МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА

Несмотря на совпадение моей личной правовой позиции и основных итоговых оценок и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, между ними сохраняются различия, в том числе касающиеся мотивировки принятого решения, в связи с чем я излагаю свое мнение в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай оспаривает соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 4 и 162 Основного Закона Республики Алтай, согласно которым Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности (статья 4); государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают ее суверенитет (статья 162). Заявитель полагает, что данные положения противоречат части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1) и что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1). При этом Конституция Российской Федерации употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации. В статье 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится о суверенитете государства, но, поскольку речь идет о тексте присяги Президента Российской Федерации, фактически под термином "государство" в данном контексте понимается Российская Федерация. Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, в которых упоминается понятие суверенитета, позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации ставит знак равенства между такими понятиями, как "суверенитет в Российской Федерации" (статья 3), "суверенитет Российской Федерации" (статьи 4, 80), "суверенитет государства" (статья 82). В конституции федеративного государства такое допустимо только в случае, если возможность или необходимость альтернативного использования понятия "суверенитет" отсутствует.

Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией. Конституция Российской Федерации 1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).

В отличие от Союза ССР, основанного на договоре образовавших его субъектов - союзных республик, обладавших суверенитетом, гарантированным их правом на свободный выход из СССР, Российская Федерация была образована и развивалась как конституционная федерация, в которой автономные республики, и в тот период именовавшиеся государствами, суверенитетом не обладали.

Объявление на основе изменений Конституции РСФСР 1978 года республик - субъектов Российской Федерации суверенными отражало особенности переходного периода, когда возобладали субъективные факторы, а суверенитет по вине первого Президента Российской Федерации, по существу, оказался разменной политической монетой. Процессы так называемой суверенизации, подготовка и подписание Федеративного договора, последующее его включение в текст Конституции Российской Федерации, однако, не означали передачи Российской Федерацией своего суверенитета или его части субъектам Российской Федерации. Фактически речь шла о наделении в конституционном порядке субъектов федерации более широкими полномочиями.

Объективно в Российской Федерации в силу особенностей ее юридической природы отсутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации), государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.

Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации). При этом, в отличие от содержавшейся в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик в составе Российской Федерации как суверенных государств, ныне действующая Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.

Упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции Российской Федерации 1993 года от признания находящихся в ее составе республик суверенными означает, что суверенитет присущ только Российской Федерации как единому федеративному государству.

Республика Алтай, провозгласив в качестве одной из основ своего конституционного строя суверенитет как естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный народ (статья 6); что Республика Алтай образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.

Системный анализ указанных положений Конституции Республики Алтай позволяет оценить их как притязания Республики Алтай на обладание более широким объемом полномочий, выходящих за пределы статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Провозглашение Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции Российской Федерации, не закрепляют в своих конституциях и уставах положений о собственном суверенитете.

Согласно статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой они проживают. Однако флаг, герб и гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у субъектов Российской Федерации суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай в части закрепления суверенитета Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай является источником государственной власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. Частью второй оспариваемой заявителем статьи 10 Конституции Республики Алтай предусмотрено, что на территории Республики Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Заявитель считает, что данное положение противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации (пункты "и" и "м" статьи 71) расщепляющиеся материалы, ядовитые вещества и порядок их использования относятся к предметам ведения Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в редакции от 10 февраля 1997 года устанавливает в отношении радиоактивных отходов в зависимости от их видов и предназначения различный правовой режим и с учетом этого определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе связанные с принятием решений о размещении на территориях субъектов Российской Федерации пунктов хранения и захоронения отходов, находящихся в различных формах собственности. При этом разграничение государственной собственности на данные виды отходов служит основой определения компетенции и управления в этой сфере, а согласно пункту "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею является предметом только федерального ведения.

Исходя из смысла оспариваемого положения статьи 10 Основного Закона Республики Алтай запрет на "складирование" (равнозначный терминам "хранение" и "захоронение") радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ направлен на недопущение размещения и сооружения на территории Республики Алтай объектов хранения и захоронения любых из указанных отходов и веществ независимо от форм собственности на них. Следовательно, введение запрета, предусмотренного положением части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, является вмешательством в полномочия Российской Федерации по управлению объектами, находящимися в ее собственности, ограничивает суверенные права Российской Федерации на своей территории, включающей территории всех субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Республика Алтай представляет собой уникальный природно - географический комплекс. На ее территории отсутствуют как объекты ядерной энергетики, расщепляющихся материалов и промышленного производства отравляющих веществ, так и надлежащие условия для их хранения и захоронения. Поэтому оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай по своему смыслу изначально могло быть направлено на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако и в этом случае установление Республикой Алтай в одностороннем порядке конституционного запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ на своей территории недопустимо, поскольку касается сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этого, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования на ее территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "б" и "м").

3. Заявитель оспаривает положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Он утверждает, что названное положение противоречит статье 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности; частям 1 и 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающими право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению заявителя, оспариваемым положением вводится запрет частной, муниципальной, федеральной и иных форм собственности, кроме государственной собственности Республики Алтай, на отдельные виды природных ресурсов, находящихся на ее территории. Также он утверждает, что данное положение противоречит пунктам "в" и "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и разграничения государственной собственности на них находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в различных формах собственности (статья 9). Согласно части 1 статьи 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), природопользование (пункт "д"), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт "к") отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Анализ этих и других положений Конституции Российской Федерации показывает, что она не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности и не выделяет в качестве ее конкретных субъектов субъекты Российской Федерации.

Конституция Республики Алтай содержит также положения о том, что в ней признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статьи 15 и 72); что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай, регулирование которых осуществляется федеральными и республиканскими законами (часть вторая статьи 16).

Вместе с тем положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай о том, что природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, по существу, отождествляет понятия "достояние" и "собственность" и фактически признает исключительное право Республики Алтай на находящиеся в ее границах природные ресурсы. При этом в совокупности с положениями о провозглашении суверенитета Республики Алтай (статьи 4, 6, 77, 114 и 162), положение о достоянии (собственности) на природные ресурсы приобретает смысл закрепления первичного характера государственной собственности Республики Алтай, в том числе по отношению к федеральной собственности.

Конституция Российской Федерации не содержит понятия "достояние". Однако в ней содержится близкое к нему понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (статья 9). В Конституции Республики Алтай говорится о том, что природные ресурсы являются национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности (часть 1 статьи 16). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В федеральном законодательстве термин "достояние" используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими, например вывоз за границу культурных ценностей.

При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Российское законодательство устанавливает, что субъектами права собственности могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Народ в качестве субъекта права собственности выступать не может. В то же время народ может выступать субъектом отношений, в которых тот или иной объект объявляется как его достояние, как основа его жизни и деятельности (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России.

Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия "достояние" и "собственность" и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "о") относится к ведению Российской Федерации.

К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации). Определение же форм собственности на те или иные объекты, оснований приобретения и прекращения права собственности, по смыслу статей 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.

В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является основой для определения его позиции в отношении других природных ресурсов.

Республика Алтай не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о"), 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5), поскольку они устанавливают исключительное право собственности Республики Алтай на находящиеся в ее границах землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы и тем самым нарушают предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере, не обеспечивают интересы многонационального народа Российской Федерации.

4. Заявителем оспаривается конституционность положений части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай о том, что родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. Такое положение, полагает заявитель, допускает возложение на родителей или заменяющих их лиц повышенного объема обязанности обеспечить получение детьми этого уровня образования и противоречит положениям статей 6 (части 2), 43 (части 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, которое обеспечивает поддержку детства (статья 7); при этом детство находится под защитой государства (статья 38). С учетом Конвенции ООН о правах ребенка (статья 28) Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для всех детей различных форм образования, в том числе среднего; гарантирует его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определяет, что основное общее образование обязательно, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (части 2 и 4 статьи 43).

Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федеральных законов от 13 января 1996 года и от 16 ноября 1997 года (статья 5), а также Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статья 8) предусматривают, что государственный минимальный социальный стандарт включает в себя гарантирование среднего (полного) общего образования; родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию его прав и законных интересов. При этом гражданин считается ребенком до достижения им 18 лет (совершеннолетия) (статья 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").

Конституция Республики Алтай, по существу, воспроизводит положения Федерального закона "Об образовании" об общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, сохраняет обязательность получения основного общего образования (статья 44) и рассматривает обеспечение родителями или заменяющими их лицами получение детьми среднего (полного) общего образования как конституционный долг (часть первая статьи 59). Такой подход не противоречит конституционному принципу несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей (часть 2 статьи 6) как меры должного поведения, направленных на реализацию целей социального государства, а также положению пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, оспариваемое в запросе положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что долгу родителей или заменяющих их лиц содействовать (не препятствовать) получению ребенком среднего (полного) общего образования корреспондирует обязанность государства создать для этого необходимые условия. При этом недопустимы как привлечение родителей или заменяющих их лиц к ответственности в связи с невозможностью исполнить этот долг, если такие условия не созданы, так и принуждение детей по достижении ими совершеннолетия к получению среднего (полного) общего образования.

5. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики, Председатель ее Правительства может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Алтай. Заявитель полагает указанное положение противоречащим статье 49 (части 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Вопрос о допустимости введения субъектами Российской Федерации отрешения от должности их высших должностных лиц как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении от 18 января 1996 года по этому делу Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Российской Федерации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закрепляет "вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда" (пункт "е" части 1 статьи 19). Тем самым федеральный законодатель в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) определил, что не сам факт привлечения этого должностного лица к уголовной ответственности и не заключение суда, а только вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора служит основанием досрочного прекращения его полномочий.

По смыслу части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, обвинение в совершении преступления, доказывание виновности осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах, порядке и устанавливается вступившим в силу приговором суда. Уголовно - процессуальным законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), не предусмотрены такие формы актов суда общей юрисдикции, как "подтверждение" и "заключение". Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации, в состав которой в качестве федеральных судов включены верховные суды республик - субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Поэтому недопустимо возложение Конституцией Республики Алтай на Верховный Суд Республики как федеральный суд каких-либо полномочий. Следовательно, положения статьи 126 Конституции Республики Алтай, предусматривающие возможность отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя ее Правительства, в части подтверждения совершения им умышленного преступления заключением Верховного Суда Республики Алтай не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункту "о"), 118 (части 3) и 128 (части 3).

6. В запросе оспариваются положения статьи 154 Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Это противоречит, как считает заявитель, части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" статьи 71), судоустройство (пункт "о" статьи 71) и предусматривает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118), а полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 128). Из этого следует, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность ее установления федеральным конституционным законом, а не федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую для всей Российской Федерации судебную систему. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Статья 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что районные суды относятся к федеральным судам общей юрисдикции. При этом городские суды фактически приравнены к районным судам. Исходя из этого возложение статьей 154 Конституции Республики Алтай на федеральные суды обязанности действовать в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай является вмешательством в полномочия Российской Федерации, предусмотренные статьями 71 (пункт "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает участие субъекта Российской Федерации лишь в решении кадровых вопросов судебных органов (пункт "л" части 1 статьи 72) при назначении на должность судей в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, положения статьи 154 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3).

7. Заявитель усматривает несоответствие статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, закрепляющих, что Глава Республики Алтай, Председатель ее Правительства назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Вопрос об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в делах о проверке конституционности отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей. В Постановлениях от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 10 декабря 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими статье 10 Конституции Российской Федерации положения уставов названных субъектов Российской Федерации, закрепивших участие их законодательных органов в назначении на должности заместителей глав исполнительной власти и отдельных членов исполнительных органов государственной власти. В то же время Конституционный Суд признал не соответствующими конституционному принципу самостоятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации положения об освобождении от должности указанных должностных лиц с участием (с согласия) законодательного органа. Указанные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласование или утверждение назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации получили закрепление как формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов его исполнительной власти, если такой порядок предусмотрен Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (абзац третий пункта 3 статьи 5, пункт 1 статьи 24). Следовательно, определение перечня должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначаемых на должность с согласия его законодательного (представительного) органа государственной власти, может осуществляться им самостоятельно. Однако в целях исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункты "д" и "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона), обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны определять перечень назначаемых в указанном порядке должностных лиц, ограничивая его конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предусматривать согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и последствия отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленных к назначению на должность лиц.

По смыслу положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай необходимо для назначения на должность и освобождения от должности не только министров, являющихся членами Правительства Республики Алтай (часть первая статьи 129 Конституции Республики Алтай), но и всех председателей комитетов и руководителей всех ведомств Республики Алтай, как входящих, так и не входящих в состав ее Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Республики Алтай. Из этого следует, что без такого согласия избранный населением Республики Алтай ее Глава не может назначить или освободить ни одного из указанных должностных лиц. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай представленных к назначению на должность лиц не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у Главы Республики Алтай конституционных способов воздействия на Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым Конституцией Республики Алтай, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 77 (части 2).

8. Заявитель просит проверить конституционность положений подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством, а также положений статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, закрепляющих возможность и основания для досрочного прекращения полномочий Главы Республики Алтай путем его отзыва избирателями в случаях утраты их доверия, грубого нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Он полагает, что данные положения противоречат статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв как установленная федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации форма контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации не является пересмотром итогов выборов. Это мера конституционной ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.

Народ (избиратели) субъекта Российской Федерации вправе не только избирать высшее должностное лицо на определенный срок, но и досрочно прекращать его полномочия посредством отзыва. Именно этой цели - неотъемлемому праву народа непосредственно осуществлять принадлежащую ему власть - служат положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 123 Конституции Республики Алтай, которые не ограничивают самостоятельное функционирование органов исполнительной власти и единство их системы, закрепленные статьями 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъект Российской Федерации, обладая правом осуществлять нормативное регулирование в данной сфере, может в соответствии с федеральным законом самостоятельно определять и основания отзыва своего высшего выборного должностного лица. В этой связи оспариваемые положения статьи 123.1 Конституции Республики Алтай, предусматривающие основания отзыва Главы Республики Алтай, не затрагивают конституционных гарантий самостоятельности органов исполнительной власти Республики Алтай и не противоречат статьям 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем должно быть исключено произвольное толкование оснований отзыва и обеспечены соответствующие гарантии Главы Республики Алтай, его права и законные интересы, а также устранены правовые условия для злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения. Это надлежит сделать республиканскому законодателю. Однако Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 года "О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай" не был оспорен заявителем и Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.

9. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении и согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Из запроса следует, что заявитель просит проверить конституционность положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и признать его не соответствующим статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации (пункт "г" статьи 71). Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 13 января 2000 года по запросу Президента Республики Адыгея констатировал право федеральных органов исполнительной власти самостоятельно создавать свои территориальные органы, устанавливать их компетенцию и территориальную сферу деятельности, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента или актами Правительства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию по вопросу участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя его органа внутренних дел. В Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации установил, что, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, регулирование порядка назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре согласования назначения на должность руководителя его органа внутренних дел не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу. Однако оно касалось только руководителей указанной категории и поэтому не могло служить законным основанием для прекращения производства по делу в этой части запроса.

Из положений Конституции Российской Федерации о том, что кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "л" и "н" части 1 статьи 72), следует, что участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не нарушает самостоятельность органов исполнительной власти, закрепленную статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Предоставляя законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральный законодатель сохраняет право соответствующего федерального органа исполнительной власти самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагать к назначению руководителей своих территориальных органов, а также освобождать ранее назначенных в согласованном порядке лиц от должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Такой порядок обеспечивает единство системы органов исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации), не предполагает последующий контроль со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью руководителей указанных органов и необходимость согласования при освобождении их от должности.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", допускающие участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречат Конституции Российской Федерации.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 мая 2004 г. N 139-О

ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАНИНА
АЛЕХИНА АНДРЕЯ АНАТОЛЬЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО
КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 4 СТАТЬИ 20 И ПУНКТОМ 2
СТАТЬИ 23 ЗАКОНА ОМСКОЙ ОБЛАСТИ "О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ
СОБРАНИИ ОМСКОЙ ОБЛАСТИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Г.А. Гаджиева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы А.А. Алехина,

установил:

1. Гражданин А.А. Алехин в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность положений Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" (в редакции от 15 декабря 2002 года), а именно пункта 4 статьи 20, согласно которому председатели или заместители председателей комитетов, председатели постоянных комиссий и иных рабочих органов Законодательного Собрания Омской области могут осуществлять свои полномочия как на профессиональной постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности, и пункта 2 статьи 23, согласно которому депутат осуществляет свои полномочия на профессиональной постоянной основе по его письменному заявлению и при наличии персонального решения Законодательного Собрания Омской области в соответствии с объемом бюджетного финансирования Законодательного Собрания Омской области на очередной финансовый год.
Как следует из жалобы и приложенных к ней материалов, бюджетом Омской области на 2002 - 2003 годы, штатным расписанием Законодательного Собрания Омской области на указанный период устанавливалось финансирование деятельности двенадцати депутатов и соответствующее число штатных единиц. Тем не менее А.А. Алехину - депутату Законодательного Собрания Омской области в заседании Законодательного Собрания Омской области от 25 июня 2002 года было отказано в переводе на работу на профессиональной постоянной основе, хотя на момент его обращения с заявлением только один депутат - Председатель Законодательного Собрания Омской области осуществлял свои полномочия на такой основе. Центральный районный суд города Омска решением от 14 июля 2003 года, оставленным без изменения судебной коллегией по гражданским делам Омского областного суда, отказал в удовлетворении иска А.А. Алехина о признании незаконными действий Законодательного Собрания Омской области.
По мнению заявителя, пункт 4 статьи 20 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" ограничивает право депутата, не избранного Законодательным Собранием Омской области на указанные в данной норме должности, на осуществление депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе, а пункт 2 его статьи 23, не предусматривая гарантии реализации права депутата осуществлять свои полномочия на профессиональной постоянной основе, допускает принятие Законодательным Собранием Омской области произвольных решений, чем нарушаются конституционные принципы справедливости, равенства всех перед законом, верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, а также права граждан участвовать в управлении делами государства и свободно распоряжаться своими способностями к труду и тем самым - статьи 1, 7, 17, 18, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 4), 37 (части 1 и 3), 55 (часть 2) и 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации.
2. Вопрос о гарантиях реализации депутатами Законодательного Собрания Омской области права на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе уже был предметом исследования Конституционного Суда Российской Федерации.
В Определении от 9 апреля 2002 г. N 162-О по жалобе граждан А.Г. Авдейчикова, А.А. Алехина и др. Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в силу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 22 января 2002 года по делу о проверке конституционности положений статей 69, 70 и 90 Конституции Республики Татарстан, а также статей 4 и 21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" и данном Определении, положения, содержащиеся в пункте 1 статьи 17 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" и в Постановлении Законодательного Собрания Омской области "О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе", которыми реализация права депутата на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе ставится в зависимость от персонального решения Законодательного Собрания Омской области, в отсутствие законодательно установленных процедур, гарантирующих равенство соответствующих возможностей всем депутатам, не могут служить основанием ограничения данного права.
Конституционный Суд Российской Федерации, указав, что данное им истолкование названных положений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике, обязал Законодательное Собрание Омской области осуществить законодательное регулирование механизма реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной основе с учетом этого Определения.
3. После принятия Конституционным Судом Российской Федерации Определения от 9 апреля 2002 г. N 162-О Законом Омской области от 5 декабря 2003 года были внесены изменения в Устав Омской области, а Законом Омской области от 15 декабря 2002 года изменена редакция статьи 17 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", статья 20 дополнена пунктом 4, а статья 23 - пунктом 2.
3.1. По смыслу пункта 4 статьи 20 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", возможность выбора депутатами формы деятельности в составе Законодательного Собрания Омской области предоставлена не всем его депутатам, а только тем из них, кто избран председателем или заместителем председателя постоянного комитета, председателем постоянной комиссии или иного рабочего органа Законодательного Собрания Омской области.
При таком подходе к регламентации деятельности депутатов - в отсутствие специальных процедур принятия решений о формировании действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса - данная норма не гарантирует право депутатов осуществлять депутатские полномочия на профессиональной постоянной основе, поскольку при наличии заявления депутата и соответствующих бюджетных ассигнований не обеспечивает всем депутатам равные возможности, допуская предпочтение для тех из них, кто избран на указанные в этой норме должности.
Такого рода нормы в силу их неопределенности неоднократно признавались Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими провозглашенному Конституцией Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2) принципу равенства всех перед законом.
3.2. В Уставе Омской области (в редакции Закона Омской области от 28 ноября 1997 года) содержалась норма, в соответствии с которой депутаты Законодательного Собрания Омской области работают, как правило, на профессиональной постоянной основе (пункт 3 статьи 39).
Данная норма не противоречила Федеральному закону от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": в силу пункта 2 его статьи 1 органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; в целях реализации этого принципа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации в статье 11 названного Федерального закона определено, что условия осуществления депутатом депутатской деятельности - на профессиональной постоянной основе либо на профессиональной основе в определенный период, т.е. на основе ротации или без отрыва от основной деятельности, - должны устанавливаться конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации. В пункте 6 статьи 4 того же Федерального закона в редакции от 4 июля 2003 года предусмотрено, что число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Устав Омской области в действующей редакции предусматривает, что вопрос о работе депутата на профессиональной постоянной основе решается Законодательным Собранием Омской области (пункт 2 статьи 37). Тем самым - в противоречие с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такой элемент правового статуса депутата, как условия выполнения им депутатской деятельности, определен не уставом и (или) законом Омской области, что не гарантирует право депутатов осуществлять депутатские полномочия на профессиональной основе. В результате по-прежнему при наличии необходимых и достаточных оснований для реализации этого права (заявление депутата и соответствующие бюджетные ассигнования) допускается вынесение произвольных решений - об удовлетворении заявлений одних депутатов и об отказе другим.
Норма пункта 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", из которой следует, что формирование действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса осуществляется путем принятия Законодательным Собранием Омской области персональных решений в соответствии с объемом бюджетного финансирования Законодательного Собрания Омской области на очередной финансовый год, содержалась в Постановлении Законодательного Собрания Омской области от 27 марта 1998 года "О порядке приема депутатов для работы в Законодательном Собрании Омской области на профессиональной постоянной основе", по сути которого позиция Конституционного Суда Российской Федерации выражена в сохраняющем силу Определении от 9 апреля 2002 г. N 162-О.
3.3. Таким образом, нормативное содержание пункта 4 статьи 20 и пункта 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" свидетельствует о том, что законодателем Омской области - вопреки требованию, вытекающему из части второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", - была преодолена юридическая сила Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. N 162-О, в котором дано конституционное истолкование пункта 1 статьи 17 названного Закона в редакции, действовавшей до 15 декабря 2002 года.
При этом оказалось невыполненным предписание Конституционного Суда Российской Федерации о законодательном урегулировании механизма реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе с учетом данного Определения (пункт 2 резолютивной части), которое в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательным для представительных органов государственной власти.
4. В силу правовых позиций, неоднократно изложенных в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, положения пункта 4 статьи 20 и пункта 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" не могут служить основанием для вынесения Законодательным Собранием Омской области решений об отказе депутатам в реализации их права на осуществление депутатских полномочий на профессиональной постоянной основе, поскольку в отсутствие установленных законом гарантий реализации данного права подобное регулирование не соответствует условиям функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в демократическом правовом государстве и не исключает принятия произвольных субъективных решений.
Ненадлежащее применение указанных положений, а именно в истолковании, расходящемся с их смыслом, выявленным в настоящем Определении с учетом Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 9 апреля 2002 г. N 162-О, является основанием для обжалования и пересмотра в установленном порядке судебных решений по делу заявителя.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 3 части первой статьи 43, частью первой статьи 79 и статьей 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. В силу правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в ранее вынесенных решениях и настоящем Определении, нормативные положения, содержащиеся в пункте 4 статьи 20 и в пункте 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области", которыми реализация права депутата на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе ставится в зависимость от того, занимает ли он соответствующую должность в Законодательном Собрании Омской области, в отсутствие законодательно установленных процедур, гарантирующих всем его депутатам равные возможности, не может служить основанием ограничения этого права.
Данное Конституционным Судом Российской Федерации истолкование указанных нормативных положений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. Признать жалобу гражданина А.А. Алехина не подлежащей дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного в ней вопроса необходимость вынесения итогового решения в виде постановления, предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", отсутствует.
3. Законодательному Собранию Омской области надлежит осуществить законодательное регулирование механизма реализации права депутатов на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе с учетом настоящего Определения.
4. Правоприменительные решения по делу гражданина Алехина Андрея Анатольевича, основанные на пункте 4 статьи 20 и пункте 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" (в редакции от 15 декабря 2002 года) в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении, должны быть пересмотрены в установленном порядке.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Омской области.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 июля 1995 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О
МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ
И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ
И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И
ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ
ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием представителей Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации И.М. Костоева, Е.Б. Мизулиной, Г.С. Яковлева; представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Ю. Карелина, Ю.Х. Калмыкова, А.И. Лукьянова; представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Ю.М. Батурина, О.Е. Кутафина, С.М. Шахрая, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, частями первой, второй и третьей статьи 74, статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явились: запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" в части, касающейся использования Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа"; запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", а также запрос группы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации аналогичного содержания. Определением Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судей - докладчиков М.В. Баглая и О.И. Тиунова, объяснения сторон, выступления экспертов и специалистов, исследовав представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в обоснование своих требований ссылается на то, что оспариваемые им Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 и от 9 декабря 1994 г. N. 2166 и Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 составили единую систему нормативных правовых актов и привели к неправомерному применению Вооруженных Сил Российской Федерации, поскольку их использование на территории Российской Федерации, а также иные предписания в Указах Президента Российской Федерации и Постановлении Правительства Российской Федерации меры и действия юридически возможны лишь в рамках режима чрезвычайного или военного положения. В запросе подчеркивается, что результатом этих мер явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод российских граждан.
Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в своем запросе оспаривает конституционность Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 в части, касающейся возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360. По их мнению, использование во исполнение этих актов на территории Чеченской Республики Вооруженных Сил Российской Федерации, повлекшее значительные жертвы среди гражданского населения, противоречит статье 15 Конституции Российской Федерации и международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией.
2. В 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.
Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет республики. Проведенные 27 октября 1991 года новые выборы в высший орган государственной власти и выборы Президента республики были признаны 2 ноября 1991 года пятым Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению. Оценка этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия была дана в Обращении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, в других документах федеральных властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 1994 года в Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике, принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились, законные органы власти сформированы не были.
В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике продолжала обостряться. Осенью 1994 года на ее территории имели место вооруженные конфликты между враждующими группировками, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Эта экстраординарная ситуация исторически связана с тем, что в период сталинских репрессий чеченский народ подвергся массовой депортации, исправление последствий которой оказалось недостаточно эффективным. Государственная власть сначала СССР, а затем России не сумела правильно оценить справедливую обиду чеченцев, назревавшие в республике события и их движущие силы. Федеральные органы власти Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 года, не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации. Согласно статье 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации. Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.
Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".
С учетом этого федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис. Однако они не привели к мирному политическому решению.
Оспариваемые Советом Федерации Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137, от 9 декабря 1994 г. N 2166, Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 предписывали применение мер государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.
В соответствии с частью второй статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер.
3. Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики" устанавливал время начала ряда мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике (с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994 года), предписывал создание группы для руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований и введению на территории республики режима чрезвычайного положения, а также определял механизм координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности при осуществлении этих мер. Однако запланированные мероприятия в указанное время проведены не были, а состав группы и ее полномочия были в дальнейшем изменены.
Указ от 30 ноября 1994 г. N 2137 впоследствии был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики" (пункт 5) в связи с невозможностью введения на территории Чеченской Республики чрезвычайного положения, режим которого определен Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении". Названный Закон по своему содержанию не рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования.
За период с момента издания и до отмены Указа от 30 ноября 1994 г. N 2137 предусмотренные в нем меры, которые могли затронуть конституционные права и свободы граждан, реализованы не были, и, следовательно, действие этого Указа не привело к их ограничению или нарушению. С учетом изложенного Конституционный Суд Российской Федерации считает, что в отношении данного Указа подлежит применению часть вторая статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, если к началу или в период рассмотрения дела акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу и его действием не нарушены права и свободы граждан.
4. Указом Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" Правительству Российской Федерации дано поручение, реализуя его полномочия в соответствии с пунктами "д", "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Данный Указ адресован Правительству Российской Федерации и в силу статьи 90 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязателен для исполнения. В соответствии с ним Правительству надлежало в пределах своих конституционных полномочий устранить имевшие место в Чеченской Республике нарушения статьи 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, запрещающей деятельность общественных объединений, действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности, а также создание вооруженных формирований. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции Российской Федерации.
В запросе Совета Федерации оспаривается полномочие Президента Российской Федерации поручить Правительству применение особых мер, включая использование Вооруженных Сил, для защиты в соответствии со статьями 80 и 82 Конституции Российской Федерации основ конституционного строя, суверенитета и государственной целостности, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах допускается лишь в рамках санкционированного Советом Федерации чрезвычайного или военного положения. Однако из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения.
Конституционным основанием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 являются статьи 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность.
Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации задач во исполнение указов Президента.
Поручая Правительству Российской Федерации использовать "все имеющиеся у государства средства", Президент вместе с тем, как видно из текста Указа, исходил из того, что использование этих средств ограничено полномочиями Правительства, установленными пунктами "д", "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство Российской Федерации, среди прочего, осуществляет меры "по обеспечению государственной безопасности" и "по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью". Указание "использовать все имеющиеся у государства средства" не может быть истолковано как предоставление Правительству полномочия действовать вне рамок, установленных для него Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
В преамбуле Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 обоснованно приводится ссылка на содержащийся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации запрет деятельности, направленной на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни.
Однако признание этой деятельности, находящейся "вне закона", не имеет правового значения, так как искажает текст приведенной конституционной нормы и не имеет оснований в действующем законодательстве.
5. В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством.
Верховный Совет СССР, ратифицировав 4 августа 1989 года Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), поручил Совету Министров СССР подготовить и представить в Верховный Совет СССР предложение о внесении соответствующих изменений в законодательство. Однако это поручение не было исполнено. Тем не менее положения данного Дополнительного протокола о гуманном обращении со всеми лицами, не принимавшими непосредственного участия или прекратившими принимать участие в военных действиях, о раненых, больных, о защите гражданского населения, объектов, необходимых для выживания гражданского населения, установок и сооружений, содержащих опасные силы, о защите культурных ценностей и мест отправления культа подлежат применению обеими сторонами вооруженного конфликта.
Вместе с тем ненадлежащий учет данных положений во внутреннем законодательстве послужил одной из причин несоблюдения правил названного Дополнительного протокола, согласно которым применение силы должно быть соизмеримо с целями и должны прилагаться все усилия к тому, чтобы избежать ущерба гражданским лицам и их имуществу.
6. На момент издания Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 законодательное регулирование допускало использование Вооруженных Сил Российской Федерации для защиты государства не только от внешних угроз, но также для собственно защиты населения, территории и суверенитета (статья 1 Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "Об обороне") и для защиты от внутренних угроз, направленных против личности, общества и государства, включая его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность (статья 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности").
Президент Российской Федерации, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции (статья 11 Закона Российской Федерации "О безопасности"). При этом Конституция Российской Федерации и законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.
Такая позиция законодателя подтверждается и деятельностью Государственной Думы в связи с положением в Чеченской Республике и с изданием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166. Принимая Постановление от 23 декабря 1994 года, Государственная Дума заявила, что разоружение созданных в этой республике незаконных регулярных вооруженных формирований, оснащенных танками, ракетными установками, артиллерийскими системами и боевыми самолетами, "без использования сил армии невозможно в принципе". Подобные ситуации не охватываются основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях, предусмотренными Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" (пункт "б" статьи 4, часть третья статьи 21).
В ходе рассмотрения дела стороны неоднократно указывали на пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве об обеспечении обороны и безопасности. В Постановлении Государственной Думы от 13 января 1995 года "Об укреплении российской государственности и о мерах по выходу из кризиса, возникшего в связи с ситуацией в Чеченской Республике" также подтверждено, что "правовая основа использования Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск при обеспечении гарантий конституционного строя несовершенна". Исправить это надлежало законодателю, что своевременно сделано не было.
Такое состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Из возможности использования Вооруженных Сил для защиты национального единства и территориальной целостности государства исходят также международные договоры, в которых участвует Российская Федерация и которые в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Учитывая подобные ситуации, международное сообщество формулирует в Дополнительном протоколе к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года (Протокол II) правила относительно защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
7. Основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил.
Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний. Нормативное содержание отсутствует в связи с этим и в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, которым они приняты. Таким образом, эти документы не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации, и, следовательно, производство по их проверке на основании пункта 1 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.
8. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусмотрены конкретные меры во исполнение действующих законов Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166, в том числе и связанные с ограничениями конституционных прав и свобод. Большинство из этих мер по своему объему, содержанию и условиям применения не выходят за пределы тех ограничений, которые в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции", законами Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и другими законодательными актами Российской Федерации возможны и допустимы при осуществлении возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий "по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" (пункт 3 Постановления), и, следовательно, соответствуют статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, предписание части 5 абзаца первого пункта 3 Постановления о "выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики" не может рассматриваться как тождественное установленному пунктом 22 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции" праву милиции "не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий".
Предписание части 5 абзаца первого пункта 3 Постановления не может опираться и на полномочия внутренних войск, установленные пунктом "г" части второй статьи 23 Закона Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", поскольку эти полномочия, совпадающие по своему содержанию с предусмотренными пунктом 22 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции", могут применяться внутренними войсками только в условиях правового режима чрезвычайного положения.
Часть 5 абзаца первого пункта 3 Постановления фактически ограничивает установленное статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, что противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей установление ограничений прав и свобод человека и гражданина лишь федеральным законом.
В абзаце втором пункта 6 рассматриваемого Постановления Временному информационному центру при Роскомпечати предписывается немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни.
В соответствии с частью пятой статьи 48 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Таким образом, абзац второй пункта 6 рассматриваемого Постановления вводит новые основания и порядок лишения журналистов аккредитации, не предусмотренные законом. Это противоречит статье 29 (части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Прекратить на основании статьи 68 и части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики".
2. Признать, что Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принят в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, и соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащиеся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан (часть 5 абзаца первого пункта 3), а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта (абзац второй пункта 6), не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации.
4. Прекратить на основании статьи 68 и пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также в части, касающейся проверки конституционности Основных положений военной доктрины Российской Федерации.
5. Проверка конкретных действий сторон в ходе вооруженного конфликта с точки зрения соблюдения Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и частей первой, второй и третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и должна быть осуществлена другими компетентными органами.
В соответствии со статьями 52 и 53 Конституции Российской Федерации и Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 2) потерпевшим от любых нарушений, преступлений и злоупотреблений властью должны быть обеспечены эффективные средства правовой защиты и компенсации причиненного ущерба.
6. Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов, в том числе вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).
7. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
8. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА А.Л. КОНОНОВА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗОВ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г., ОТ 30 НОЯБРЯ
И 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. И ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.

1. Исследуя и оценивая акты Президента и Правительства Российской Федерации, касающиеся известных событий в Чеченской Республике, Конституционный Суд отступил от требований части 2 статьи 74 Закона о Конституционном Суде о необходимости учитывать не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему толкованием или правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Расчленение этих актов на отдельные положения, оценка их изолированно друг от друга и вне контекста их понимания правоприменителем и наступивших последствий не позволяет, особенно в данном случае, выявить их подлинный смысл, дает неправильное представление об их нормативности именно вследствие некорректности употребленной терминологии, умолчаний или намеренного по политическим мотивам искажения сути принимаемых решений, противоречивости и неясности ряда формулировок, допускающих произвольное толкование.
В целом же Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября и 9 декабря 1994 г., Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. по смыслу, содержанию, предмету регулирования, целям и даже по наименованию представляют собой единую совокупность последовательных и взаимодополняющих решений одного и того же вопроса - восстановления влияния федеральной власти в Чеченской Республике силовым вооруженным путем.
2. Рассматриваемые акты являются по сути известными в мировой и отечественной практике так называемыми исключительными законами (чрезвычайными указами и т.п.), рассчитанными на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Из Конституции Российской Федерации (статьи 56, 87, 88, 102), действующего законодательства вытекают лишь два способа регулирования правового режима таких ситуаций - военное и чрезвычайное положение. Их характеризует, как правило, чрезвычайное усиление военно-административных полномочий, введение для данных случаев дополнительных ограничений прав и свобод граждан, применение для охраны порядка и безопасности силовых методов (в том числе вооруженных) как главное решающее средство разрешения экстраординарных ситуаций и конфликтов. Все характерные признаки военного и чрезвычайного положений отчетливо просматриваются в анализируемых решениях.
Так, наиболее откровенный засекреченный Указ от 30 ноября неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике. "Мероприятия" согласно прилагаемому плану осуществляются в зоне конфликта с 6 часов 1 декабря 1994 г. В этих целях предусмотрено создание "особых форм управления" (п. 4) под эгидой военных, в том числе так называемая "группа руководства" (п. 2). Руководителю этой группы (министру обороны!) предоставлены особые исключительные полномочия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности, право привлечения к ответственности должностных лиц вплоть до отстранения их от выполнения служебных обязанностей (п. 3).
Между прочим, объединенное командование военизированных сил разных ведомств возможно только в исключительных случаях (ст. 18 Закона о чрезвычайном положении) и недопустимо в обычных условиях, о чем прямо высказался Конституционный Суд в своем первом решении от 14 января 1992 г., однако группа продолжает существовать и после отмены Указа.
На группу возложено, в частности, обеспечение "разоружения и ликвидации вооруженных формирований", организация "особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения" (п. 4). Мероприятиями также предусмотрено закрытие административных и воздушных границ республики, введение особого пропускного режима на границе. Режима усиленной охраны объектов повышенной опасности (п. п. 4, 5, 14), организацию специально ориентированных информационных, идеологических, дипломатических и т.п. мер.
Известно, что на основании данного Указа, оформившего фактически решение Совета безопасности от 26 ноября 1994 г., на территорию Чеченской Республики были введены вооруженные силы Министерства обороны и войска МВД, где с применением авиации, артиллерии и другого тяжелого вооружения были начаты широкомасштабные военные действия. Официально необъявленные, но фактически введенные меры чрезвычайного характера неоспоримо повлекли массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан, что не позволяло Конституционному Суду, даже если акт и был отменен впоследствии, уклониться от его оценки и прекратить производство ввиду прямого запрета в части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде.
3. Указ от 9 декабря 1994 г. по наименованию и сути вполне идентичен предыдущему и является открытым вариантом того же самого решения Совета безопасности, ссылку на которое он прямо содержит, включая совпадающие формулировки причин, целей и способов разрешения конфликта. Предназначенный для опубликования, он не предлагает перечня конкретных мер и избегает упоминания о чрезвычайном положении, однако в своей общей беспредельной формуле не только полностью охватывает действующий на тот момент секретный указ, но и фактически предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства" для достижения названных целей.
Указанная формулировка не содержит каких-либо различий и ограничений в применении как военно-силовых, так и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование. В чрезвычайных условиях, в сочетании с абсолютно неправомерным заявлением в преамбуле, объявляющим противостоящую в конфликте сторону вне закона, данная формула ясно предписывает достичь желаемого результата любым способом и любой ценой.
Именно так это и было воспринято правоприменителями и исполнителями данных актов. Об этом свидетельствуют крайне жестокие и запрещенные международным гуманитарным правом методы ведения войны, применение неизбирательных средств массового поражения, массовая гибель населения, колоссальный поток беженцев, глобальные разрушения жилых и производственных объектов, экологически опасных сооружений, культурных и культовых ценностей, карательные экспедиции с т.н. "зачисткой территорий", создание абсолютно беззаконных фильтрационных пунктов, факты бессудных расстрелов и казней, применения истязаний и пыток.
4. Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. издано одновременно и во исполнение вышеназванного Указа. Как было установлено в судебном заседании данное Постановление составом Правительства не обсуждалось и не было результатом коллегиального решения, что само по себе дискредитирует порядок его принятия (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
В Постановлении признается, что на территории Чеченской Республики существует зона вооруженного конфликта, что в этой зоне силами армии, МВД и др. осуществляется разоружение незаконных формирований вплоть до уничтожения военной техники и что в этой зоне вводится "комплекс мер", включая целый ряд ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных Законом о чрезвычайном положении, но без его упоминания и обозначения характера правового режима.
Аргументы стороны, издавшей акт, что перечисленные репрессивные меры являются обычными полномочиями органов внутренних дел, не представляются убедительными. Законодатель однозначно отнес эти меры к чрезвычайным, применяемым только в условиях чрезвычайного положения, о чем прямо упоминается в статьях 22 и 23 Закона "О чрезвычайном положении", откуда они и были текстуально воспроизведены в Постановлении 9 декабря. Ряд мер (проверка документов, досмотр транспорта и т.п.) применяются органами милиции в обычной обстановке только эпизодически при наличии специально оговоренных условий и гарантий ("при наличии достаточных оснований подозревать" и т.п.), чего нет при чрезвычайном положении в силу заведомой опасности самой ситуации. Правительство также осознавало эти различия. Так, в пункте 3 Постановления после перечисления ограничений чрезвычайного характера имеется ссылка на "иные меры, предусмотренные в соответствии с компетенцией" органов внутренних дел. Наконец, в пункте 10 гарантии и компенсации военнослужащим в зоне данного вооруженного конфликта прямо приравнены к условиям чрезвычайного положения, что было закреплено позже и в Федеральном законе от 16 мая 1995 г.
Анализ указанных выше актов в их совокупности с учетом практики их применения и фактических последствий позволяет идентифицировать употребленные в них термины "ликвидация вооруженных формирований" как вооруженный конфликт немеждународного характера, "мероприятия по разоружению" - как режим чрезвычайного положения, а формулу "все имеющиеся у государства средства" - как неограниченные полномочия исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной ситуации.
В свете этого не вызывает сомнения нормативный характер всех указанных актов, содержащих правоорганизующие положения, обязательные для исполнения неопределенным числом лиц.
5. Ни Президент, ни Правительство Российской Федерации не обладают неограниченными полномочиями в принятии решений, в том числе и в сфере защиты конституционного строя. Принимая меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, Президента связан "установленным Конституцией порядком" (ст. 80 ч. 2 Конституции Российской Федерации), Конституцией и Федеральными законами (ст. 90 ч. 3), общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, являющимися частью правовой системы (ст. 15 ч. 4). Аналогичным образом ограничены и полномочия Правительства (ст. ст. 114, 115 ч. 1). Ни в части 1 статьи 15, ни в статье 82, ни в других конституционных нормах не содержится каких-либо иных скрытых полномочий Президента и Правительства Российской Федерации, позволяющих им выйти за пределы, очерченные действующим законодательством, либо в опережающем порядке заполнить пробелы в правовом регулировании вопреки существующим запретам и ограничениям.
Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положений Президент и Правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55 ч. 3, 56, 80 ч. 2, 87, 88, 90 ч. 3, 102 ч. 1 п. п. "б", "в" Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего Конституции Закона "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г., статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1969 г.
Рассматриваемые акты в части использования вооруженных сил, кроме того, противоречат  статьям 87 и 90 ч. 3 Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона "Об обороне" от 24 сентября 1992 г. Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, т.к. она не может быть отменена Указом Президента Российской Федерации (ст. 90 ч. 3 Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение вооруженных сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражением агрессии, нанесения агрессору поражения, выполнения международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе.
По этим же основаниям Конституционный Суд должен был признать не соответствующим Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г., утверждающий Основные положения доктрины Российской Федерации. Нормативный характер этому акту придают реализованные Президентом полномочия, предусмотренные п. "з" статьи 83 Конституции Российской Федерации, статья 1 Закона "Об обороне", а также сами особенности "официально принятых в государстве взглядов", сформулированных в нормативной форме именно в той части, где представлен неоправданно широкий и противоречащий закону перечень случаев использования вооруженных сил.
Как указывалось выше, рассматриваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации по существу предоставляли их исполнителям неограниченные полномочия, никак не оговаривали какой-либо порядок выбора средств и способов ведения военных действий, обращения с комбатантами, защиты гражданского населения, гражданских объектов и вообще не имели какого-либо соотношения с нормами международного гуманитарного права. Выступивший в судебном заседании Маршал В.Г. Куликов подтвердил, в частности, что командованию и тем более рядовым военнослужащим эти международные нормы были просто неизвестны. Был нарушен основной принцип этих норм, гласящий, что права конфликтующих сторон выбирать методы и средства ведения войны не являются неограниченными. В результате издания и применения этих актов грубейшим образом были нарушены нормы, содержащиеся в Женевской конвенции 1949 г., дополнительных протоколах к ней и прямо относящиеся к данному случаю нормы второго протокола от 12 августа 1949 г., касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
Указанные акты Президента и Правительства Российской Федерации не содержали также достаточной защиты и эффективных правовых средств против незаконного применения ограничений прав человека и злоупотребления этими ограничениями. В целом как по своему содержанию, так и по вытекающим из него последствиям ими был нарушен целый ряд конституционных норм, касающихся прав и свобод человека, в том числе статьи 17 - 23, 25, 27, 29 ч. ч. 4, 5, 35, 40 ч. 1, 42, 45 ч. 1, 46, 48 ч. 2, 52, 53, 55 ч. 3 Конституции Российской Федерации.
6. Не представляется убедительным с конституционной точки зрения и ряд аргументов стороны, издавшей акты, о целесообразности и крайней необходимости предпринятых мер.
Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте. Однако их нельзя признать однопорядковыми. Статья 2 Конституции Российской Федерации недвусмысленно и однозначно относит Человека, его Права и Свободы к высшей ценности. Этот основной отличительный принцип настоящей Конституции был грубо нарушен в пользу государственных предпочтений.
Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним из основных прав и открывая Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., право народа на самоопределение не содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально действующим в международной практике, отражает прогрессивную историческую тенденцию и в силу части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации включено в систему основных конституционных прав. Это право выражается и в статье 3 Конституции через принцип народовластия и в статье 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта Федерации в определенном порядке. Представляется, что территориальная целостность не может утверждаться насильственно, вопреки выраженному в законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен цивилизованным путем в пользу последнего.
Не могут служить доказательством добросовестности введения чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю необходимость.
Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления государства - участники могут применять "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений". "На национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку". Очевидно, что указанные принципы в данном случае не были соблюдены.
Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций представляются явно несоизмеримыми с декларированными целями и предполагавшимся результатом.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Н.В. ВИТРУКА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137
"О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ
ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ
НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ
ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ
НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ
ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ
СЕВЕРНОГО КАВКАЗА", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833
"ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по данному делу.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации и находится в составе Российской Федерации.
В 1991 - 1994 годах в Чеченской Республике была чрезвычайная, экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских граждан. Эта ситуация требовала активных практических действий федеральных властей, не исключая применения силовых методов, направленных на восстановление действия Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики в полном объеме. Однако все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" (в дальнейшем - "Указ Президента N 2137"), Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" (в дальнейшем - "Указ Президента N 2166"), Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" (в дальнейшем - "Постановление Правительства N 1360") и Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики" <*> (в дальнейшем - "Указ Президента N 2169") составляют систему, объединенную единством предмета регулирования, целей и задач по решению одних и тех же проблем. Указы Президента Российской Федерации и Постановление Правительства Российской Федерации направлены на восстановление конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в Чеченской Республике и представляют единство по своему содержанию: они последовательно раскрывают систему соответствующих мер с той или иной степенью конкретизации, направленную на достижение указанных целей. Поэтому нельзя давать конституционную оценку какому-либо акту в отрыве от других актов этого ряда.
--------------------------------
<*> Стороны не ходатайствовали о проверке конституционности данного Указа Президента Российской Федерации.

Именно системное рассмотрение Указов Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.
Нормативный характер исследуемых актов определяется не только содержанием в них норм как правил поведения, в которых одна сторона является носителем права, а другая - соответствующей обязанности, но и наличием норм специфического характера - норм - принципов, норм - целей, норм - программ, норм - рекомендаций. При таком понимании нормы все части нормативного акта имеют нормативное значение, включая и его преамбулу, которая определяет цели, характер и назначение всех других норм (норм - правил, норм - рекомендаций и т.д.), содержащихся в нормативном акте.
Указ Президента N 2137 нормативен в силу того, что он предусматривает осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики со всеми вытекающими отсюда последствиями (ограничением ряда прав граждан и др.), предоставляет особые полномочия Группе руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения в Чеченской Республике, руководителю Группы, в том числе полномочия, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Указ Президента N 2166 нормативен в силу того, что он предоставляет исключительные полномочия Правительству Российской Федерации "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Постановление Правительства N 1360 нормативно в силу того, что оно возлагает на ряд министерств и ведомств обязанности по введению и поддержанию на территории Чеченской Республики особого режима без объявления там чрезвычайного или военного положения, а также в силу распространения норм действующего законодательства на военнослужащих, выполняющих задачи, предусмотренные настоящим Постановлением.
Указ Президента N 2169 нормативен в силу того, что он отменяет нормативный Указ Президента N 2137, а также по тем основаниям, что он предусматривает, что Группа руководства по обеспечению законности, правопорядка и общей безопасности, разоружению и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики действует вне режима чрезвычайного положения, в течение неопределенного периода времени, с новым распределением функций между ее руководителями. Группе руководства, ее руководителям, Министерству обороны Российской Федерации предоставлялся ряд полномочий, в том числе не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Уяснение целей, сформулированных в преамбулах исследуемых актов, вне связи с теми мерами, которые ими предусматривались, показывает их соответствие Конституции Российской Федерации. Так, целью Указа Президента N 2137 было осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения в связи с обстоятельствами, указанными в преамбуле данного Указа (продолжение вооруженного конфликта в Чеченской Республике и т.д.).
Указ Президента N 2166 ставил целью обеспечение государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Целью Постановления Правительства Российской Федерации N 1360 служит обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Указ Президента N 2169 преследовал цель обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики.
Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции Российской Федерации.
Уяснение содержания рассматриваемых актов в их логико - смысловой и временной последовательности показывает, что они были направлены на установление и поддержание на территории Чеченской Республики специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением. Как известно, возможность введения чрезвычайного положения или военного положения предусматривается статьями 56, 87 (части 2 и 3), 88 Конституции Российской Федерации.
Представитель Президента и Правительства, доказывая правовую невозможность введения Президентом чрезвычайного положения или военного положения, признавал, что вводимый правовой режим является особым, самостоятельным видом, который он квалифицировал как режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации. Нечто подобное имеет место в мировой практике в виде так называемого "федерального вторжения". Однако подобное "вторжение" федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно - правовую основу. Такой конституционно-правовой основы на момент издания рассматриваемых Указов Президента и Постановления Правительства в Российской Федерации не было.
Специальный правовой режим требовал предварительного правового оформления и регулирования в форме федерального закона. В особенности это касается таких элементов указанного правового режима, как использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения конституционного кризиса и ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти в период с 1991 года по 1994 год могли на основании как Конституции РСФСР 1978 года (с последующими дополнениями и изменениями), так и Конституции Российской Федерации 1993 года инициировать и принять закон о правовом режиме восстановления конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в случаях неправомерного прекращения действия федеральной Конституции на территории субъекта Российской Федерации.
Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, отличающийся от чрезвычайного положения и военного положения, характеризуется, по крайней мере, двумя существенными особенностями.
Первая особенность состоит в крупномасштабном использовании Вооруженных Сил (армии), внутренних войск МВД Российской Федерации, спецподразделений ФСБ и других ведомств для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации, приведшем по существу к вооруженному военному конфликту немеждународного характера.
Вторая особенность состоит в существенном ограничении основных прав и свобод человека и гражданина.
Специальный (особый) правовой режим, введенный рассматриваемыми актами Президента и Правительства, не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации, ими не определены основания и порядок его введения и поддержания на всей территории Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации. Ссылки представителя Президента и Правительства на положения законов "О безопасности", "Об обороне", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и других юридически некорректны, так как они предметно не регулируют отношения в той ситуации, которая сложилась на территории субъекта Российской Федерации, объявившего себя суверенным государством с выходом его из состава Российской Федерации.
Некорректной является и ссылка на "Основные положения военной доктрины Российской Федерации", утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, в той их части, в которой указывается на возможность использования Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации для разрешения конфликтов внутренней жизни российского общества и государства (внутренних военных угроз). Данный Указ Президента Российской Федерации является нормативным актом, в котором преобладают нормы - принципы, нормы - цели и нормы - программы. Указанная установка "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации и частям 2 и 3 статьи 10 Закона "Об обороне". Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, согласно части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому рассматриваемая установка "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" должна быть приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Законом "Об обороне".
Президент Российской Федерации, издавая Указы N 2137, N 2166 и N 2169, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренными статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Обосновывая конституционность издания названных выше Указов, представитель Президента и Правительства ссылался на положения части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации. Представляется, что реализуя требования части 2 статьи 80, а также пункта "м" статьи 71, части 4 статьи 78, части 1 статьи 87 Конституции Российской Федерации, Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации), и он должен учитывать действие правового принципа в отношении всех должностных лиц государств: им разрешено лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом. Однозначно об этом говорит и сама статья 80 Конституции Российской Федерации, согласно части 2 которой Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На необходимость действия Президента в рамках его полномочий есть указание и в клятве Президента народу: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу" (часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации).
Признание полномочий Президента Российской Федерации, не перечисленных в статьях 83 - 90 Конституции, исходя из тех целей и ценностей, в отношении которых Президент выступает гарантом и защитником (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации), означает введение в конституционную практику России института "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента.
Институт "скрытых (подразумеваемых)" полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой.
Признание существования "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.
Конституционный Суд, признав наличие существования "скрытых полномочий", исходя из содержания части 2 статьи 80 и других статей Конституции Российской Федерации, тем самым по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением.
Все это, вместе взятое, чревато негативными последствиями для утверждения институтов демократии, формирования правового государства в обществе, в котором далеко не изжиты произвол властей, правовой нигилизм, пренебрежение властей к правам человека и гражданина. Принцип прямого действия Конституции в соответствии с положениями части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации не означает произвольного толкования ее положений, приводящих к нарушению других конституционных принципов и норм.
Президент Российской Федерации своим Указом N 2166 по существу делегировал (передал) Правительству полномочия, которыми, как он считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию "всех средств, имеющихся в распоряжении государства". Однако это противоречит Конституции Российской Федерации, которая определяет разграничение полномочий между Президентом как главой государства (часть 1 статьи 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110).
Указы Президента N 2137, N 2166, N 2169 предоставили Правительству Российской Федерации неограниченные возможности в использовании армии со всем арсеналом ее средств для разоружения и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, равно как и Правительство Российской Федерации предоставляло такие же неограниченные возможности непосредственным исполнителям - Министру обороны, Министру внутренних дел, директору ФСК и т.д., что далеко выходило за рамки полномочий, предусмотренных, в частности, пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, действующими законами относительно полномочий указанных выше федеральных государственных органов и высших должностных лиц государства. Это подтверждается формулой, используемой в Указе Президента N 2166: "всякая запрещенная деятельность находится вне закона".
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей. Представитель Президента и Правительства выдвинул тезис о равном значении всех конституционных принципов и ценностей, о их однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Об однопорядковом характере можно говорить в отношении конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической основы Российской государственности, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и других, за исключением конституционного принципа уважения прав и свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы, других человеческих ценностей.
Конституция Российской Федерации закрепила первенство (приоритет) этого принципа. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации, а статья 18 Конституции устанавливает: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации (в том числе содержание части 2 статьи 80, части 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации). Это конституционная реальность, с которой нельзя не считаться.
На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите, стоят права и свободы человека и гражданина и в законах "О безопасности", "Об обороне", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и т.д.
К сожалению, ориентировка Указов Президента и Постановления Правительства на применение "всех средств, имеющихся в распоряжении государства", и прежде всего Вооруженных Сил, без надлежащих гарантий от злоупотребления ими, при отсутствии какого-либо механизма по предотвращению нарушений прав и свобод мирного населения, не состоящего в незаконных вооруженных формированиях Чеченской Республики, привело к нарушениям прав и свобод российских граждан, к тяжелым негативным последствиям для мирного населения.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" не соответствуют Конституции Российской Федерации по своему содержанию, ибо нарушают конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина, закрепленного в статьях 2, 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 18, 55, а также с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, так как их издание выходит за пределы полномочий Президента и Правительства, предоставленных им Конституцией Российской Федерации.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку опубликования и введения его в действие, т.к. действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан и он не был опубликован, тем самым было нарушено требование части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". В соответствии с частью 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство относительно проверки конституционности данного Указа Президента Российской Федерации не может быть прекращено в силу того, что, хотя акт, конституционность которого оспаривается, был отменен и утратил силу к началу рассмотрения настоящего дела, но действием этого акта с 30 ноября по 11 декабря 1994 года были нарушены конституционные права и свободы граждан в форме их неправомерного ограничения.
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку его принятия, так как оно не было принято Правительством Российской Федерации как коллегиальным органом.
Вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной ответственности исполнителей рассматриваемых актов Президента и Правительства за конкретные правонарушения является предметом рассмотрения компетентных органов на основании и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Вопрос о массовых и грубых нарушениях прав человека как международном преступлении относится к компетенции международных судебных органов.
Нельзя не обратить внимание на низкую культуру подготовки рассматриваемых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации в преамбуле Указа Президента N 2166 - вот неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем недопустимо выражение в преамбуле Указа Президента N 2166 о том, что запрещенная деятельность в Российской Федерации "находится вне закона".
Все это оставляет впечатление спешки и поверхностного подхода к осмыслению проблем правового характера, от решения которых зависит судьба России, перспективы ее развития как правового федеративного демократического государства в соответствии с требованиями части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА МОРЩАКОВОЙ Т.Г.
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 ГОДА
N 2137, УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 2166, ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 1360, УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 ГОДА N 1833

I

Конституционным Судом прекращено производство по проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", поскольку он утратил силу и был заменен другими актами. Согласно ч. 2 ст. 43 Закона о Конституционном Суде он вправе принять такое решение.
Однако Закон в таких случаях не исключает и продолжения производства. Полагаю, что в данном деле это было необходимо, учитывая экстраординарность мер, осуществление которых предусматривалось в соответствии с отмененным Указом. Фактически Указ планировал введение чрезвычайного положения. Отдельные его предписания имели нормативный характер и предполагали введение ограничений конституционных прав и свобод граждан. Это относится прежде всего к предписаниям пункта 4 об "организации установления особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения".
Вместе с тем, Указ был введен в действие с момента его подписания и считался не подлежащим опубликованию. Однако ни введение чрезвычайного положения, ни проведение при этом мероприятий, ограничивающих права граждан, не могут осуществляться на основании секретных актов, без их опубликования для всеобщего сведения.
При издании Указа, а также при принятии решения о том, что он вступает в силу с момента его подписания и не подлежит опубликованию, естественно, не предполагалось, что Указ не будет реализован. Если бы в соответствии с этим Указом планируемые мероприятия были осуществлены, то его действие привело бы к нарушению прав граждан. В такой ситуации Конституционный Суд был бы не вправе прекратить производство по проверке конституционности данного акта даже в связи с его последующей отменой.
Однако и принимая во внимание, что Указ N 2137 реально не действовал и признан утратившим силу, считаю, что в части положений, ограничивающих права граждан, Указ уже в момент его издания не соответствовал по порядку введения в действие и опубликования Конституции РФ, а именно ее статье 15 (часть 3), предусматривающей, что "любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Введение такого рода актов в действие с момента подписания не соответствует обязанности органов власти следовать Конституции и законам.

II

1. Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству Российской Федерации, является распорядительным, а не нормативным актом.
Доводы Совета Федерации о том, что этот Указ, рассматриваемый в системе с изданным на его основе Постановлением Правительства, приобретает нормативное значение, необоснованны. Рассмотрение указанных актов в их взаимосвязи имеет значение для установления субъектов и содержания реализованных путем их издания правомочий, но не придает Указу N 2166 нормативного характера. Данный Указ не содержит материально-правовых норм, закрепляющих полномочия или ответственность Правительства. В нем нет и установлений о порядке принятия, опубликования и введения в действие какого-либо другого нормативного, в частности правительственного, акта, которые в соответствии с п. 3 части первой статьи 86 Закона о Конституционном Суде могли бы рассматриваться в качестве элементов нормативных предписаний, подлежащих проверке Судом. Оценка же конституционности Указа как распорядительного, правового акта не подведомственна Конституционному Суду, который разрешает дела о соответствии Конституции лишь нормативных актов (статья 125, часть 2 Конституции, п. "а" части первой ст. 3 Закона о Конституционном Суде).
2. Однако в запросе Совета Федерации о проверке конституционности Указа N 2166 от 9 декабря 1994 года фактически оспаривается компетенция Президента. Совет Федерации утверждает, что названным Указом нарушено установленное Конституцией разграничение полномочий между органами государственной власти, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах возможно только при чрезвычайном или военном положении и без согласия Совета Федерации не допускается. Следовательно, Совет Федерации настаивает на своей компетенции при решении данного вопроса.
Таким образом, обращение в Конституционный Суд вызвано, по существу, спором о компетенции. При разрешении такого спора предметом рассмотрения в Конституционном Суде могут быть не только нормативные, но и иные правовые акты или действия правового характера.
3. Совет Федерации в данном случае вправе оспаривать в Конституционном Суде компетенцию Президента, реализованную в издании ненормативного Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166. Советом Федерации ранее было принято несколько постановлений (от 8 декабря, 17 декабря 1994 года и 19 января 1995 года), в которых Президенту предлагалось дать поручения органам исполнительной власти о неприменении силы на территории Чеченской Республики до принятия в соответствии с Конституцией РФ решения по этому вопросу компетентными органами. Такое предварительное обращение к государственному органу, компетенция которого оспаривается, предусмотрено пунктами 5 и 6 ст. 93 Закона о Конституционном Суде РФ в качестве условия допустимости рассмотрения спора о компетенции.
Согласно части 3 статьи 74 названного Закона Конституционный Суд не связан доводами сторон, в том числе их обоснованием процедуры, в которой может быть проверена конституционность акта, т.е. в данном случае ходатайством Совета Федерации рассмотреть Указы Президента в порядке проверки нормативных актов.
Суд вправе перейти к другой предусмотренной Законом процедуре и проверить оспариваемый в данном деле распорядительный акт как предмет спора о компетенции, поскольку это соответствует содержанию обращения и фактически соблюдены условия допустимости такого спора.
4. Суд, руководствуясь статьей 94 Закона о Конституционном Суде, рассматривает такие споры исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.
Результатом рассмотрения спора о компетенции должно быть подтверждение или отрицание конституционных полномочий органа государственной власти издать акт правового характера (ст. 95 Закона). При этом вопрос об оценке содержания распорядительных ненормативных актов не возникает, так как это содержание исчерпывается осуществленным полномочием.
Вывод Конституционного Суда о том, что Указ Президента N 2166 принят в пределах его конституционных полномочий (пункт 2 постановления), реализует возможности оценки распорядительного акта Президента в споре о компетенции, предусмотренные частью первой ст. 95 Закона.
Проверяя наличие конституционной компетенции, осуществленной посредством принятия ненормативных правовых актов, Конституционный Суд воздерживается от исследования их реализации. Исполнение подобных актов не является правоприменительной практикой по смыслу Закона о Конституционном Суде. Такая практика имеет значение лишь для выявления содержания правовых норм, но не распорядительных предписаний. Результаты исполнения последних - предмет исследования других судов.

III

Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" в соответствии со ст. 115 Конституции РФ издано во исполнение как Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166, так и иных действующих законов, что видно из текста Постановления. Проверке с точки зрения соответствия Конституции подлежали только его нормативные положения (п. "а" часть 2 статьи 125 Конституции РФ, ст. ст. 84 - 87 Закона о КС РФ). Однако некоторые из них по своему характеру являются вторичными нормативными предписаниями, так как воспроизводят нормы действующих законов, и даже при сомнении в их конституционности не могут быть проверены в данном деле Конституционным Судом по собственной инициативе.
Вместе с тем введение каких-либо новых нормативных ограничений прав граждан Постановлением Правительства (или иным подзаконным актом) противоречит ст. 55 (часть 3) Конституции, поскольку согласно этой конституционной норме такие ограничения допускаются не иначе как на основании федерального закона. Конституционный Суд, исходя из этих посылок, признал неконституционным ряд ограничений, содержащихся в рассматриваемом Постановлении.
Однако по тем же мотивам не соответствует Конституции положение части 2 абзаца первого п. 3, допускающее "проверку документов в местах скопления граждан". Такая мера по действующему законодательству возможна только в режиме чрезвычайного положения. Ее введение Постановлением Правительства без объявления такого положения нарушает статью 31 Конституции РФ, гарантирующую право граждан на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Нормативное правоограничивающее и неконституционное содержание имеет также абзац первый п. 4 Постановления, предписавший Министерству внутренних дел Российской Федерации "обеспечить закрытие административных границ Чеченской Республики". Данное предписание не согласуется с правом на свободу передвижения, закрепленным в ст. 27 Конституции. "Закрытие границ" не совпадает по объему и содержанию с правомочием внутренних войск проводить оцепление (блокирование) участков местности при пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка, что допускается пунктом "ж" части первой ст. 23 Закона РФ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Э.М. АМЕТИСТОВА

Поддерживая Постановление Конституционного Суда по существу рассматриваемого дела, выражаю свое особое мнение в связи с процедурой, примененной Судом в отношении Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта".
В Указе Правительству Российской Федерации поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. При этом из Указа следует, что это поручение дается Правительству в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство, среди прочего, осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
В сочетании с такой отсылкой к упомянутым положениям Конституции указанная формула об использовании всех имеющихся у государства средств не может быть истолкована как предоставление Президентом Правительству каких-либо иных полномочий, кроме тех, которые уже предписаны Правительству Конституцией Российской Федерации и действующими законами. Это подтверждается и в самом Постановлении Конституционного Суда (пункт 4 мотивировочной части).
Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых правил поведения Правительства, других органов и лиц, а значит, этот Указ не является нормативным.
Однако в соответствии со статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации и статьей 3 (пункт "а" части первой) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации.
Поэтому считаю, что разрешение вопроса о конституционности Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации и производство по делу в отношении этого акта следовало прекратить в соответствии со статьей 68 и на основании пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Положение, содержащееся в статьях 3, 5 и 6 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", согласно которому все культурные ценности, перемещенные в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на территории Российской Федерации, являвшиеся собственностью бывших неприятельских государств, собственностью заинтересованных государств, а также культурные ценности, государственная принадлежность которых не установлена, являются, за исключениями, предусмотренными статьями 7 и 8 данного Закона, достоянием Российской Федерации и находятся в федеральной собственности,
- в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, являвшимся собственностью бывших неприятельских государств, признать соответствующим Конституции Российской Федерации;
- в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, являвшимся собственностью заинтересованных государств, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 35, 55 (часть 3) и 62 (часть 3);
- в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, государственная принадлежность которых не установлена, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 35, 55 (часть 3) и 62 (часть 3), поскольку оно допускает безусловное отнесение всех таких культурных ценностей к федеральной собственности лишь на основании данного Закона, без обеспечения надлежащих гарантий для лиц, которые вправе претендовать на их возврат.
Положением, содержащимся в статьях 3, 5 и 6 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", не затрагивается право собственности российских физических и юридических лиц, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, общественных и иных организаций и объединений на конкретные предметы из числа перемещенных культурных ценностей. Оно не может служить основанием для лишения указанных субъектов права собственности на такие культурные ценности, если это право возникло у них на законных основаниях, и не препятствует его установлению и защите в судебном порядке.
2. Статью 7 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" о гарантиях права собственности Республики Белоруссия, Латвийской Республики, Литовской Республики, Республики Молдова, Украины и Эстонской Республики на перемещенные культурные ценности признать соответствующей Конституции Российской Федерации.
3. Положение подпункта 1 статьи 8 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" во взаимосвязи с его статьей 3, абзацем третьим статьи 5, статьей 6 и абзацем первым пункта 1 статьи 9, на основании которого заинтересованные государства лишаются права предъявить претензии к Российской Федерации о возврате принадлежавших им перемещенных культурных ценностей в случае, если они не обратились с соответствующими требованиями о реституции этих культурных ценностей в отношении Германии и ее бывших военных союзников в указанные в данном положении сроки, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 8 (часть 2), 35, 55 (часть 3) и 62 (часть 3).
4. Положение, содержащееся в статьях 9 и 10 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", в части, касающейся начала исчисления установленного в нем для заявления претензий о возврате перемещенных культурных ценностей 18-месячного срока - со дня вступления данного Закона в силу, - признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2) и 45 (часть 1), а также статьям 8 (часть 2), 35, 46 (часть 1) и 62 (часть 3).
5. Положения пунктов 1 и 2 статьи 16 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", определяющие функции полномочного федерального органа по сохранению культурных ценностей, признать соответствующими Конституции Российской Федерации.
6. Положение пункта 3 статьи 16 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", в соответствии с которым вступившее в силу решение полномочного федерального органа по сохранению культурных ценностей может быть изменено или отменено только новым решением этого федерального органа, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 46 (часть 1), 76 (часть 3) и 110 (часть 1).
7. Положение пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" о создании в качестве коллегиального совещательного органа Межведомственного совета по вопросам культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны, признать соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку оно, как имеющее рекомендательный характер, не нарушает полномочий исполнительной власти по учреждению такого рода органов.
8. Положение пункта 1 статьи 18 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", предусматривающее, что претензии на перемещенные культурные ценности, указанные в статье 8 данного Закона, могут быть заявлены правительством соответствующего государства только Правительству Российской Федерации, а претензии физических и юридических лиц, муниципальных органов, общественных и иных организаций и объединений к рассмотрению не принимаются, признать соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку данным положением, устанавливающим внесудебную процедуру рассмотрения и разрешения на межправительственном уровне претензий о возврате перемещенных культурных ценностей, не исключается судебный порядок (доступ к правосудию заинтересованных лиц) для установления и защиты права собственности на находящиеся на территории Российской Федерации перемещенные культурные ценности, являвшиеся собственностью заинтересованных государств, а также на иные культурные ценности, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 года и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии.
9. Положение, содержащееся в пунктах 2 и 3 статьи 18 Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", согласно которому передача перемещенной культурной ценности государству, заявившему претензию, осуществляется на основе федерального закона и без принятия соответствующего федерального закона перемещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо государств, организаций или отдельных лиц, признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 110 (часть 1) и 114 (пункт "г" части 1), в той мере, в какой оно предполагает принятие специального федерального закона о передаче перемещенной культурной ценности, не имеющей уникального характера, особо важного культурно - исторического значения.
10. В данном деле Конституционный Суд Российской Федерации воздерживается от признания Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия (при одобрении в ранее принятой редакции) Государственной Думой.
Впредь соблюдение требования о необходимости личного голосования депутата как существенный элемент надлежащего порядка принятия федеральных законов является обязательным. При этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер.
11. Признать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" по порядку его принятия (при повторном одобрении) Советом Федерации не противоречащим Конституции Российской Федерации.
12. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
13. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации