерации, так как иное могло бы препятствовать формированию единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Названные решения Конституционного Суда Российской Федерации, не только формулирующие общие для всех территориальных структур федеральных органов исполнительной власти положения относительно порядка согласования назначения на должность руководителей этих структур, но и конкретизирующие их применительно к отдельным ведомствам, согласно статье 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти. В силу части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное в этих решениях конституционное истолкование положений о согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти распространяется на все нормативные акты, содержащие такие же положения, в том числе на Закон Российской Федерации "О милиции", часть четвертую его статьи 7.
Исходя из принятых Конституционным Судом Российской Федерации решений Министерство внутренних дел Российской Федерации, как и любой иной федеральный орган исполнительной власти, вправе при неполучении в результате проведения обязательных согласительных процедур согласия соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации на назначение конкретного лица на должность руководителя территориального органа, осуществляющего в этом субъекте Российской Федерации федеральные полномочия, самостоятельно решить вопрос о его назначении.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 83, частью второй статьи 87 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Поскольку правовые последствия отказа органа государственной власти субъекта Российской Федерации в даче согласия на назначение на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти исчерпывающим образом определены в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющих свою силу, необходимость рассмотрения вопроса об их официальном разъяснении в открытом заседании Конституционного Суда Российской Федерации отсутствует.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному ходатайству окончательно и обжалованию не подлежит.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
М.БАГЛАЙ

Судья - секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Н.СЕЛЕЗНЕВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 января 1996 г. No. 2-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием главы администрации Алтайского края Л.А. Коршунова, заместителя главы администрации Алтайского края, начальника государственно - правового управления администрации Алтайского края В.П. Колесовой, доктора юридических наук В.В. Невинского - представителей стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации; председателя Алтайского краевого Законодательного Собрания А.А. Сурикова, доктора юридических наук С.А. Авакьяна - представителей стороны, принявшей оспариваемый акт,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос администрации Алтайского края о проверке конституционности положений статей 44, 45, абзаца 2 части четвертой статьи 71, абзацев 11 и 12 статьи 73, статьи 77, частей второй и третьей статьи 81, части первой статьи 82, части второй статьи 83, части второй статьи 84, статьи 85 и части второй статьи 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные в запросе нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика М.В. Баглая, объяснения представителей сторон, выступления специалиста - начальника управления Администрации Президента Российской Федерации по работе с территориями А.И. Казакова, а также приглашенного в заседание председателя Комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике В.Г. Тарасенко, исследовав представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Оспариваемые в запросе администрации Алтайского края положения Устава (Основного Закона) Алтайского края регламентируют вопросы образования краевых органов государственной власти, разграничения их полномочий и порядка взаимодействия и по существу составляют единый блок. Поскольку Конституция Российской Федерации относит эти вопросы к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, запрос в соответствии с требованиями части второй статьи 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является допустимым.
2. Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. В запросе администрации Алтайского края оспариваются положения одиннадцати статей Устава Алтайского края. По мнению заявителя, эти нормы не соответствуют Конституции Российской Федерации, так как установленная ими система органов государственной власти края противоречит основам конституционного строя, принципу разделения властей и вытекающей из него самостоятельности органов государственной власти, не обеспечивает право граждан участвовать в управлении делами государства, в частности в выборах главы исполнительной власти края, нарушает единство системы органов государственной власти, а также установленный Конституцией Российской Федерации порядок правового регулирования вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. Из Конституции Российской Федерации следует, что субъекты Российской Федерации вправе устанавливать свою систему органов государственной власти путем принятия собственных нормативных актов. Однако такие акты должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти (статья 77, часть 1), другим положениям Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их федеральным правовым актам. Государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).
Разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.
Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.
Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений. Для организации системы государственной власти в Российской Федерации существенное значение имеет конституционное положение, согласно которому в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), что должно обеспечиваться при конституировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
4. Заявитель оспаривает конституционность статей 44, 45 и абзаца 11 статьи 73 Устава, которые определяют компетенцию Законодательного Собрания по установлению порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов, утверждению положений об этих фондах, а также установлению порядка пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели.
Компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается на основе правила, вытекающего из статьи 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которому полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не затрагивающие конституционные основы и прерогативы федерального законодателя, определяются ими самостоятельно. Исходя из этого правила установление Законодательным Собранием порядка образования названных фондов, утверждение соответствующих положений и отчетов об исполнении не могут квалифицироваться ни как нарушение Конституции Российской Федерации, ни как вмешательство в управленческую деятельность администрации края, так как по существу речь идет о реализации представительной властью своих бюджетных полномочий, что само по себе не нарушает общего баланса полномочий законодательных и исполнительных органов.
Кроме того, отнесение к компетенции Законодательного Собрания установления порядка образования в крае внебюджетных и валютных фондов соответствует Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 года "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга, органов местного самоуправления" (статья 22).
Соответствует Конституции и законодательству Российской Федерации и положение статьи 45 Устава о том, что администрация края пользуется кредитами в порядке, установленном Законодательным Собранием. Постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 2 октября 1995 года в статью 45 Устава внесено изменение, уточняющее, что порядок получения и выдачи кредитов на хозяйственные и социальные цели устанавливается федеральными законами и законами края (а не Законодательным Собранием). Такое изменение, не затрагивая по существу содержания статьи, текстуально делает ее более точной с точки зрения соответствия Конституции и законодательству Российской Федерации.
5. Предметом запроса является также статья 77 Устава, согласно которой деятельность Законодательного Собрания не может быть приостановлена или досрочно прекращена решением любого органа государственной власти Российской Федерации и края; приостановление деятельности Законодательного Собрания, его постоянных комитетов и комиссий возможно лишь по решению самого Законодательного Собрания; прекращение полномочий Законодательного Собрания возможно в связи с истечением срока полномочий его депутатов или в установленных случаях - по решению самого Законодательного Собрания.
По мнению заявителя, предписания данной статьи выводят Законодательное Собрание из-под юрисдикции Российской Федерации. Между тем в Уставе зафиксировано, что правовые основы осуществления государственной власти в крае устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами края, а организация и осуществление государственной власти в крае основываются на общих принципах организации и осуществления государственной власти в Российской Федерации. Ничто в статье 77 Устава не указывает на иное.
В то же время Конституция Российской Федерации не содержит указаний в отношении права федеральных органов государственной власти прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов Российской Федерации в силу презумпции соответствия этой деятельности Конституции и законодательству Российской Федерации. Для разрешения споров в сфере компетенции органов законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов Конституция Российской Федерации и федеральные законы предусматривают использование согласительных процедур, обращение в соответствующие суды, другие правовые механизмы.
Часть первая статьи 77 Устава исключает также возможность роспуска Законодательного Собрания главой администрации края. Такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. Законодатель, предусматривая или не предусматривая ее, должен исходить из сбалансированности полномочий этих властей.
6. По утверждению заявителя, закрепленная в Уставе организация системы органов государственной власти в Алтайском крае не соответствует статье 10 Конституции Российской Федерации, не создает достаточной системы сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной властью, не обеспечивает баланса между ними. В связи с этим им оспаривается ряд статей Устава, которые Конституционный Суд Российской Федерации оценивает как по отдельности, так и в совокупности.
Согласно абзацу 2 части четвертой статьи 71 Устава право подписывать законы края предоставлено председателю Законодательного Собрания.
Конституция Российской Федерации относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию (подписание и обнародование) федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта Российской Федерации, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий.
Абзац 12 статьи 73 Устава относит к компетенции Законодательного Собрания утверждение схемы управления краем и структуры администрации, внесение в них изменений и дополнений (аналогичное полномочие содержится в также оспариваемой части второй статьи 81 Устава). Данное положение не противоречит Конституции Российской Федерации и соответствует Закону Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", согласно которому схема управления краем и структура органов краевой администрации утверждаются представительным органом власти (пункт 7 статьи 44, пункт "а" части первой статьи 48).
Часть третья статьи 81, часть первая статьи 82, часть вторая статьи 83, часть вторая статьи 84, статья 85 и часть вторая статьи 87 Устава, по мнению заявителя, содержат положения, которые нарушают баланс властей в пользу законодательной власти, неправомерно ограничивают полномочия исполнительной власти. Заявитель выделяет следующие положения: глава администрации избирается Законодательным Собранием; Законодательное Собрание утверждает структуру Совета администрации и основных руководителей администрации и может выразить недоверие им, отстранить от должности не только главу администрации, но и значительный круг должностных лиц администрации, а именно первого заместителя главы администрации, руководителей краевых органов - внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края; глава администрации обязан ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти края.
Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции Российской Федерации законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы и статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти.
Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
Эти требования, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в статье 95 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Такое раздельное представительство становится бессмысленным, если оба представителя - председатель Законодательного Собрания и глава администрации - избраны одним и тем же органом.
Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта Российской Федерации неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру Совета администрации (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности указанных в части третьей статьи 81 Устава должностных лиц без согласия Законодательного Собрания. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам администрации (статья 85 Устава), если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого. Возможные злоупотребления правом отправлять администрацию в отставку сдерживаются, когда глава администрации обладает правом роспуска представительного органа. Законодатель должен решать эти вопросы в их взаимосвязи, обеспечивая сотрудничество и взаимное доверие двух властей.
Заявитель оспаривает конституционность части второй статьи 84 Устава, которая предусматривает возможность отстранения от должности главы администрации края на основании решений судов общей юрисдикции или краевого арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава, законов края. Однако освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких "признаков" какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности.
Предусмотренная частью второй статьи 87 Устава обязанность главы администрации ежегодно представлять Законодательному Собранию доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края не соответствует принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. В связи с этим не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.
Таким образом, установленный Уставом порядок наделения полномочиями главы администрации и других ее должностных лиц в совокупности с правом отстранения их от должности, введением обязанности главы администрации по представлению Законодательному Собранию ежегодных докладов о деятельности исполнительной власти края, ограничением самостоятельности исполнительной власти при осуществлении возложенных на нее задач, наделением представительного органа власти функциями, выходящими за пределы законотворчества, создает явный дисбаланс в полномочиях властей, перевес законодательной власти, приводит к осуществлению представительным органом не свойственных ему функций в сфере исполнительной власти.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, частями первой, второй, третьей и пятой статьи 72, статьями 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: статью 44; статью 45 (в редакции от 2 октября 1995 года); абзацы 11 и 12 статьи 73; статью 77; часть вторую статьи 81; часть вторую статьи 84 при условии, что она предполагает освобождение главы администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления; статью 85 как не устанавливающую обязательность ухода в отставку должностных лиц, которым Законодательное Собрание выразило недоверие; часть вторую статьи 87 постольку, поскольку она не вводит общую подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статье 10, следующие нормы Устава (Основного Закона) Алтайского края: абзац 2 части четвертой статьи 71 в части, предусматривающей полномочие председателя Законодательного Собрания подписывать законы края; часть третью статьи 81 в части, требующей согласия Законодательного Собрания на освобождение от должности перечисленных в ней должностных лиц; абзац 2 части первой статьи 82.
Признать часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", а также официальных изданиях органов государственной власти Алтайского края.

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА)
АЛТАЙСКОГО КРАЯ

Администрация Алтайского края оспаривает конституционность отдельных положений, содержащихся в статьях 44, 45, 71, 73, 77, 81 - 85, 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края, полагая, что Законодательное Собрание края, его председатель наделяются рядом не свойственных им полномочий, что нарушает конституционный принцип разделения властей, их самостоятельность, соответствующий механизм сдержек и противовесов.
При проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края (как и любого другого субъекта Российской Федерации) необходимо учитывать следующие правовые позиции и вытекающие из них требования.
1. Принцип разделения властей означает не только самостоятельность каждой из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в пределах своих полномочий, но и их взаимодействие и сотрудничество, что обусловлено единством государственной власти, необходимостью обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты других основ конституционного строя.
Однако модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны), федеративной формой государственного устройства. Субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении организации государственной власти при соблюдении основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). Соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирования федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установление единообразия для всех субъектов Российской Федерации.
При отсутствии федерального закона субъекты Российской Федерации вправе устанавливать собственную организацию государственной власти самостоятельно, соблюдая требования Конституции Российской Федерации. Более того, практика конституционно - уставного регулирования данной сферы общественных отношений есть своеобразный правовой эксперимент, позволяющий опробовать разнообразный опыт конструирования системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе действия принципа разделения властей и в дальнейшем учесть накопленный опыт в развитии и совершенствовании конституций республик, уставов краев и областей как субъектов Российской Федерации.
Необходимость допущения разнообразия в построении системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе принципа разделения властей диктуется и другим обстоятельством. Конституция Российской Федерации и тем более реальная действительность дают основания считать, что сами субъекты Российской Федерации разнообразны. Они отличаются не только по названиям, но и по своей государственно - правовой сути, а следовательно, и по своему статусу. Это республики, признанные государствами, края и области, города федерального значения - Москва и Санкт - Петербург (Москва одновременно имеет статус столицы Российской Федерации), автономная область, автономные округа (часть из которых находится в составе краев и областей). Все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, как гласит статья 5 (часть 4) Конституции Российской Федерации, лишь во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации (не говоря об их фактическом положении в экономике, в социальной сфере и т.д.) есть объективная тенденция. В этих условиях ускорение в унификации структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации преждевременно и может сыграть негативную роль в реализации принципа реального федерализма. Об этом свидетельствует и практика разнообразия в установлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
С учетом сказанного Конституционный Суд может подстерегать опасность опережения им федерального законодателя, известного ограничения его возможностей, забегания вперед в развитии и сочетании принципов унификации и разнообразия (индивидуализации) в организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, что может иметь отрицательные последствия для установления подлинного федерализма.
2. При оценке конституционности отдельных положений Устава Алтайского края следует подходить к ним системно, комплексно, с учетом всех норм, содержащихся в Уставе. С точки зрения действия принципа разделения властей в этом отношении заслуживает особого внимания статья 87 Устава о взаимодействии главы администрации края с краевым Законодательным Собранием. В ней содержатся инструменты системы сдержек и противовесов, предотвращения перекосов в балансе законодательной и исполнительной властей. Оспариваемые администрацией Алтайского края положения Устава с точки зрения их конституционности в своей основе не носят глобальный характер, со всей определенностью свидетельствующий о нарушении конституционного принципа разделения властей. Более того, эти положения Устава не могут быть оценены на предмет их конституционности исходя лишь из принципа разделения властей. Здесь должны быть учтены и другие конституционные принципы - народовластия, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, гласности и открытости всех органов государственной власти.
И еще один немаловажный фактор. Законодатель на федеральном уровне, равно как и законодательные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации учитывают стратегические цели организации государственной власти и другие неправовые факторы (социально - экономические, политические, духовные, традиции, национальные и иные особенности населения и др.), то есть исходят из принципа целесообразности в рамках конституционности. Конституционный Суд, согласно закону, непосредственно в своем решении не может исходить их принципа целесообразности, но иметь в виду последствия своих решений может и должен. Поэтому Конституционный Суд в своей деятельности, видимо, не исключает принципа самоограничения и не всегда должен стремиться к опережению либо к подмене законодателя.
3. По ряду оспариваемых положений Устава Алтайского края предусмотрено принятие соответствующих законов края (часть третья статьи 81, статья 83 и др.). Это также осложняет проверку Конституционным Судом оспариваемых положений Устава, так как в эти положения Конституционный Суд вынужден вкладывать тот смысл, который может быть не воспринят при принятии закона края. Иными словами, Конституционный Суд должен в известном смысле угадывать волю законодателя в крае (области).
Относительно конкретных оспариваемых положений Устава Алтайского края:
1. Определение полномочий, порядка формирования, основ организации и деятельности администрации Алтайского края, его главы составляет прерогативу Законодательного Собрания края. По нашему мнению, требования статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации относятся лишь к полномочиям указанных органов государственной власти, затрагивающим пределы ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако такого единства системы нет по отношению к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Тем более данное конституционное положение не устанавливает один, единственный порядок формирования исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Возможны и различные способы избрания (выборов) главы администрации края. Данный вопрос может и не быть предметом федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. При избрании главы администрации края краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием, как это предусмотрено частью второй статьи 83 Устава, не нарушается принцип народовластия, а также принцип прямых выборов в государственные органы субъектов Российской Федерации, так как перечень государственных органов, формирование которых осуществляется на основе прямых выборов, дается в конституциях республик, в уставах краев (областей). Даже при формировании органов местного самоуправления тем же Уставом Алтайского края допускается, что глава администрации может наряду с избранием непосредственно населением избираться соответствующим представительным органом местного самоуправления либо даже назначаться на должность соответствующим представительным органом местного самоуправления по контракту по результатам конкурса (см. часть вторую статьи 101 Устава). И это положение Устава не оспаривается администрацией края.
Установление особого порядка избрания (выборов) главы администрации края - высшего должностного лица в системе органов исполнительной власти края - прерогатива самого края как субъекта Российской Федерации в лице его Законодательного Собрания. По данному вопросу нет каких-либо установлений либо ограничений ни в федеральном законе, ни в Федеративном договоре. Признание данного положения Устава не соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу оценку степени демократизма порядка избрания главы администрации края, но не его правовую оценку с точки зрения конституционных положений и ведет к подмене законодателя на федеральном уровне, ибо только он может учитывать действие принципа целесообразности, характер и степень демократизма того или иного порядка избрания главы администрации края.
Вполне возможно, что федеральный закон может и унифицировать порядок формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, в частности, установить прямое избрание не только президентов республик, но и глав администраций краев и областей.
2. Не вызывает сомнений с точки зрения конституционности положение Устава Алтайского края об утверждении краевым Законодательным Собранием структуры администрации края. Не противоречит этому исходному положению и утверждение Законодательным Собранием края структуры Совета администрации как важнейшего коллегиального органа краевой администрации (квазиправительства) (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Ведь никого не удивляет определение на основе федерального конституционного закона порядка деятельности Правительства Российской Федерации (статья 114, часть 2, Конституции Российской Федерации), который включает и установление его структуры.
3. Подписание закона края председателем Законодательного Собрания (абзац 2 части четвертой статьи 71 Устава) не ущемляет и не противоречит конституционному принципу разделения властей, не создает дисбаланса в пользу законодательного органа, его председателя. Глава администрации края обладает широкими полномочиями в законотворческом процессе, имеет разнообразные правовые средства и рычаги влияния на этот процесс в целях изменения содержания принимаемого закона. Так, глава администрации края вправе участвовать в открытых и закрытых сессиях Законодательного Собрания; предлагать вопросы для включения в повестку дня сессии краевого Законодательного Собрания; вносить на рассмотрение краевого Законодательного Собрания проекты законов края и правовых нормативных актов, принимаемых краевым Законодательным Собранием; выступать с докладом или содокладом по вопросам повестки дня сессии краевого Законодательного Собрания; делегировать на сессии краевого Законодательного Собрания представителей администрации края с правом внеочередного выступления по обсуждаемому вопросу. Принятые Законодательным Собранием законы края и иные правовые акты направляются главе администрации края, который вправе в месячный срок со дня их получения обратиться в краевое Законодательное Собрание с предложением об их приостановлении, отмене, внесении изменений и дополнений, а также обжаловать их в судебном порядке (части первая и четвертая статьи 87 Устава).
4. Законодательное Собрание, как и любой представительный орган, имеет право контроля за соблюдением законов. Это право Законодательного Собрания, закрепленное в части второй статьи 61 Устава Алтайского края, не оспаривает администрация края. Пределы полномочий по осуществлению контроля за соблюдением законов различны. Они не могут противоречить принципу разделения властей при соблюдении обязательного требования: полномочия по контролю не должны затрагивать оперативную, исполнительно - распорядительную (управленческую) деятельность администрации края и ее структур. Это требование соблюдено в Уставе Алтайского края. В свете сказанного назначение и освобождение от должности первого заместителя главы администрации края, руководителей краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом главой администрации края с согласия Законодательного Собрания (часть третья статьи 81 Устава) вряд ли можно трактовать как ущемление прав главы администрации края, равно как и выражение недоверия Законодательным Собранием указанным должностным лицам, что является основанием для ухода их в отставку (статья 85 Устава), но не основанием для освобождения от должностей в связи с выраженным им недоверием. Такое же недоверие (ходатайство об отставке) указанным лицам может быть выражено в коллективном обращении (петиции) жителей края (часть вторая статьи 57 Устава).
Законодательное Собрание края вправе систематически получать информацию о деятельности исполнительной власти края. Поэтому вполне логично положение части второй статьи 87 Устава о ежегодном представлении главой администрации края Законодательному Собранию доклада о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края, что, естественно, не означает полную подотчетность администрации края Законодательному Собранию, в том числе оценку деятельности администрации края, ее главы на основе вышеуказанных докладов с последующими организационными выводами со стороны Законодательного Собрания.
Понятие самостоятельности исполнительной власти нельзя доводить до полной ее изолированности, ибо это противоречит принципу единства государственной власти в крае (области). Приведенные выше положения Устава Алтайского края соответствуют конституционным принципам народовластия (нашедшего подтверждение и в части второй статьи 57 Устава), гласности, уважения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат принципу разделения властей и не создают дисбаланса властей. Эти уставные положения тем более соответствуют реалиям современной действительности, требующей укрепления тесного взаимодействия и сотрудничества всех властей на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации во имя ценностей, закрепленных в статье 2 Конституции Российской Федерации.

МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА ПО МОТИВАМ ПОСТАНОВЛЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО
СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА
(ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ

В соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое мнение о несогласии с большинством судей по отдельным вопросам мотивировочной части Постановления.
1. Конституционный принцип разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) не означает, что все субъекты Российской Федерации должны исходить из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.
В конституциях и уставах субъектов Российской Федерации указанный принцип должен закрепляться таким образом, чтобы конституционное право субъектов Российской Федерации было в целом согласовано с федеральным конституционным правом. Вместе с тем федеральное конституционное право и конституционное право субъектов Российской Федерации должно иметь не максимум, а минимум однородности. Однородность принципа разделения властей в федеральной Конституции и в основных законах субъектов Российской Федерации не означает унификации схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти, выражаемой через полномочия соответствующих органов власти.
Унификация принципа разделения властей в основных законах субъектов Российской Федерации по образцу федеральной Конституции означала бы создание централизованной федерации. Между тем нельзя упускать из виду, что принципы федеративного государства (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации) допускают диверсификацию принципа разделения властей. Конституционно предусмотренная возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов посредством заключения договоров подтверждает, что тенденция к формированию централизованной федерации не вытекает из смысла и духа федеральной Конституции. Из нее не следует, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, должно получать свой мандат только непосредственно от народа. Не противоречит Конституции Российской Федерации вариант избрания органа исполнительной власти специальными органами. В качестве примера может быть приведена Конституция Республики Дагестан, согласно которой Государственный Совет, возглавляющий исполнительную власть, формируется Конституционным Собранием Республики Дагестан.
2. Тезис мотивировочной части Постановления, согласно которому федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации), что должно обеспечиваться при конструировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, исходит из представления о том, что принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой единство, порождаемое субординацией. Между тем в понятие "единая система исполнительной власти" можно вкладывать и иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации может представлять собой единство координации, а не субординации.
В соответствии со статьей 71 (пункт "е") Конституции Российской Федерации к ведению федеральных органов отнесены федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития, что свидетельствует об отказе от централизованного директивного планирования народного хозяйства. Вместе с тем Конституция в этой части ориентирует на широкое использование преимуществ программно - целевого планирования. Разработка такого рода программ с привлечением финансовых, материальных ресурсов как федеральных органов, так и органов субъектов Российской Федерации может осуществляться и на основе соглашений.
В связи с тем, что в ходе разработки и реализации программ в области экономического, экологического развития между федеральными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации складываются равноправные отношения (фактически - договорные), возникает вопрос о характере взаимоотношений между органами исполнительной власти. Можно ли федеральное Правительство рассматривать как вышестоящий исполнительный орган по отношению к правительству республики в составе Российской Федерации или к областной, краевой администрации?
Конституционные нормы не позволяют сделать вывод о том, что, скажем, правительство республики подчинено Правительству Российской Федерации при решении вопросов, относящихся к сфере федеральных полномочий. Вывод о субординационно - подчиненном характере взаимоотношений можно было допустить, учитывая, что система исполнительной власти является "единой" (статья 77, часть 2, Конституции Российской Федерации). Однако подобное допущение противоречит принципу разделения властей, на основе которого строится система государственной власти в республиках. Ведь если в гипотетической ситуации невыполнения каких-либо поручений Правительства Российской Федерации, даже относящихся к сфере федеральных полномочий, возникнет потребность в наказании главы исполнительной власти республики, сделать это невозможно, не нарушив принципы разделения властей и разграничения полномочий в федеративной системе.
Следовательно, в понятие единой системы исполнительной власти вкладывается иной смысл. Единство исполнительных органов федерального уровня и исполнительных органов субъектов Российской Федерации является единством взаимодействия (координации).

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ю.Д. РУДКИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА)
АЛТАЙСКОГО КРАЯ

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю особое мнение по абзацу второму пункта 2 резолютивной части Постановления Конституционного Суда по данному делу.
В абзаце втором пункта 2 резолютивной части Постановления Конституционный Суд Российской Федерации признал часть вторую статьи 83 Устава (Основного Закона) Алтайского края, закрепляющую выборность главы администрации краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием сроком на четыре года, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 5 (часть 3), 10 и 77.
В связи с этим полагаю необходимым привлечь внимание к статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительной органов государственной власти, установленными федеральным законом. До настоящего времени такой федеральный закон отсутствует, но независимо от этого федеральная Конституция признает за субъектами Российской Федерации широкие полномочия по самостоятельному нормативному урегулированию организации и функционирования своих органов государственной власти, учитывающему исторический, национальный и другие аспекты государственного строительства в субъектах Российской Федерации и их региональные особенности.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации прямого указания на порядок избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не случайно. Оно обусловлено федеративной природой России, а также децентрализацией государственной власти, рамки которой определяются действующей Конституцией Российской Федерации. Ее статья 3 устанавливает общий принцип организации государственной власти путем осуществления народом в качестве единственного носителя суверенитета своей власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти могут формироваться как путем избрания непосредственно народом, так и путем формирования представительными учреждениями либо иным конституционным способом. Конституция Российской Федерации допускает различные варианты нормативного решения данной проблемы.
Избрание главы исполнительной власти представительным органом субъекта Российской Федерации, а не населением не противоречит началам отечественного федерализма и не является нарушением принципа разделения властей, как он закреплен в статье 10 Конституции Российской Федерации. На федеральном уровне это подтверждается тем, что ряд федеральных органов исполнительной власти формируется именно представительными органами. Не противоречит этому принципу и избрание главы исполнительной власти населением. В рамках предоставленного им Конституцией Российской Федерации права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти субъекты Российской Федерации сами определяют порядок формирования этих органов при условии соблюдения основ конституционного строя и общих для всей федерации принципов организации исполнительных и представительных органов государственной власти. Иначе возврат к жестко централизованной федерации с отчетливо выраженными тенденциями унитаризации неизбежен.
Таким образом, согласно Конституции России субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно выбирать и закреплять в своих учредительных актах принцип формирования исполнительной власти и решать вопрос о том, как будет замещаться должность главы исполнительной власти - путем избрания непосредственно населением, соответствующим представительным органом или даже коллегией выборщиков. Важно лишь, чтобы был обеспечен необходимый баланс полномочий исполнительной и законодательной власти.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям.
1. Российская Федерация является демократическим, федеративным и правовым государством (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации). Согласно Конституции Российской Федерации единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1).
Народовластие, таким образом, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
Конституционные основы института свободных выборов как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года), устанавливающем принципы, порядок назначения, подготовки и проведения свободных выборов.
Так, в его преамбуле указывается, что демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.
В названном Федеральном законе особо подчеркивается, что избирательные права граждан - конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (пункт 28 статьи 2).
Из приведенных положений следует, во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
При этом следует иметь в виду, что никакие представительные и выборные институты не могут действовать помимо Конституции Российской Федерации и свободного волеизъявления граждан и что посягательство на конституционную волю избирателей не позволено никому, в противном случае подобные действия могут рассматриваться как нарушение конституционного принципа народовластия, прав и свобод человека и гражданина. Тем более, что по своей сути избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых непосредственно происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступает в качестве активного участника в формировании органов государственной власти.
Таким образом, народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства.
2. Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, части 1 и 2); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 3).
В связи с этим, по смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт "н" части 1), 77 (части 1 и 2) и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе составляющие нормативно-правовую основу взаимоотношений органов государственной власти внутри соответствующей системы, органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
При этом принцип народовластия как существенный и неотъемлемый элемент основ конституционного строя Российской Федерации является действующим в силу прямого действия Конституции Российской Федерации (статья 15) как при установлении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и при формировании этих органов. В силу этого народовластие, реализуемое посредством свободных выборов, осуществляется не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, так как многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей судьбой на своей земле, признал необходимость достижения таких фундаментальных целей, как утверждение прав и свобод человека, незыблемости демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства (Преамбула Конституции Российской Федерации). Ведь народовластие не теряет и не может потерять свои качества как власти народа, реализуемой посредством свободных выборов, ни при формировании органов государственной власти Российской Федерации, ни при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из положения преамбулы Конституции Российской Федерации об ответственности многонационального народа России за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, в Постановлении от 18 января 1996 года сформулировал правовую позицию о фундаментальности такой основы конституционного строя, как народовластие, утверждая тем самым незыблемость демократической основы Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).
Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
3. Введенный Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусматривает участие в данной процедуре Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на соответствующую должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры.
При этом с целью учета интересов субъектов Российской Федерации названный Федеральный закон - по смыслу пунктов 1 и 2 его статьи 18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9 - предполагает необходимость согласования позиций Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; на Президента Российской Федерации перед внесением предложения о кандидатуре возлагается обязанность проведения соответствующих консультаций, в которых могут участвовать как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, так и политические партии.
Однако внешне "демократичная" декоративность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может скрыть основной цели преобразований - отторжение народа от свободных выборов указанного должностного лица, что прямо противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в данном Федеральном законе "схеме" наделения полномочиями должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений отсутствует.
Кроме того, полномочие Президента Российской Федерации вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. При таких обстоятельствах только народ как носитель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделении Президента Российской Федерации указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако мнение народа было проигнорировано, и потому предоставленное Президенту Российской Федерации полномочие противоречит Конституции Российской Федерации.
Более того, народ посредством прямого волеизъявления не наделил полномочиями законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры. В отсутствие мандата народа эти органы, по существу, были наделены полномочиями "коллегии выборщиков", решение которой подменяет собой прямое волеизъявление избирателей. При этом внесенная Президентом Российской Федерации безальтернативная кандидатура просто обречена быть утвержденной, так как в противном случае (при несогласии с представленной кандидатурой) законодательный (представительный) орган может быть распущен. При таких обстоятельствах о каком свободном волеизъявлении даже новоявленной "коллегии выборщиков" может идти речь, если они голосуют за кандидатуру под страхом роспуска?
Таким образом, ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2).
В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе "управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в "мегамашину" <*>, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.
--------------------------------
<*> Термин "мегамашина" был введен американским философом Л. Мэмфордом.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: мы сознательно участвуем в подобном эксперименте или действуем как всегда - "не ведая, что творим"?

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А.Л. КОНОНОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ
ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ)
И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН

1. Следует признать, что писать особое мнение по данному делу чрезвычайно трудно потому, что общая парадигма представлений о праве и демократии кажется разрушенной употреблением тех же понятий и слов в совершенно ином смысле и приданием, казалось бы, устоявшимся оценкам противоположного значения.
Можно ли представить, что повсеместная ликвидация выборов глав регионов не умаляет и не ограничивает признанные ранее избирательные права и не противоречит целям демократии и народовластия? Можно ли утверждать, что присвоение федеральной властью права диктовать субъекту Российской Федерации назначение "сверху" его высшего должностного лица "само по себе" не нарушает принципы федерализма и разделения властей, а является уравновешиванием основ и баланса интересов и реализует самостоятельность субъекта Российской Федерации? Можно ли говорить, что конституционный перечень полномочий Президента Российской Федерации не препятствует возможности их неограниченного расширения Законом и не противоречит идее правового государства? Можно ли предположить, что текущее изменение законодательства или некий "дух времени" могут изменить смысл конституционных норм до неузнаваемости?
Это значило бы отрицание очевидного или произвольное толкование общепринятых понятий. Однако восстановление смысла и доказательство очевидного далеко выходило бы за рамки нашей задачи, поэтому приходится апеллировать к здравому рассудку.
2. Прежде всего следует отметить необоснованность прекращения Конституционным Судом проверки конституционности всех остальных, кроме статьи 18, оспариваемых положений Закона, главными из которых являются возможность роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации в случае повторного отклонения предложенной кандидатуры, право назначения исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации непосредственно Президентом Российской Федерации и возможность отстранения главы региона в связи с утратой доверия Президента. Конституционный Суд мотивирует недопустимость жалоб в этой части тем, что оспариваемые нормы якобы не применялись и не могли применяться, признавая применение в конкретных делах только статьи 18.
Трудно, однако, представить, что законодательный орган не принимал бы во внимание угрозу своего роспуска, Президент не учитывал бы возможность назначения исполняющего обязанности, а кандидат, соглашаясь на это назначение, не знал бы о перспективе утраты им доверия Президента и своего отстранения в любой момент. Разве не ясно было каждому жителю субъекта Российской Федерации и региону в целом, что лишение их права выбора губернатора было применено к ним непосредственно уже в момент вступления Закона в силу? Таким образом, весь этот комплекс регулирования был задействовал одновременно.
Очевидно также, что порядок назначения (точнее говорить именно о назначении) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, содержащийся в статье 18, не может быть оценен с точки зрения его конституционности в отрыве от всей совокупности норм, которые представляют единую систему неразрывно связанных и взаимозависимых механизмов и процедур, призванных, по намерению законодателя, заменить прямые выборы должностного лица населением региона. Даже если бы эти положения и не были бы оспорены в жалобах, Конституционный Суд обязан был бы оценивать рассматриваемые нормы в системе правового регулирования, как этого требует Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" (статья 74) и как он это делал ранее по многим делам.
Очевидно и то, что в этом случае выводы о сбалансированности всего механизма назначения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, о его адекватности смыслу конституционных норм и принципов были бы иными. Это видно хотя бы из того, что Конституционный Суд уже высказал свое мнение по ряду оспоренных положений. Так, в Постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П, касающемся возможности роспуска законодательного собрания субъекта Российской Федерации и отрешения от должности его высшего должностного лица как мер федерального воздействия за нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, Конституционный Суд, оценивая действительный смысл оспариваемых положений в нормативном единстве с другими положениями рассматриваемого Закона, пришел к выводу, что они не противоречат Конституции Российской Федерации и обеспечивают баланс ценностей лишь при одновременном соблюдении целого ряда гарантий от необоснованного одностороннего прекращения полномочий: при невозможности иных мер воздействия, при применении согласительных процедур, наличии конституционно значимых тяжких последствий, обязательности судебного механизма, возможности обжалования и т.д.
3. Главным и фатальным противоречием Постановления является упорное отрицание Конституционным Судом права каждого избирать и быть избранным главой исполнительной власти региона. Конституционный Суд утверждает, что такое право (Конституционный Суд называет его то правом, то правомочием, то возможностью) не закреплено в Конституции, не вытекает из ее содержания, не относится к общепризнанным правам и свободам и не является необходимым составным элементом избирательного права граждан, как и права на участие в управлении делами государства и на доступ к государственной службе.
Представляется, что это отрицание разительно не согласуется с нормами и принципами Конституции Российской Федерации, которая утверждает демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1) и соответственно этим основам признает многонациональный народ единственным источником власти, осуществляющим эту власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления, а высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (статья 3). Права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, равный доступ к государственной службе (статья 32) как важнейшие политические права и свободы человека являются высшей ценностью (статья 2) и выражением демократии и народовластия. Они неотчуждаемы, являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (статьи 17 и 18).
Прямые выборы глав администраций всех уровней и во всех территориальных единицах были предусмотрены еще Законом РСФСР 1991 года. После принятия Конституции 1993 года законодательство последовательно приводилось в соответствие с конституционными стандартами демократии, и прямые выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации были закреплены в законах об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в региональных конституциях и уставах. Эти законы имеют прямую отсылку к Конституции Российской Федерации. Можно ли при этом сомневаться, что указанное право существует и вытекает из Конституции? Из указанных выше норм Конституции, из международной практики применения общепризнанных принципов и норм о правах человека, из учения о толковании правовых норм следует, что их интерпретация правоприменителем во всяком случае не может приводить к уменьшению объема признанных прав и свобод. К сожалению, Конституционный Суд поступил иначе.
Не могут служить оправданием ликвидации выборов глав субъектов Российской Федерации примеры формирования Совета Федерации или назначения Председателя Правительства и министров. Во-первых, Совет Федерации по Конституции - представительный и законодательный орган, и Конституционный Суд, как известно, так и не рассматривал вопрос о конституционности порядка его формирования. Во-вторых, гораздо больше аналогий у главы субъекта Российской Федерации с главой государства, чем с Председателем Правительства или министрами (полномочия по формированию исполнительной власти, представительские функции, формы участия в законодательном процессе, взаимодействие с представительными органами и т.д.).
Весьма цинично, однако, было бы утверждать, что народу вполне достаточно было бы выбирать и иметь только одного представителя в исполнительной власти - Президента Российской Федерации, с тем чтобы он назначал остальных. Руководитель региона, бесспорно, является фигурой, представляющей важное значение для жизни и интересов населения, особенно (как это отмечалось в настоящем процессе) при сильном ослаблении местных парламентов и зависимости их от исполнительной власти. Новый механизм, таким образом, лишил население не только права избирать и быть избранным, но и права отстаивать свои права и интересы на региональном уровне, в том числе путем ответственности перед ним выборного лица.
4. Однако Конституционный Суд уже выразил свою позицию по этому поводу в Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. Нелишне будет процитировать ее.
Тогда Конституционный Суд утверждал, что Конституция "предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно... Избранный же Законодательным Собранием глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти". Итак, Конституционный Суд прямо и недвусмысленно назвал тогда конституционные основания права граждан избирать главу краевой администрации - они в основах конституционного строя и в правах и свободах граждан. Но теперь он почему-то не нашел в Конституции таких оснований вообще, хотя текст Конституции остался прежним.
Очевидно, для Конституционного Суда было самым сложным объяснить кардинальное изменение своей позиции по одному и тому же предмету, однако, по нашему мнению, это в принципе невозможно. Нормальная логика не позволяет. Так, Конституционный Суд в весьма туманных эвфемизмах намекает на некие "конкретные социально-правовые условия", на "развивающийся социально-исторический контекст", на полноту суверенитета законодателя, который "на каждом конкретном этапе развития полномочен корректировать организационно-правовой механизм достижения конституционных целей". Однако далее следует совершенно невообразимый вывод о том, что изменение законодательного регулирования способно, оказывается, изменять смысл тех или иных конституционных норм и даже их букву и дух. Аргументация Конституционного Суда, если это можно назвать так, полностью меняет общепринятые представления о верховенстве Конституции, ее соотношении с законодательством, пределах ее толкования и собственных правовых позициях Конституционного Суда, которые свободно могут меняться "в духе времени". С этой точки зрения, конечно, можно оправдать все, что угодно, но это будет за пределами права.
С такой "логикой" невозможно согласиться. Так, Конституционный Суд, признавая правомочие гражданина избирать и быть избранным посредством прямых выборов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, утверждает, что исключение этого правомочия федеральным законодателем не может рассматриваться как нарушение статей 32 и 55 Конституции Российской Федерации. Но часть 2 ее статьи 55 содержит прямой запрет законодателю издавать законы, отменяющие и умаляющие права и свободы человека и гражданина. Нельзя, но можно?
5. Оспариваемые в данном деле нормы образуют процессуальный механизм, названный "наделением полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации". К сожалению, Конституционный Суд узаконил это понятие без всякой критики. Следует признать, однако, экспертное мнение, что конструкция "наделения полномочиями" юридически непонятна и некорректна. Очевидно, что данное лицо не может "наделяться" полномочиями главы исполнительной власти, поскольку наделяющие его органы ими не обладают. Приобретаются те полномочия, которые предусмотрены его статусом и должностью. Очевидно, что в этом процессе нет и никаких элементов выбора - безальтернативные выборы назывались таковыми только при советской власти. Роль представительного органа в этом процессе предельно минимальна: он абсолютно лишен какой-либо инициативы и должен лишь утвердить предлагаемую кандидатуру под угрозой собственного роспуска или назначения временно (время это, впрочем, не ограничено точным пределом) исполняющего обязанности должностного лица.
Очевидно, что этот механизм представляет стопроцентную юридическую гарантию Президенту реализовать свою политическую волю и провести любого нужного ему кандидата. Никак не меняют это соотношение и любые другие предложения, вроде представления кандидата от выигравшей партии, поскольку последнее слово всегда остается за Президентом. Региональный парламент здесь представлен исключительно лишь для создания видимости легитимизации должностного лица субъектом Российской Федерации, а весь процесс, по сути, есть назначение должностного лица Президентом, т.е. федеральной властью. Назначенное таким образам лицо, находясь в полном подчинении центральной федеральной власти и, по сути, являясь ее агентом, не обладает никакой самостоятельностью и лишено какой бы то ни было независимости, поскольку может быть отстранено от должности волей Президента в любой момент и без объяснения причин. Ибо "утрата доверия Президента" может означать все что угодно, включая утрату лояльности, преданности, партийного единомыслия и т.д.
Собственно этого, очевидно, и добивалась федеральная власть, и это оправдывает Конституционный Суд, прямо и откровенно называя назначенное должностное лицо элементом и звеном в единой системе государственной власти в Российской Федерации, которое находится в отношениях субординации, т.е. служебного подчинения, непосредственно с Президентом. Иными словами, самостоятельная ветвь исполнительной власти субъекта Российской Федерации просто превращается в подразделение федеральной структуры. Право Российской Федерации устанавливать для субъекта порядок формирования его исполнительного органа власти и назначать его высшее должностное лицо Конституционный Суд аргументирует тем, что, хотя это и не регламентируется непосредственно Конституцией, но якобы вытекает из таких ее положений и принципов, как государственное единство, целостность и полнота суверенитета, принадлежащего исключительно Российской Федерации, единство системы государственной власти (статья 5, часть 3) и единая система исполнительной власти (статья 77, часть 2), которые многократно повторяются в тексте Постановления.
Конституционный Суд почему-то утверждает, не обосновывая этот тезис как само собой разумеющееся, что статус высшего должностного лица и основы порядка формирования исполнительных органов субъекта Российской Федерации содержатся в понятии "общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции), т.е. относятся к предмету совместного ведения и потому регулируются федеральными законами (статья 76, часть 2, Конституции). Все это называется "уравновешиванием" демократии, суверенитета, государственной целостности и федерализма.
Однако ни демократия, ни федерализм в таком понимании духа Конституции не присутствуют. Суверенитет, целостность, единая система государственной власти и централизация управления, как известно, характерны для унитарного государства. Федерацию же отличают, как минимум, возможность ее субъектов самостоятельно, без какого-либо вмешательства центральной власти образовывать (формировать) собственные органы государственной власти и наличие взаимного разграничения предметов ведения и полномочий. Все это есть в российской Конституции и даже в аргументации Постановления Конституционного Суда, но ровно никакого влияния не оказывает на его выводы, абсолютно им противореча. Да и трудно представить, чтобы рассматриваемый механизм назначения губернаторов хоть сколько-нибудь соответствовал принципам федерализма.
Если те же самые нормы Конституции, на которые ссылается Конституционный Суд, читать по-другому, то никакой единой, в смысле унитарной, системы государственной власти там не обнаружится. На самом деле речь идет о двух системах государственной власти - системе федеральных органов и системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, каждая из которых имеет собственные полномочия.
Так, статья 5 (часть 3) Конституции Российской Федерации разграничивает единство системы государственной власти по предметам ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Статья 11 в части 1 перечисляет федеральные конституционные органы государственной власти, в части 2 устанавливает, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, а в части 3 говорит о разграничении предметов ведения и полномочий между этими двумя системами. Статья 77 вновь подтверждает, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1), однако единую систему исполнительной власти в Российской Федерации федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют лишь в пределах ведения и полномочий Российской Федерации и по предметам совместного ведения (часть 2). Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73). Таким образом, единство это не иерархически однородное и не всепоглощающее, а лишь частичное, ограниченное определенными пределами функциональных связей.
Из этих положений вовсе не вытекает, что федеральная власть может самостоятельно, по своему велению формировать органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации как часть, элемент или звено собственной территориальной структуры и назначать соответствующих должностных лиц. Такой вариант предусмотрен частью 1 статьи 78 Конституции только для федеральных органов исполнительной власти. На самом деле именно в этом смысле и задуман оспариваемый механизм и его оправдание, но в таком толковании он исключает всякую самостоятельность субъекта Российской Федерации, в том числе в сфере своего исключительного ведения, и не мыслим как удовлетворяющий принципам федерализма.
Представляется бездоказательным и ошибочным отнесение полномочий по формированию (образованию) исполнительных органов субъектов Российской Федерации к общим принципам организации системы органов государственной власти, т.е. к предмету совместного ведения, регулируемому федеральным законом. Сравнение разделения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов опровергает этот тезис. Так, пункт "г" части 1 статьи 71 Конституции относит к предмету ведения Российской Федерации, по крайней мере, три полномочия: а) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, б) установление порядка их организации и деятельности, в) формирование федеральных органов государственной власти. Заметим, что никаких полномочий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе участие в их формировании федеральной власти, здесь не содержится. Пункт "н" части 1 статьи 72 к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относит лишь установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Здесь ничего не говорится о процедуре и полномочиях по их формированию. Таким образом, в силу статьи 73 Конституции формирование субъектом Российской Федерации своих органов государственной, в том числе исполнительной, власти относится к его исключительному ведению и не может подвергаться федеральному вмешательству.
Еще более сильно это подтверждает относящееся к основам конституционного строя положение части 2 статьи 11 Конституции, прямо утверждающее право субъекта Российской Федерации самому образовывать свои органы, осуществляющие государственную власть на его территории. Система этих органов, как гласит и часть 1 статьи 77, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации. При этом у субъекта Российской Федерации остается правомочие собственного регулирования этих вопросов за пределами общих принципов. Однако оспариваемую в настоящем деле подробно прописанную и конкретную процедуру назначения высшего должностного лица исполнительной власти субъекта Российской Федерации Президентом Российской Федерации, очевидно, никак нельзя отнести к общим принципам и совместить с самостоятельностью субъекта Российской Федерации в формировании собственного органа власти. Федеральный законодатель, таким образом, превысил свои конституционные полномочия и присвоил не принадлежащую ему компетенцию вопреки основам конституционного строя.
6. Не имеют конституционного обоснования и полномочия Президента Российской Федерации, как это предлагается в оспариваемой процедуре, подбирать кандидатов, назначать их на должности глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, беспрепятственно и безмотивно отстранять их от должности и распускать представительные органы субъекта Российской Федерации при отклонении предложенных кандидатур.
В Конституции закреплены только два полномочия Президента в отношении субъектов Российской Федерации: возможность использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий (статья 85, часть 1) и право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в определенных ситуациях (статья 85, часть 2). В обоих случаях вопрос окончательно решается судом. Если предположить, как это делает Конституционный Суд, что не предусмотренные Конституцией полномочия Президента, поскольку он является представителем всего народа, могут быть беспрепятственно расширены федеральным законом, то зачем тогда вообще нужна Конституция?
7. В Постановлении Конституционного Суда по данному делу есть пассаж с обращением к международным пактам, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Европейского Суда по правам человека, который призван доказать, что оспариваемый акт как бы выдерживает общепризнанные требования к демократии и народовластию и обеспечивает необходимый баланс федеральных и региональных интересов. Однако вряд ли можно найти подтверждение этому в международной практике, прежде всего потому, что для федеративных отношений это беспрецедентный случай в мире.
Весьма показательно заключение Европейской (Венецианской) комиссии "За демократию через право" о проекте (он, кстати, практически не изменился) оспариваемого Федерального закона, которое, несомненно, было известно Конституционному Суду. Распространялось даже мнение, что Комиссия якобы подтвердила соответствие проекта европейским стандартам, однако вот что было на самом деле.
Комиссия, в частности, отметила, что законопроект очевидно и существенно уменьшает полномочия субъектов Российской Федерации самостоятельно формировать свои органы власти, он явно не учитывает принцип, которому следуют в других европейских федеративных государствах, предусматривающий, что субъекты Федерации самостоятельны в определении состава своих органов власти без вмешательства со стороны федерального уровня.
Не является обычным, что законопроект делает для любого кандидата невозможным стать главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если он не предложен Президентом Российской Федерации. Это с трудом представляется согласующимся с принципом федеративной организации государства. Баланс в этих отношениях очень сильно смещен в сторону федерального уровня. Доминирующая роль Президента в избрании и отрешении от должности главы региональной исполнительной власти без какого-либо участия парламентского органа на федеральном уровне представляется трудно совместимой с духом сотрудничества между различными уровнями власти, необходимым в федеративном государстве. Предлагаемая реформа, как дипломатично отмечает Комиссия, доходит до крайних пределов того, что еще может считаться федеративной моделью.
Особую озабоченность у Комиссии вызывают последствия законопроекта для Совета Федерации, и эту озабоченность нельзя не разделить. Основные задачи Совета Федерации, отмечает Комиссия, состоят, согласно статьям 101 и 102 Конституции Российской Федерации, в контроле за деятельностью федерального правительства и, особенно, Президента. Однако половина членов Совета Федерации назначается высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации, и если эти должностные лица сами назначаются Президентом и могут быть отрешены им от должности в любой момент в случае утраты доверия, то тогда этих членов Совета Федерации, назначенных исполнительной властью, нельзя считать достаточно независимыми для значимого наблюдения и контроля за федеральным правительством и Президентом. В этом случае возникает вопрос о совместимости этого состава Совета Федерации с принципом разделения властей, признанным в статье 10 российской Конституции.
Согласно выводу Венецианской комиссии в России имеет место устойчивая тенденция к укреплению центральной власти без изменения текста Конституции. Риск подобного конституционного развития вне текста Конституции состоит в том, что в итоге нормативная сила Конституции может уменьшиться.
Аналогичные выводы содержатся и в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 22 июня 2005 года о выполнении Российской Федерацией своих обязательств. Ассамблея полагает, что пакет реформ, внесенный с целью усиления "вертикали власти", является причиной серьезной озабоченности, поскольку во многих отношениях подрывает систему сдержек и противовесов, необходимую для нормального функционирования любой демократии, что совершенно несовместимо с основным демократическим принципом разделения властей.
И чтобы уже окончательно все было понятно с оценкой оспариваемого Закона с точки зрения стандартов западной демократии, приведем мнение известного немецкого конституционалиста Отто Люхтерхандта. Представим себе, пишет он, что в целях борьбы с международным терроризмом посредством укрепления внутреннего единства и централизации исполнительной власти Президент США внес бы в Конгресс закон о том, что губернаторы штатов больше не будут избираться народом, а по его представлению будут утверждаться региональными парламентами. Если же это не происходит, то Президент имеет право распустить парламент и назначить губернатора самостоятельно, а также может отказать ему в доверии и принудить к уходу в отставку. Реакция американской общественности в этом случае, пишет Люхтерхандт, была бы предсказуемой. Такая инициатива была бы оценена как массированная атака Президента на Конституцию, федеративное устройство страны, как явная политика Президента использовать страх общественности для укрепления собственной власти. Конгресс бы единогласно отклонил такой законопроект, начал бы процедуру импичмента и принудил бы Президента к добровольной отставке. Некоторые люди высказали бы предположение, что Президент потерял разум и ему нужно лечиться. Не сильно бы отличалась и реакция в Федеративной Республике Германии, если бы такая инициатива исходила от федерального правительства. Отставка канцлера была бы запрограммирована. До включения в этот процесс конституционного суда дело даже бы не дошло. Такие инициативы рассыпались бы в самом начале, более того, и в США и в ФРГ они политически просто немыслимы.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 декабря 1997 г. N 19-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ
УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая как представителя стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, а также председателя Тамбовской областной Думы В.Н. Карева и доктора юридических наук В.М. Манохина как представителей стороны, принявшей оспариваемый акт,
руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Президента Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - С.А. Зенкина, от Министерства внутренних дел Российской Федерации - Г.К. Москвина, от Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Т.А. Пахоменко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 18 июля 1996 года в Конституционный Суд Российской Федерации обратился Президент Российской Федерации с запросом о проверке конституционности некоторых положений Устава (Основного закона) Тамбовской области. В связи с тем, что Законами Тамбовской области от 18 октября 1996 года, от 31 января 1997 года и от 24 октября 1997 года в Устав (Основной закон) Тамбовской области вносились изменения, заявитель дважды уточнял свой запрос.
В окончательном варианте запроса Президент Российской Федерации оспаривает конституционность положений следующих статей Устава (Основного закона) Тамбовской области: 11 (пункт "з" части 2), 50 (часть 4) в части установления неприкосновенности депутатов областной Думы на территории области, 54 (пункты "к", "л", "р" части 1), 55 (абзац третий части 2) в части подписания законов области председателем областной Думы, 57 (часть 2) в части исполнения председателем областной Думы своих обязанностей до избрания председателя областной Думы нового созыва, 68 (часть 1) в части согласования с областной Думой вопроса о назначении на должность первых заместителей главы Администрации области, 69 (часть 3) в части установления областной Думой порядка формирования, определения полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области, а также в части ссылки на федеральное законодательство, 75 (пункт "в") в части подписания председателем областной Думы законов области, 75 (абзац третий пункта "г", пункт "и"), 76 (пункт "в" части 1), 77 (часть 1) в части выражения недоверия первым заместителям главы Администрации области, 78 (часть 2), 79, 98 (часть 1). Именно эти нормы, по смыслу части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", являются предметом проверки в настоящем деле.
По мнению заявителя, оспариваемые нормы не соответствуют таким основам конституционного строя, как народовластие (статья 3 Конституции Российской Федерации), осуществление государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и признание их самостоятельности (статья 10 Конституции Российской Федерации), признание единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в качестве оснований федеративного устройства Российской Федерации (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации).
2. Заявитель считает, что отнесение к ведению области финансового, валютного, кредитного регулирования в пределах компетенции области (пункт "з" части 2 статьи 11 Устава) не соответствует пункту "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации и, следовательно, нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Согласно статье 71 (пункт "ж") Конституции Российской Федерации финансовое, валютное, кредитное регулирование находится в ведении Российской Федерации. Закрепленный Конституцией Российской Федерации принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1) предопределяет проведение единой финансовой политики и, соответственно, наличие единой финансовой системы, включая бюджетную и налоговую. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в финансовых, валютных и кредитных отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку это предусмотрено и допускается федеральными законами, иными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
Отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению Российской Федерации не препятствует органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов. К таковым в соответствии с Уставом (Основным законом) Тамбовской области относятся средства бюджета области и областных внебюджетных и валютных фондов, кредитные ресурсы, ассигнования из федерального бюджета (статья 104, часть 1). Уставом определены также бюджетные права органов государственной власти области (статья 105), статус и порядок формирования внебюджетных и валютных фондов (статьи 106 и 107), налоговая и кредитно - банковская системы области (статьи 108, 109 и 110).
Юридическое содержание использованного в Уставе области понятия финансового, валютного, кредитного регулирования отличается от конституционного содержания этого понятия. Названное регулирование в пределах компетенции области, как это предусмотрено Уставом, согласуется с федеративной природой государства и конституционным статусом субъекта Российской Федерации и не может трактоваться как вторжение в сферу ведения и полномочий Российской Федерации.
Таким образом, пункт "з" части 2 статьи 11 Устава области, содержащий оговорку о финансовом, валютном, кредитном регулировании "в пределах компетенции области", оцениваемый в системном единстве с положениями Устава области о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов (часть 2 статьи 12), не затрагивает прерогатив федеральных органов государственной власти и, следовательно, не противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
3. В запросе содержится требование о проверке конституционности положения Устава области о неприкосновенности депутатов областной Думы на территории области. Это положение содержится в части 4 его статьи 50, устанавливающей также, что депутаты привлекаются к уголовной ответственности в соответствии с федеральным законодательством, а административную ответственность несут в порядке, установленном федеральными законами и законами области.
Согласно Конституции Российской Федерации вопросы неприкосновенности депутатов, затрагивающие аспекты уголовного и уголовно - процессуального законодательства, находятся в ведении Российской Федерации и по ним принимаются федеральные законы (статья 71, пункт "о"; статья 76, часть 1); административное и административно - процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "к" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2). В силу этого законодательство субъекта Российской Федерации не может исключать возможность привлечения депутата к уголовной либо административной ответственности, установленной федеральным законодательством, и тем самым устанавливать какой-либо иной порядок осуществления правосудия и судопроизводства, чем тот, который предусмотрен Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.
Оспариваемое заявителем положение "депутат Думы обладает на территории области неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий" нельзя интерпретировать как установление общего принципа, исключающего ответственность депутатов областной Думы. Напротив, данное положение в контексте части 4 статьи 50 Устава области в целом не связано с какими-либо изъятиями для депутатов при привлечении их к уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, не вторгается в сферу ведения и полномочий Российской Федерации и, следовательно, не может оцениваться как противоречащее Конституции Российской Федерации.
4. В запросе оспариваются как не соответствующие статье 10 Конституции Российской Федерации положение пункта "к" части 1 статьи 54, определяющей полномочия областной Думы, а также сходные по содержанию положения части 1 статьи 68 и абзаца третьего пункта "г" статьи 75 Устава области, из которых следует, что при назначении главой Администрации области первых заместителей главы Администрации области требуется предварительное согласование такого назначения с областной Думой.
Участие областной Думы в формировании органа исполнительной власти области само по себе не противоречит основам конституционного строя, так как в соответствии с Уставом области она не наделяется правом освобождать от должности указанных в оспариваемых положениях лиц. Такое участие укладывается в систему сдержек и противовесов, присущую принципу разделения властей в Российской Федерации: оно не прерывает осуществления исполнительной власти Администрацией области, не нарушает ее самостоятельности и в то же время позволяет осуществлять согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти области.
Следовательно, предварительное согласование с областной Думой назначения на должность главой Администрации области первых заместителей главы Администрации области, как оно закреплено в оспариваемых нормах, не противоречит принципу разделения властей в Российской Федерации и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации).
5. В запросе Президента Российской Федерации также ставится под сомнение конституционность пункта "л" части 1 статьи 54 Устава области, относящего к полномочиям областной Думы утверждение руководителя управления внутренних дел области.
Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности, осуществляемые в том числе органами внутренних дел, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1); кадры правоохранительных органов составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "л" части 1). Вместе с тем в соответствии со статьей 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти.
По смыслу названных конституционных норм, регулирование порядка назначения руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации, который в силу возлагаемых на него функций входит в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел, включая территориальные управления. Поэтому приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеет решение федерального органа исполнительной власти (в данном случае - Министерства внутренних дел Российской Федерации), возглавляющего соответствующую систему.
В то же время орган внутренних дел в субъекте Российской Федерации имеет двойственную природу, так как выступает и в качестве органа исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации, что обусловливает необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Российской Федерации. Участие в процедуре согласования законодательного (представительного) органа государственной власти области не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом.
Между тем оспариваемое положение предоставляет областной Думе полномочие "утверждать" руководителя органа внутренних дел области, что означает введение иной процедуры решения кадрового вопроса и делает областной правовой акт приоритетным по отношению к акту федеральному. "Неутверждение" в данном случае будет означать, что произведенное федеральным органом исполнительной власти (по согласованию с исполнительной властью субъекта Российской Федерации) назначение не состоялось, а акт (приказ Министра внутренних дел Российской Федерации) о таком назначении утрачивает силу.
Закрепляя приоритет полномочий субъекта Российской Федерации по отношению к полномочиям Российской Федерации в данной сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, пункт "л" части 1 статьи 54 Устава области противоречит статьям 5 (часть 3) и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации и с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами не согласуется со статьей 72 (пункты "б", "л" части 1) Конституции Российской Федерации.
6. Заявитель оспаривает конституционность положений абзаца третьего части 2 статьи 55 и пункта "в" статьи 75 Устава области, которые предусматривают, что законы области подписываются председателем областной Думы и главой Администрации области; при этом глава Администрации области подписывает и обнародует в установленном порядке принятые областной Думой законы области после их подписания председателем областной Думы.
Оценка оспариваемых положений связана с уяснением юридического значения предусмотренного Уставом области подписания закона председателем областной Думы. Такое подписание непосредственно не влечет обнародования и вступления в силу принятого областной Думой закона. По смыслу Устава, подписание принятого закона есть не право председателя областной Думы, а его обязанность. Оно имеет значение удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его областным законодательным органом. Подписанный председателем областной Думы закон обретает силу правового акта единой государственной власти лишь при условии его промульгации (подписания и обнародования) главой Администрации области.
Таким образом, порядок подписания законов, предусмотренный Уставом области, не исключает исполнительную власть из законодательного процесса. С учетом иных положений Устава, регламентирующих законотворческую процедуру, он не может рассматриваться как ограничение принадлежащих главе Администрации области полномочий по промульгации законов.
7. В запросе Президента Российской Федерации также оспаривается положение части 2 статьи 57 Устава области об исполнении председателем областной Думы своих обязанностей до избрания председателя областной Думы нового созыва.
В силу оспариваемой нормы председатель областной Думы вправе осуществлять принадлежащие ему согласно Уставу полномочия не только в период, на который избрана областная Дума, но и в течение конкретно не определенного срока сверх того - до избрания председателя областной Думы нового созыва.
Продление исполнения обязанностей в данном случае означает, по существу, необоснованное продление депутатских полномочий и является нарушением рамок законной легислатуры, что связано с утратой права на представительство народа, а потому противоречит принципу народовластия и праву граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства через своих представителей (статья 3, часть 1; статья 32, часть 1, Конституции Российской Федерации).
8. Заявитель оспаривает, как нарушающее самостоятельность исполнительной власти области в ее отношениях с областной Думой, положение части 3 статьи 69 Устава области, согласно которому порядок формирования, полномочия и организация работы комитетов, управлений, департаментов, отделов и других структурных подразделений Администрации области определяются Уставом области, положениями об этих органах, федеральным и областным законодательством.
Как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области, законодательное определение схемы управления областью, структуры органов Администрации области, порядка организации и деятельности исполнительного органа власти соответствует конституционным задачам законодательного органа и не исключает для исполнительной власти возможности на основе установленного областной Думой порядка принимать собственные правовые акты конкретизирующего, подзаконного характера.
Такая возможность закреплена и в Уставе (Основном законе) Тамбовской области: областная Дума по представлению главы Администрации области утверждает схему управления областью и структуру органов Администрации области (пункт "и" части 1 статьи 54); Администрация области формируется главой Администрации области в соответствии с законодательством Российской Федерации и области (часть 1 статьи 69); глава Администрации области принимает постановления о создании структурных подразделений Администрации области в соответствии со схемой управления областью, устанавливает штаты Администрации области, назначает и освобождает от должности руководителей ее структурных подразделений, самостоятельно утверждает состав коллегий при них (пункт "г" статьи 75); положения о структурных подразделениях Администрации области также утверждаются главой Администрации области (пункт "д" статьи 75). Кроме того, в самом оспариваемом положении в качестве правовой базы для определения порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области названы Устав области, положения об этих структурных подразделениях, федеральное и областное законодательство. Из этого следует, что решение данных вопросов основывается не только на актах областной Думы.
Таким образом, оспариваемое положение части 3 статьи 69 Устава области, оцениваемое в совокупности с закрепленной в Уставе компетенцией областной Думы и главы Администрации области в определении структуры, порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области, не противоречит принципу разделения властей в Российской Федерации и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации).
9. Заявитель полагает, что предписание пункта "в" части 1 статьи 76 Устава, согласно которому одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы Администрации области является его "выезд на постоянное место жительства за пределы области", нарушает статьи 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (статья 27, часть 1). Согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение прав и свобод человека и гражданина, в том числе закрепленных в ее статье 27, может устанавливаться федеральным законом, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Ни по одному из указанных оснований действующее федеральное законодательство не устанавливает ограничений в зависимости от места жительства применительно к возможности занятия гражданином Российской Федерации должности главы администрации субъекта Российской Федерации и исполнения им соответствующих полномочий. Тем более их не вправе ввести законодатель субъекта Российской Федерации. Если ненадлежащее исполнение главой администрации своих обязанностей зависит от выбранного им места жительства, то именно ненадлежащее исполнение обязанностей, а не место жительства как таковое, должно служить законным основанием для наступления ответственности, в частности для решения вопроса о прекращении полномочий.
Таким образом, устанавливая в качестве основания для досрочного прекращения полномочий главы Администрации области выезд на постоянное место жительства за пределы области, областной законодатель вводит ограничение, не согласующееся с положениями статей 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
10. Часть 2 статьи 78 Устава оспаривается заявителем в части закрепления подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе.
При оценке конституционности данного положения следует учитывать, что обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку оно приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей.
Из статей 54 и 56 Устава, раскрывающих полномочия и контрольные функции областной Думы, следует, что областная Дума, в частности, утверждает по представлению главы Администрации области отчеты об исполнении бюджета, об использовании областных внебюджетных и валютных фондов, осуществляет контроль за соблюдением законности в области, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из бюджета Российской Федерации, выполнением программ и планов социально - экономического развития, распоряжением собственностью. Такой контроль реализуется областной Думой на ее заседаниях, через депутатов, постоянные комиссии и другие органы. По приглашению областной Думы руководители Администрации области отвечают на заседаниях Думы на запросы и обращения депутатов, а также информируют областную Думу о своей деятельности применительно к вопросам, относящимся к ее ведению. Устав области также закрепляет право областной Думы на выражение недоверия отдельным представителям Администрации области.
Однако элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти власти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной, легитимность которой определяется непосредственным волеизъявлением граждан через выборы главы Администрации области. Устав области (часть 1 статьи 56) допускает чрезмерное расширение контрольных полномочий областной Думы, поскольку наделяет ее правом осуществлять, наряду с прямо перечисленными, иные контрольные функции в соответствии с законодательством области.
Не установив исчерпывающим образом компетенцию областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
11. В ходе судебного заседания представитель заявителя уточнил правовую позицию стороны, не настаивая далее на рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации положений пункта "р" части 1 статьи 54, пункта "и" статьи 75, части 1 статьи 77, статьи 79 и части 1 статьи 98 Устава (Основного закона) Тамбовской области.
Исходя из того, что заявитель более не считает указанные нормы не подлежащими действию из-за их неконституционности, а следовательно, уже на стадии рассмотрения дела исчезло основание допустимости запроса, Конституционный Суд Российской Федерации полагает возможным прекратить производство по делу в указанной части.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 85 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Устава (Основного закона) Тамбовской области:
пункт "з" части 2 статьи 11, поскольку он содержит оговорку о финансовом, валютном, кредитном регулировании "в пределах компетенции области", не затрагивает прерогативы федеральных органов государственной власти и при условии, что эти полномочия области определены в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;
предложение первое части 4 статьи 50, поскольку она не исключает привлечение депутатов областной Думы к уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом;
положения пункта "к" части 1 статьи 54, части 1 статьи 68, абзаца третьего пункта "г" статьи 75 о предварительном согласовании с областной Думой назначения на должность главой Администрации области первых заместителей главы Администрации области при условии, что увольнение указанных должностных лиц входит в полномочия главы Администрации области, а не областной Думы;
положения абзаца третьего части 2 статьи 55 и пункта "в" статьи 75 о подписании председателем областной Думы принятых в установленном порядке областной Думой законов при условии, что они промульгируются (подписываются и обнародуются) главой Администрации области;
положение части 3 статьи 69 об определении структуры, порядка формирования, полномочий и организации работы структурных подразделений Администрации области Уставом области, положениями об этих органах, федеральным и областным законодательством при условии, что этим регулированием обеспечивается действие принципа разделения властей и самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации следующие положения Устава (Основного закона) Тамбовской области:
положение пункта "л" части 1 статьи 54 об утверждении областной Думой руководителя органа внутренних дел области - как противоречащее статьям 5 (часть 3), 72 (пункты "б", "л" части 1) и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации;
положение части 2 статьи 57 об исполнении председателем областной Думы своих обязанностей до избрания председателя областной Думы нового созыва - как противоречащее статьям 3 (часть 1) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации;
положение пункта "в" части 1 статьи 76 о прекращении полномочий главы Администрации области досрочно в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области - как противоречащее статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;
положение части 2 статьи 78 о подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе - как противоречащее статье 10 Конституции Российской Федерации.
3. Прекратить производство по делу в части проверки конституционности пункта "р" части 1 статьи 54, пункта "и" статьи 75, части 1 статьи 77, статьи 79 и части 1 статьи 98 Устава (Основного закона) Тамбовской области.
4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Тамбовской области. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Б.С. ЭБЗЕЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА
ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) ТАМБОВСКОЙ ОБЛАСТИ

В связи с интерпретацией Конституционным Судом Российской Федерации ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области и содержащимися в его Постановлении от 10 декабря 1997 года оценками полагаю возможным на основании статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" высказать следующее особое мнение.
1. В запросе Президента Российской Федерации оспаривается положение пункта "в" части 1 статьи 76 Устава Тамбовской области о досрочном прекращении полномочий главы Администрации области в случае его выезда на постоянное место жительства за пределы области. Заявитель считает, что данная норма Устава противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку является вмешательством в компетенцию Российской Федерации (пункт "в" статьи 71) и нарушает ее статью 27 (часть 1), которая гарантирует каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Полагаю, что установление такого требования, распространяющегося на высшее должностное лицо области, не может расцениваться как вторжение субъекта Российской Федерации в сферу ведения Российской Федерации и ущемление прерогатив федеральных органов государственной власти, поскольку не подпадает под понятие "регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина", которые статьей 71 (пункт "в") Конституции отнесены к ведению Российской Федерации. Устав Тамбовской области не вторгается в конституционный статус личности, им лишь устанавливается один из элементов специального статуса должностного лица, обусловленный особенностями его должностного положения. Требование постоянного (или преимущественного) проживания главы Администрации области на территории области предъявляется не к человеку и гражданину, а к должности и занимающему ее лицу.
Специальное требование, предъявляемое Уставом области к главе Администрации области, постоянно проживать на территории области обусловлено природой государственно - правовой связи областного органа государственной власти и области как субъекта Российской Федерации в целом и ее населения, отличающейся реальностью и стабильностью в течение всего срока полномочий главы Администрации, особым публично - правовым статусом данного должностного лица и характером его властных полномочий, а также его местом в конституционно - правовом механизме реализации прав граждан, проживающих на территории области. Данное требование является одной из государственно - правовых гарантий от отчуждения народа, выступающего согласно Конституции Российской Федерации (статья 3, часть 1) полновластным сувереном, от формируемых им органов государственной власти. Речь идет о недопустимости "заочного" осуществления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации функций, возлагаемых на него учредительным актом этого субъекта Российской Федерации.
Согласно Постановлению Конституционного Суда от 4 апреля 1996 года право гражданина на выбор места жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации), под которым согласно статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина, не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц, что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Рассматриваемым положением Устава глава Администрации области не ограничен в своей свободе личного самоопределения, поскольку ему предоставляется возможность по собственному выбору продолжать пребывать на государственной должности в течение всего срока своих полномочий при условии постоянного или преимущественного проживания на территории области либо оставить эту должность, отказавшись от выполнения предъявляемых к ней требований.
Таким образом, глава Администрации области, как и любой иной гражданин, свободен в выборе места постоянного или преимущественного проживания и сохраняет занимаемую им должность при условии, что такой выбор не прерывает реальной и стабильной государственно - правовой связи его как должностного лица и области, на территории которой он осуществляет функции и полномочия главы Администрации. При этом выбор места жительства вопреки требованию Устава области влечет прекращение полномочий главы Администрации области, но не лишает гражданина равного доступа к государственной службе (статья 32, часть 4, Конституции Российской Федерации) с соблюдением обусловленных ее характером и предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами, основанными на Конституции Российской Федерации, требований.
Требование обязательного постоянного проживания на территории области, как общее требование к каждому гражданину, занимающему должность главы Администрации области, не является также дискриминационным, не нарушает принципа равенства прав и свобод в зависимости от места жительства гражданина (статья 19, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Следовательно, положение, предусмотренное пунктом "в" части 1 статьи 76 Устава Тамбовской области, не может квалифицироваться как ограничивающее права и свободы человека и гражданина, оно определяет условия отправления лицом полномочий главы Администрации области и в силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации.
Вызывает возражение и вывод Конституционного Суда о противоречии статье 10 Конституции Российской Федерации положения части 2 статьи 78 Устава области о подотчетности и подконтрольности Администрации области областной Думе. Из содержащегося в пункте 10 мотивировочной части Постановления анализа контрольных функций областной Думы и обусловленных ими полномочий законодательного (представительного) органа власти области следует, что в Уставе области нет положений, которые бы противоречили принципу осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации) и вытекающей из этого принципа самостоятельности Администрации области. По существу, Конституционный Суд оценил не действующие нормы Устава области, а гипотетическую возможность "произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы".
Тем самым одновременно проигнорирована презумпция конституционности деятельности органов государственной власти и их должностных лиц и принимаемых ими правовых актов. Интерпретация оспариваемого положения части 2 статьи 78 Устава области должна осуществляться сквозь призму содержащихся в его статье 12 и имеющих основополагающее значение предписаний о верховенстве федеральной Конституции и федеральных законов и преимущественном действии федеральных законов в случае коллизии между ними и нормативными правовыми актами Тамбовской области.
Таким образом, данное положение Устава, оцениваемое в системной связи с положениями о контрольных полномочиях областной Думы, закрепленными в настоящее время в Уставе (Основном законе) Тамбовской области, также не противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку не лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.