Статья 86

а) В рамках конституционных полномочий, определенных п. "а" настоящей статьи, Президент помимо других полномочий наделяется обязанностью осуществлять руководство внешней политикой и представлять государство в отношениях с иностранными государствами и другими участниками международных отношений, что можно считать также исторически сложившимся международным обычаем. Полномочие Президента в области руководства иностранными делами было подтверждено статьей 32 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Представление Президентом своего государства во внешних обусловлено его статусом главы государства. Это вытекает из п. 4 ст. 80 Конституции, в котором записано: "Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях".

Президенту поручается руководство внешней политикой РФ, т.е. проведение общего курса государства в международных отношениях. К сожалению, в Конституции нет положений, прямо определяющих цели и принципы внешнеполитической деятельности. Таким образом, статья 86 Конституции возлагает исключительно на Президента ответственность по разработке и защите внешнеполитических интересов России.

Полномочия Президента по руководству и участию в ее осуществлении состоят в том, что он представляет и утверждает концепцию внешней политики, хотя это прямо не предусмотрено Конституцией, ведет переговоры и подписывает договоры и ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты (п. "б"-"г" комментируемой статьи). Президент обращается с ежегодным посланием к Федеральному Собранию, где затрагиваются вопросы внешней политики.

Важнейшим инструментом внешней политики является дипломатическая деятельность самого Президента и других уполномоченных на то должностных лиц, осуществляемая в различных формах, сложившихся в международной практике. Это официальные и неофициальные визиты, переговоры на высшем уровне, дипломатические конференции, совещания и встречи глав государств, участие в работе международных организаций, дипломатическая переписка, обмен мнениями и т.д.

Выбор конкретных средств достижения внешнеполитических целей и осуществления внешней политики требует гибкости, учета в каждом случае конкретных обстоятельств и подчас не может регулироваться формальными законодательными предписаниями.

В Администрации Президента создано специальное Управление по внешней политике (Указ Президента РФ "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внешней политике" от 29 июня 2004 г.). Основными задачами этого органа являются содействие Президенту в определении основных направлений внешней политики государства, участие в разработке общей стратегии внешней политики государства, обеспечении реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политикой государства. Помимо этого в Положении перечисляются функции по аналитической работе, участию в нормотворческом процессе, контроль за выполнением решений Президента и многие другие вопросы.

В качестве руководителя внешней политики Президент с помощью созданного аппарата осуществляет контроль за деятельностью Министерства иностранных дел, других органов исполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической деятельности, дает поручения о перспективной разработке мероприятий в сфере межгосударственных отношений, направленных на достижение целей внешнеполитического курса Российской Федерации, и т.д.

Рациональное проведение выработанного политического курса предполагает необходимость тесного сотрудничества Президента с органами законодательной и исполнительной власти. Направления такого сотрудничества определяются, в частности, Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденная (РГ. 2000. 11 июля). Совет Федерации и Государственная Дума участвуют во внешнеполитической деятельности посредством проведения законодательной работы по обеспечению внешнеполитического курса и выполнению международных обязательств.

Совет Безопасности концентрирует работу по подготовке решений Президента в области обеспечения безопасности и контролю за их исполнением. Основная задача Министерства иностранных дел состоит в непосредственной реализации утвержденного Президентом РФ внешнеполитического курса и координации внешнеполитической деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Согласно Концепции, субъекты Федерации развивают свои международные связи в соответствии с Конституцией и ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации".

Со своей стороны Правительство осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России (см. комм. к п. "д" ст. 114).

б) В соответствии с п. "б" комментируемой статьи Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ.

Полномочия главы государства вести переговоры и подписывать международные договоры признано в праве международных договоров. Согласно п. 2 "а" ст. 7 Венской конвенции о праве международных договоров глава государства в силу его функции и без необходимости специального предъявления полномочий считается лицом, представляющим свое государство при совершении всех действий, относящихся к заключению договоров.

Тем не менее законодатель счел необходимым инкорпорировать эту норму международного права в национальное законодательство. Так, в ч. 1 ст. 12 ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" записано, что Президент РФ как глава государства в соответствии с Конституцией и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ без необходимости предъявления полномочий.

Подписание Президентом международного договора может иметь двоякое юридическое значение. В одних случаях подписание выступает промежуточной стадией заключения международного договора, требующего, например, последующей ратификации; в других случаях, когда стороны договора уславливаются о вступлении его в силу с момента подписания, оно является окончательной формой заключения договора. Однако следует заметить, что Президент вправе заключать только такие договоры в форме подписания, которые, согласно ФЗ о международных договорах, не требуют ратификации или утверждения.

в) Подписание ратификационных грамот является составной частью процедуры ратификации международных договоров. Подписывая ратификационную грамоту, Президент тем самым документально подтверждает факт выражения РФ согласия на обязательность для нее ратифицируемого международного договора.

Поскольку, согласно ст. 14 ФЗ о международных договорах, ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, то Президент может подписать ратификационную грамоту только по завершении всего законодательного процесса (принятие закона Государственной Думой о ратификации, рассмотрения его Советом Федерации и подписания самим Президентом). Согласно ст. 18 названного Закона, именно на основании федерального закона о ратификации международного договора РФ Президент подписывает ратификационную грамоту, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел.

Из текста Конституции не следует, что на Президента возлагается обязанность подписывать ратификационные грамоты в отношении всякого представленного ему международного договора. Неподписание Президентом ратификационной грамоты или федерального закона о ратификации по существу означает отказ от заключения договора или приостановление процесса заключения договора, что, однако, само по себе не может считаться нарушением международных обязательств.

Ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части указывается, что международный договор ратифицируется Федеральным Собранием РФ, приводится наименование ратифицируемого договора, место и дата его подписания. Основная часть включает полный текст договора, оговорки к нему, тексты дополнительных соглашений и приложений, являющихся его неотъемлемой частью международного акта.

Ратификационная грамота заканчивается торжественным заявлением о том, что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться. Подписанные и заверенные ратификационные грамоты сдаются на хранение депозитарию многостороннего договора. При заключении двустороннего договора производится обмен ратификационными грамотами.

г) Согласно п. "г" комментируемой статьи, Президент принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей. Верительная грамота - это документ, который выдается главам иностранных дипломатических представительств в ранге чрезвычайных и полномочных послов или посланников для удостоверения их представительского характера и аккредитования. Грамота выдается и подписывается главой посылающего государства, скрепляется подписью министра иностранных дел. Грамота адресуется главе Российского государства. В ней указывается имя и фамилия дипломатического представителя, а также его дипломатический ранг, определяемый по соглашению между российским Министерством иностранных дел и дипломатическим ведомством иностранного государства; подтверждаются полномочия дипломатического представителя представлять интересы его государства в Российской Федерации; содержится просьба верить его словам и действиям.

Дипломатический представитель считается приступившим к выполнению своей миссии с момента вручения верительной грамоты.

Отзывная грамота направляется Президенту главой государства, дипломатический представитель которого отзывается. В отзывной грамоте Президент уведомляется о факте отзыва дипломатического представителя, в ней выражается мнение о том, что его деятельность содействовала поддержанию и развитию отношений между Российской Федерацией и страной, которую он представлял.

Отзывная грамота вручается Президенту вновь назначенным дипломатическим представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты оформляются по той же форме, что и верительные грамоты.

Статья 86

     Президент Российской Федерации:
     а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
     б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
     в) подписывает ратификационные грамоты;
     г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических
представителей.

     Комментарий к статье 86

     1. В п. "а" комментируемой статьи Президенту поручается руководство внешней
политикой Российской Федерации, т.е. общим курсом государства в международных
отношениях. В Конституции нет положений о целях и принципах внешнеполитической
деятельности, не определены место и роль Федерального Собрания в разработке
и утверждении концепции внешней политики. Таким образом, ст. 86 Конституции
возлагает на Президента исключительную ответственность за ее разработку и
проведение. Со своей стороны Правительство Российской Федерации осуществляет
меры по обеспечению реализации внешней политики России (см. комментарий к
п. "д" ст. 114 Конституции).
     В качестве руководителя внешней политики Президент осуществляет контроль
за деятельностью Министерства иностранных дел, других органов исполнительной
власти, к компетенции которых относится тот или иной аспект внешнеполитической
деятельности, дает поручения о перспективной разработке мероприятий в сфере
межгосударственных отношений, направленных на достижение целей внешнеполитического
курса Российской Федерации, и т.д.
     Важнейшим направлением внешней политики является дипломатическая деятельность
самого Президента, осуществляемая в различных формах, сложившихся в результате
многовековой международной практики. Это официальные и неофициальные визиты,
переговоры на высшем уровне, дипломатические конференции, совещания и встречи
глав государств, участие в работе международных организаций, дипломатическая
переписка, обмен мнениями и т.д.
     Выбор конкретных средств достижения внешнеполитических целей и осуществления
внешней политики требует гибкости, учета в каждом случае конкретных обстоятельств
и поэтому не может регулироваться формальными законодательными предписаниями.
Главное здесь принадлежит обычаям и практике межгосударственных отношений.

     2. В соответствии с п. "б" комментируемой статьи Президент ведет переговоры
и подписывает международные договоры Российской Федерации.
     Полномочия главы государства вести переговоры и подписывать международные
договоры признаются правом международных договоров. Согласно п. 2 "а" ст.
7 Венской конвенции о праве международных договоров глава государства в силу
его функции и без необходимости специального предъявления полномочий считается
лицом, представляющим свое государство при совершении всех действий, относящихся
к заключению договоров.
     Тем не менее законодатель счел необходимым инкорпорировать эту норму
международного права в национальное законодательство. Так, в ч. 1 ст. 12 Федерального
закона "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г.
записано, что Президент Российской Федерации как глава государства в соответствии
с Конституцией России и международным правом ведет переговоры и подписывает
международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления
полномочий.
     Подписание Президентом международного договора может иметь двоякое юридическое
значение. В одних случаях подписание выступает промежуточной стадией заключения
международного договора, требующего, например, последующей ратификации, в
других оно является окончательной формой заключения договора.

     3. Подписание ратификационных грамот является составной частью процедуры
ратификации международных договоров. Подписывая ратификационную грамоту, Президент
тем самым подтверждает факт ратификации международного договора. Без подписанных
в установленном порядке ратификационных грамот ратификация не может иметь
места.
     Ратификационная грамота состоит из трех частей. Во вступительной части
указывается, что международный договор ратифицируется Федеральным собранием
Российской Федерации, приводится наименование ратифицируемого договора, место
и дата его подписания. Основная часть включает полный текст договора, оговорки
к нему, тексты дополнительных соглашений и приложений, являющихся его неотъемлемой
частью.
     Ратификационная грамота заканчивается торжественным заявлением о том,
что данный договор будет точно и неуклонно соблюдаться.
     Помимо Президента ратификационную грамоту подписывает также министр иностранных
дел. Она скрепляется печатью.
     Конституция не содержит четкого указания на то, кто осуществляет ратификацию
международных договоров Российской Федерации. Лишь косвенно с учетом содержания
п. г ст. 106 и п. 1 ст. 108 Конституции можно сделать вывод о том, что ратификация
осуществляется федеральным законом, принимаемым Государственной Думой Федерального
Собрания.
     Именно таким образом законодательная власть истолковала свои конституционные
полномочия, включив в ст. 14 Закона "О международных договорах" норму, согласно
которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального
закона. В отдельных случаях названный закон использует термин "федеральный
закон о ратификации международного договора" (ч. 1, 2 ст. 17, ст. 18). Федеральный
закон о ратификации международного договора, принятый Государственной Думой,
подлежит, согласно п. "г" ст. 106 Конституции, обязательному рассмотрению
в Совете Федерации, после чего в установленные сроки направляется Президенту
для подписания и обнародования.
     Согласно ст. 18 Закона Президент подписывает ратификационную грамоту
только после завершения законодательного процесса. Подписанные и заверенные
ратификационные грамоты сдаются на хранение дипозитарию многостороннего договора.
При заключении двусторонних договоров производится обмен ратификационными
грамотами.
     Принятие Федеральным Собранием закона о ратификации международного договора
обязывает Президента подписать ратификационную грамоту. Можно полагать, что
конституционное полномочие Президента в отношении процедуры ратификации трансформировалось
в его обязанность, выполнение которой может создать проблему в случае, когда
дополнительный анализ договора приведет к выводу о нецелесообразности участия
в нем Российской Федерации, о нежелательности или невозможности выполнения
содержащихся в нем обязательств. В этом случае Президент может обратиться
к Федеральному Собранию с просьбой отменить принятый федеральный закон о ратификации.
Удовлетворение просьбы Президента, т.е. отказ от ратификации международного
договора, не считается нарушением международного права.

     4. Согласно п. "г" комментируемой статьи Президент принимает верительные
и отзывные грамоты дипломатических представителей. Верительная грамота - документ,
который выдается главам иностранных дипломатических представительств в ранге
чрезвычайных и полномочных послов или посланников для удостоверения их представительского
характера и аккредитования. Грамота выдается и подписывается главой посылающего
государства, скрепляется подписью министра иностранных дел. Грамота адресуется
главе Российского государства. В ней указывается имя и фамилия дипломатического
представителя, а также его дипломатический ранг, определяемый по соглашению
между российским Министерством иностранных дел и дипломатическим ведомством
иностранного государства; подтверждаются полномочия дипломатического представителя
представлять интересы его государства в Российской Федерации; содержится просьба
верить его словам и действиям.
     Дипломатический представитель считается приступившим к выполнению своей
миссии с момента вручения верительной грамоты.
     Отзывная грамота направляется Президенту Российской Федерации главой
государства, дипломатический представитель которого отзывается. В отзывной
грамоте Президент уведомляется о факте отзыва дипломатического представителя,
в ней выражается мнение о том, что его деятельность содействовала поддержанию
и развитию отношений между Российской Федерацией и страной, которую он представлял.
     Отзывная грамота вручается Президенту вновь назначенным дипломатическим
представителем одновременно с его верительными грамотами. Отзывные грамоты
оформляются по той же форме, что и верительные грамоты.