САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ |
Рейтинг
Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.
Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 90
Конституция РФ
Раздел I
Глава 4 Президент Российской Федерации
Статья 90
1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Статья 90
1. Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др.). Поэтому граница между актами Президента порой условна.
2. Но в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.
3. Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (часть 3 статьи 90). Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае, если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом. Причем на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй - для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования. Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что имеется и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественной правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений".
4. В последующем позицию Президента поддержал Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом, КС определил: "В соответствии со статьей 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов".
Статья 90
1. Указы Президента в своем большинстве являются нормативными правовыми актами. Указами оформляются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей органов федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении, помиловании и т.п. Распоряжения Президента - это, как правило, акты индивидуального характера, касающиеся конкретных отношений либо определенных лиц. В форме распоряжений принимаются решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации (САПП РФ. 1993. N 7. Ст. 598; СЗ РФ. 1994. N 11. Ст. 1201; 1996. N 33. Ст. 3982; 2005. N 28. Ст. 2865). Указы и распоряжения Президента носят властный характер и обязательны к исполнению на всей территории России. Они служат базой для нормального функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством постановлений и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции).
В Конституции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения, которые могут регулироваться исключительно законами. С другой стороны, Конституция не ограничивает право главы государства конкретным перечнем вопросов, по которым он полномочен издавать указы, осуществляя нормативное регулирование.
В обстановке проведения политической и экономической реформ, отсутствия необходимых федеральных законов, в условиях утверждающегося профессионального парламента, усложненного законодательного процесса в 90-х годах прошлого века стала складываться практика издания Президентом указов, замещающих законы и восполняющих правовые пробелы впредь до издания федеральных законов. Необходимо отметить, что некоторые из этих "временных указов" действовали длительный период, иногда вступая в противоречие с законами.
Концепция допустимости "указного" регулирования отношений была изложена Президентом в посланиях Федеральному Собранию в 1995 и 1996 гг. и стала основой нормотворческой деятельности главы государства по реализации им конституционно установленных прерогатив по определению направлений внутренней и внешней политики страны, функций Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
Соответствующие разъяснения по затронутым проблемам были даны Конституционным Судом в ряде постановлений, в том числе от 31 июля 1995 г. N 10-П, от 30 апреля 1996 г. N 11-П, от 9 января 1998 г. N 1-П, от 27 января 1999 г. N 2-П, от 1 декабря 1999 г. N 17-П и от 25 июня 2001 г. N 9-П (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424; 1996. N 19. Ст. 2320; 1998. N 3. Ст. 429; 1999. N 6. Ст. 866; N 51. Ст. 6364; 2001. N 27. Ст. 2804). Суд подтвердил, что Президент действует в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам РФ. Конституционный Суд указал, что точка зрения, согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции; Президент в силу своего конституционного статуса обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.
2. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, включая территорию всех ее субъектов, названных в ст. 65 Конституции. Указы имеют прямое действие и не нуждаются в утверждении парламентом, в ратификации или одобрении в иной форме субъектами Федерации. Они могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом; нормативные указы Президента утрачивают силу также по решению Конституционного Суда (Определение Конституционного Суда от 1 октября 1997 г. N 109-О).
Необходимость конституционного закрепления положения об обязательности указов для исполнения на всей территории России вызвана федеративным устройством Российского государства и служит предпосылкой сохранения исторически сложившегося государственного единства, обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.
Систематический контроль за исполнением указов Президента федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации осуществляет Правительство в соответствии с ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; с изм.). Обеспечение контроля в этой сфере возложено на Администрацию Президента (СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395) и на полномочных представителей Президента в федеральных округах в соответствии с Положением о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе (СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; с изм.).
По аналогии с решением Конституцией на основе ее ст. 76 вопросов соотношения федеральных законов и актов субъектов РФ следует заключить, что если правовые акты субъектов Федерации, изданные по предметам ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72), противоречат актам Президента, то действуют акты Президента. Если же акты Президента вошли в противоречие с актами субъектов Федерации, изданными по вопросам, в которых субъекты обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции), действуют акты субъектов Российской Федерации.
В силу Конституции любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Официальное опубликование указов Президента имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что необходимо для применения указов на практике. При этом официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят главой государства и подписан им.
Порядок опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента регулируется Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 (СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663; 1997. N 20. Ст. 2242; 1998. N 33. Ст. 3967; 2005. N 28. Ст. 2865). Согласно названному акту, указы и распоряжения Президента подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Акты публикуются в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после дня их подписания. Данное опубликование считается официальным. Официальными являются также тексты актов Президента, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".
Имеющие нормативный характер акты Президента вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. Президентом может быть установлен другой порядок вступления в силу принятых им актов.
3. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Данное предписание Конституции напрямую связано с основополагающими требованиями ее ст. 15 (ч. 1 и 2) о высшей юридической силе Конституции, недопустимости противоречия ей законов и иных правовых актов, об обязанности всех государственных органов и должностных лиц соблюдать Конституцию и законы.
Соответствие Конституции нормативных указов Президента проверяется Конституционным Судом (ч. 2 ст. 125 Конституции). Указы или их отдельные положения, признанные неконституционными, в силу ч. 6 ст. 125 Конституции утрачивают силу. При этом Суд не управомочен разрешать дела о конституционности указов Президента по жалобам граждан, равно как и рассматривать соответствие Конституции ненормативных актов Президента.
Проверка соответствия правовых актов Президента федеральным законам возложена Конституцией на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. При этом суд, установив несоответствие акта государственного органа закону, принимает решение в соответствии с законом (ч. 2 ст. 120).
В соответствии с ГПК дела об оспаривании ненормативных актов Президента рассматривает Верховный Суд в качестве суда первой инстанции (п. 1 ч. 1 ст. 27). Аналогичные полномочия Высшего Арбитражного Суда урегулированы в АПК (п. 2 ч. 2 ст. 34). Что касается обжалования нормативных правовых актов Президента в этой системе судов, то высшие суды рассматривают дела о законности тех из них, которые затрагивают права, свободы и законные интересы заявителей (п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ и п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК РФ).
Конституцией не исключается оценка соответствия указов Президента федеральным законам судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке абстрактного нормоконтроля вне связи с рассмотрением конкретных дел (ст. 120 (ч. 2), 125, 126 и 127). Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о подсудности, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки актов для всех правоприменителей. Данная правовая позиция изложена в постановлениях Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. N 19-П и от 11 апреля 2000 г. N 6-П (СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004; 2000. N 16. Ст. 1774).
Статья 90
1. Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов - указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Однако нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Однако в последнее время наблюдается тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования). Поэтому граница между актами Президента порой условна.
Думается, в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; Указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.
Указами Президента включаются в ст. 65 Конституции новые наименования субъектов Федерации*(451).
2. Согласно Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции Российской Федерации, признать их неконституционными, что имеет значимые юридические последствия.
3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи, Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее. Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90, ч. 3).
Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: если какой-либо вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако, если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.
Причем на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано - законом, Указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй - для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования.
Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений"*(452).
Статья 90
1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для
исполнения на всей территории Российской Федерации.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Комментарий к статье 90
1. Указы Президента Российской Федерации в своем большинстве являются
нормативными правовыми актами. Распоряжения Президента, как правило, - акты
индивидуального характера, касающиеся конкретных отношений либо определенных
лиц. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации носят властный характер
и обязательны к исполнению на всей территории России. Они служат базой для
нормального функционирования исполнительной власти в Российской Федерации
и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют
правовую базу для издания Правительством Российской Федерации постановлений
и распоряжений (ч. 1 ст. 115 Конституции).
Конституция Российской Федерации не ограничивает Президента перечнем
вопросов, по которым он вправе издавать акты, осуществляя правовое регулирование.
С другой стороны, в Конституции отсутствуют исчерпывающие указания на отношения,
по которым могут издаваться лишь законы.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности
государственной власти в России" (1995 г.) было заявлено о необходимости издания
указов в целях восполнения правовых пробелов в урегулировании отношений и
о наличии конституционно-правовой основы для такого рода президентских актов.
Поскольку указы Президента Российской Федерации - это акты не главы исполнительной
власти, а главы государства, их абсолютно подзаконный характер не очевиден
и, по мнению Президента, при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью
нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне
естественно и правомерно. Указы в этих случаях являются нормой реализации
конституционно установленных прерогатив Президента по определению основных
направлений внутренней и внешней политики страны, а также функций Президента
как гаранта Конституции. В Послании Президента "Россия, за которую мы в ответе"
(1996 г.) Президент заявил о готовности продолжать нормотворчество с помощью
указов, устанавливая правовое регулирование по тем вопросам, которые не определены
законами.
Соответствующее разъяснение по затронутым проблемам было дано Конституционным
Судом Российской Федерации в постановлении от 31 июля 1995 г. по делу о проверке
конституционности актов Президента и Правительства Российской Федерации, направленных
на урегулирование вооруженного конфликта в Чеченской Республике (СЗ РФ, 1995,
N 33, ст. 3424). Конституционный Суд определил, что Президент Российской Федерации
действует в установленном Конституцией порядке, а в случае, когда этот порядок
не детализирован, общие рамки полномочий Президента определяются принципом
разделения властей и требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения
Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам
Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения, согласно
которой полномочия Президента могут быть реализованы только при наличии соответствующего
закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для
исполнения на всей территории Российской Федерации, включая территорию всех
субъектов Российской Федерации, названных в ст. 65 Конституции, - республик,
краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных
округов. Указы имеют прямое действие и не нуждаются в ратификации или одобрении
в иной форме субъектами Российской Федерации.
По аналогии с решением Конституцией Российской Федерации вопросов соотношения
федеральных законов и актов субъектов Российской Федерации (ст. 76) следует
заключить, что, если правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные
по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения
федерации и ее субъектов, противоречат актам Президента Российской Федерации,
то действуют акты Президента. Если же акты Президента противоречат актам субъектов
Российской Федерации, изданным по предметам исключительного ведения субъектов
Российской Федерации, то действуют акты субъектов федерации.
3. Конституционный Суд Российской Федерации является гарантом обеспечения
конституционности нормативных актов Президента. Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции,
акты или их отдельные положения, включая акты Президента, в случае признания
их неконституционными утрачивают силу.
Порядок вступления в силу актов Президента Российской Федерации установлен
Указом Президента от 23 мая 1996 г. (СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2663). Акты Президента,
имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно
по истечении семи дней после их официального опубликования, за исключением
случаев, когда самим актом установлен другой срок введения его в действие.
Президент принимает меры по обеспечению установлений Конституции о праве
граждан на свободу информации, созданию условий открытости и общедоступности
нормативных актов, включая указы, акты Правительства Российской Федерации
и федеральных органов исполнительной власти (САПП, 1993, N 4, ст. 301; СЗ
РФ, 1995, N 48, ст. 4660).
Статья 90
1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для
исполнения на всей территории Российской Федерации.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить
Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Комментарий к статье 90
Этой статьей устанавливаются полномочия Президента на издание правовых
актов. Президент издает указы и распоряжения.
Указы и распоряжения Президента - это властные акты, они обязательны
для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Нормативные акты Президента имеют особое значение для функционирования
единой системы исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий
к ч. 2 ст. 77). Наряду с Конституцией и федеральными законами нормативные
указы Президента являются правовой базой издания Правительством его актов
(ч. 1 ст. 115).
По юридическим свойствам указы и распоряжения Президента делятся на нормативные
и индивидуальные. К нормативным относятся указы и распоряжения, содержащие
правовые нормы - общие правила поведения, рассчитанные на многократное применение.
К индивидуальным относятся указы и распоряжения Президента, которые касаются
конкретных отношений либо определенных лиц, акты Президента о назначении на
должность или об освобождении от занимаемой должности.
Издаваемые Президентом указы и распоряжения не должны противоречить Конституции
и федеральным законам. Это требование Конституции определяет подзаконность
правотворческой деятельности Президента. Однако конституционная формулировка
данного требования и отсутствие в Конституции перечня вопросов, подлежащих
регулированию только законом, позволяют толковать правотворческую деятельность
Президента достаточно широко. При отсутствии законодательного регулирования
по тому или иному вопросу Президент может, не нарушая требования ч. 3 ст.
90, опережающе издать нормативный указ по этому вопросу. Однако издание такого
указа не является препятствием для принятия Федеральным Собранием закона по
этому же вопросу, при этом содержание закона не может быть ограничено содержанием
соответствующего указа Президента.
Гарантией обеспечения конституционности нормативных актов Президента
является право Конституционного Суда РФ рассматривать дела о конституционности
этих актов (п. "а" ч. 2 ст. 125). По итогам рассмотрения может быть принято
решение о неконституционности акта в целом или его отдельных положений. Согласно
ч. 6 ст. 125 акты Президента или их отдельные положения, признанные неконституционными,
утрачивают силу и не подлежат исполнению.
Порядок вступления в силу актов Президента установлен Указом Президента
от 26 марта 1992 г.<98> Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают
в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после
их официального опубликования за исключением случаев, когда при принятии акта
установлен другой срок введения его в действие.
Официальное опубликование актов Президента РФ с 1 мая 1994 г. осуществляется
в информационном бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации"
в разделе "Указы и распоряжения Президента", а также в "Российской газете".
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 31 июля 1995 г. N 10-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О
МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ
И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ
И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И
ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ
ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А. Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, с участием представителей Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации И.М. Костоева, Е.Б. Мизулиной, Г.С. Яковлева; представителей группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.Ю. Карелина, Ю.Х. Калмыкова, А.И. Лукьянова; представителей Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Ю.М. Батурина, О.Е. Кутафина, С.М. Шахрая, руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, частями первой, второй и третьей статьи 74, статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явились: запрос группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" в части, касающейся использования Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа"; запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" и от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", а также запрос группы членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации аналогичного содержания. Определением Конституционного Суда Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела по данным запросам, как касающиеся одного и того же предмета, соединены в одном производстве.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли указанные в запросах акты Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судей - докладчиков М.В. Баглая и О.И. Тиунова, объяснения сторон, выступления экспертов и специалистов, исследовав представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в обоснование своих требований ссылается на то, что оспариваемые им Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 и от 9 декабря 1994 г. N. 2166 и Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 составили единую систему нормативных правовых актов и привели к неправомерному применению Вооруженных Сил Российской Федерации, поскольку их использование на территории Российской Федерации, а также иные предписания в Указах Президента Российской Федерации и Постановлении Правительства Российской Федерации меры и действия юридически возможны лишь в рамках режима чрезвычайного или военного положения. В запросе подчеркивается, что результатом этих мер явились незаконные ограничения и массовые нарушения конституционных прав и свобод российских граждан.
Группа депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в своем запросе оспаривает конституционность Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 в части, касающейся возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении внутренних конфликтов, и Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360. По их мнению, использование во исполнение этих актов на территории Чеченской Республики Вооруженных Сил Российской Федерации, повлекшее значительные жертвы среди гражданского населения, противоречит статье 15 Конституции Российской Федерации и международным обязательствам, принятым на себя Российской Федерацией.
2. В 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации, сложилась экстраординарная ситуация: отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система законных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан.
Осенью 1991 года был разогнан законно избранный Верховный Совет республики. Проведенные 27 октября 1991 года новые выборы в высший орган государственной власти и выборы Президента республики были признаны 2 ноября 1991 года пятым Съездом народных депутатов РСФСР незаконными, а принятые ими акты не подлежащими исполнению. Оценка этих событий как антиконституционных и имеющих тяжелые последствия была дана в Обращении седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации от 10 декабря 1992 года к народу, органам власти и управления Чеченской Республики, в других документах федеральных властей. Решения Съезда подтверждены Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 23 декабря 1994 года в Заявлении в связи с резолюцией о положении в Чеченской Республике, принятой Европейским парламентом. В Заявлении указывалось, что в Чеченской Республике свободные выборы или референдум не проводились, законные органы власти сформированы не были.
В дальнейшем внутриполитическая обстановка в Чеченской Республике продолжала обостряться. Осенью 1994 года на ее территории имели место вооруженные конфликты между враждующими группировками, грозившие перерасти в гражданскую войну.
Эта экстраординарная ситуация исторически связана с тем, что в период сталинских репрессий чеченский народ подвергся массовой депортации, исправление последствий которой оказалось недостаточно эффективным. Государственная власть сначала СССР, а затем России не сумела правильно оценить справедливую обиду чеченцев, назревавшие в республике события и их движущие силы. Федеральные органы власти Российской Федерации ослабили правозащитную деятельность в Чеченской Республике, не обеспечили охрану государственных складов оружия на ее территории, в течение нескольких лет проявляли пассивность в решении проблем взаимоотношений с этой республикой как субъектом Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, как и ранее действовавшая Конституция 1978 года, не предусматривает возможности одностороннего решения вопроса об изменении статуса субъекта Российской Федерации и о его выходе из состава Российской Федерации. Согласно статье 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом.
Государственная целостность - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Она закреплена в статьях 4 (часть 3), 5 (часть 3), 8, 65, 67 (часть 1), 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации. Государственная целостность - важное условие равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одна из гарантий их конституционных прав и свобод.
Конституционная цель сохранения целостности Российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами о праве народа на самоопределение. Из принятой 24 октября 1970 года Декларации принципов международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, следует, что осуществление права на самоопределение "не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов".
С учетом этого федеральными властями (Президентом, Правительством, Федеральным Собранием) неоднократно предпринимались попытки преодолеть возникший в Чеченской Республике кризис. Однако они не привели к мирному политическому решению.
Оспариваемые Советом Федерации Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137, от 9 декабря 1994 г. N 2166, Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 предписывали применение мер государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики.
В соответствии с частью второй статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер.
3. Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики" устанавливал время начала ряда мероприятий по восстановлению конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике (с 6 часов 00 минут 1 декабря 1994 года), предписывал создание группы для руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований и введению на территории республики режима чрезвычайного положения, а также определял механизм координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности при осуществлении этих мер. Однако запланированные мероприятия в указанное время проведены не были, а состав группы и ее полномочия были в дальнейшем изменены.
Указ от 30 ноября 1994 г. N 2137 впоследствии был признан утратившим силу Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики" (пункт 5) в связи с невозможностью введения на территории Чеченской Республики чрезвычайного положения, режим которого определен Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении". Названный Закон по своему содержанию не рассчитан на экстраординарные ситуации, подобные той, которая сложилась в Чеченской Республике, где федеральным властям противостояли силы, опирающиеся на оснащенные новейшей военной техникой незаконно созданные регулярные вооруженные формирования.
За период с момента издания и до отмены Указа от 30 ноября 1994 г. N 2137 предусмотренные в нем меры, которые могли затронуть конституционные права и свободы граждан, реализованы не были, и, следовательно, действие этого Указа не привело к их ограничению или нарушению. С учетом изложенного Конституционный Суд Российской Федерации считает, что в отношении данного Указа подлежит применению часть вторая статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", согласно которой начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство может быть прекращено, если к началу или в период рассмотрения дела акт, конституционность которого оспаривается, был отменен или утратил силу и его действием не нарушены права и свободы граждан.
4. Указом Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" Правительству Российской Федерации дано поручение, реализуя его полномочия в соответствии с пунктами "д", "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Данный Указ адресован Правительству Российской Федерации и в силу статьи 90 (часть 2) Конституции Российской Федерации обязателен для исполнения. В соответствии с ним Правительству надлежало в пределах своих конституционных полномочий устранить имевшие место в Чеченской Республике нарушения статьи 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, запрещающей деятельность общественных объединений, действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности, а также создание вооруженных формирований. Указ не предоставлял Правительству каких-либо полномочий, не вытекающих из Конституции Российской Федерации.
В запросе Совета Федерации оспаривается полномочие Президента Российской Федерации поручить Правительству применение особых мер, включая использование Вооруженных Сил, для защиты в соответствии со статьями 80 и 82 Конституции Российской Федерации основ конституционного строя, суверенитета и государственной целостности, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах допускается лишь в рамках санкционированного Советом Федерации чрезвычайного или военного положения. Однако из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения.
Конституционным основанием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 являются статьи 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 87 (часть 1), 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Из этих норм следует, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства. Президент и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения федерации, как оборона и безопасность.
Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 - 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Кроме того, реализация Президентом своей компетенции в "установленном Конституцией Российской Федерации порядке" предполагает также возложение им на Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации задач во исполнение указов Президента.
Поручая Правительству Российской Федерации использовать "все имеющиеся у государства средства", Президент вместе с тем, как видно из текста Указа, исходил из того, что использование этих средств ограничено полномочиями Правительства, установленными пунктами "д", "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство Российской Федерации, среди прочего, осуществляет меры "по обеспечению государственной безопасности" и "по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью". Указание "использовать все имеющиеся у государства средства" не может быть истолковано как предоставление Правительству полномочия действовать вне рамок, установленных для него Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
В преамбуле Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 обоснованно приводится ссылка на содержащийся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации запрет деятельности, направленной на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни.
Однако признание этой деятельности, находящейся "вне закона", не имеет правового значения, так как искажает текст приведенной конституционной нормы и не имеет оснований в действующем законодательстве.
5. В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются согласно статье 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством.
Верховный Совет СССР, ратифицировав 4 августа 1989 года Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), поручил Совету Министров СССР подготовить и представить в Верховный Совет СССР предложение о внесении соответствующих изменений в законодательство. Однако это поручение не было исполнено. Тем не менее положения данного Дополнительного протокола о гуманном обращении со всеми лицами, не принимавшими непосредственного участия или прекратившими принимать участие в военных действиях, о раненых, больных, о защите гражданского населения, объектов, необходимых для выживания гражданского населения, установок и сооружений, содержащих опасные силы, о защите культурных ценностей и мест отправления культа подлежат применению обеими сторонами вооруженного конфликта.
Вместе с тем ненадлежащий учет данных положений во внутреннем законодательстве послужил одной из причин несоблюдения правил названного Дополнительного протокола, согласно которым применение силы должно быть соизмеримо с целями и должны прилагаться все усилия к тому, чтобы избежать ущерба гражданским лицам и их имуществу.
6. На момент издания Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 законодательное регулирование допускало использование Вооруженных Сил Российской Федерации для защиты государства не только от внешних угроз, но также для собственно защиты населения, территории и суверенитета (статья 1 Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "Об обороне") и для защиты от внутренних угроз, направленных против личности, общества и государства, включая его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность (статья 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О безопасности").
Президент Российской Федерации, являясь в соответствии со статьей 87 Конституции Российской Федерации Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, осуществляет общее руководство по их использованию в качестве сил обеспечения безопасности, а также принимает оперативные решения по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции (статья 11 Закона Российской Федерации "О безопасности"). При этом Конституция Российской Федерации и законы "Об обороне" и "О безопасности" не связывают использование Вооруженных Сил только с введением чрезвычайного или военного положения.
Такая позиция законодателя подтверждается и деятельностью Государственной Думы в связи с положением в Чеченской Республике и с изданием Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166. Принимая Постановление от 23 декабря 1994 года, Государственная Дума заявила, что разоружение созданных в этой республике незаконных регулярных вооруженных формирований, оснащенных танками, ракетными установками, артиллерийскими системами и боевыми самолетами, "без использования сил армии невозможно в принципе". Подобные ситуации не охватываются основаниями использования Вооруженных Сил при стихийных бедствиях и авариях, предусмотренными Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении" (пункт "б" статьи 4, часть третья статьи 21).
В ходе рассмотрения дела стороны неоднократно указывали на пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве об обеспечении обороны и безопасности. В Постановлении Государственной Думы от 13 января 1995 года "Об укреплении российской государственности и о мерах по выходу из кризиса, возникшего в связи с ситуацией в Чеченской Республике" также подтверждено, что "правовая основа использования Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск при обеспечении гарантий конституционного строя несовершенна". Исправить это надлежало законодателю, что своевременно сделано не было.
Такое состояние законодательства существенно увеличивает значимость прямого применения конституционных норм. Защищаемая представителями Совета Федерации точка зрения, согласно которой полномочия Президента Российской Федерации могут быть реализованы только при наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого действия Конституции, закрепленного в статье 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Из возможности использования Вооруженных Сил для защиты национального единства и территориальной целостности государства исходят также международные договоры, в которых участвует Российская Федерация и которые в соответствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Учитывая подобные ситуации, международное сообщество формулирует в Дополнительном протоколе к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года (Протокол II) правила относительно защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
7. Основные положения военной доктрины Российской Федерации, принятые Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, являются составной частью концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. В документе рассматриваются варианты возникновения военных угроз, адекватного поведения государства и применения его Вооруженных Сил.
Основные положения военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний. Нормативное содержание отсутствует в связи с этим и в Указе Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, которым они приняты. Таким образом, эти документы не относятся к числу актов, которые могут проверяться Конституционным Судом Российской Федерации на их соответствие Конституции Российской Федерации, и, следовательно, производство по их проверке на основании пункта 1 части первой статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" подлежит прекращению.
8. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" предусмотрены конкретные меры во исполнение действующих законов Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166, в том числе и связанные с ограничениями конституционных прав и свобод. Большинство из этих мер по своему объему, содержанию и условиям применения не выходят за пределы тех ограничений, которые в соответствии с Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции", законами Российской Федерации от 24 сентября 1992 года "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", от 13 марта 1992 года "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и другими законодательными актами Российской Федерации возможны и допустимы при осуществлении возложенных Правительством на соответствующие органы полномочий "по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" (пункт 3 Постановления), и, следовательно, соответствуют статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Вместе с тем, предписание части 5 абзаца первого пункта 3 Постановления о "выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан и не проживающих на территории данной республики" не может рассматриваться как тождественное установленному пунктом 22 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции" праву милиции "не допускать граждан на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты в целях защиты здоровья, жизни и имущества граждан, проведения следственных и розыскных мероприятий".
Предписание части 5 абзаца первого пункта 3 Постановления не может опираться и на полномочия внутренних войск, установленные пунктом "г" части второй статьи 23 Закона Российской Федерации "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", поскольку эти полномочия, совпадающие по своему содержанию с предусмотренными пунктом 22 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции", могут применяться внутренними войсками только в условиях правового режима чрезвычайного положения.
Часть 5 абзаца первого пункта 3 Постановления фактически ограничивает установленное статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, что противоречит статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, допускающей установление ограничений прав и свобод человека и гражданина лишь федеральным законом.
В абзаце втором пункта 6 рассматриваемого Постановления Временному информационному центру при Роскомпечати предписывается немедленно лишать аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта, за передачу недостоверной информации, пропаганду национальной или религиозной неприязни.
В соответствии с частью пятой статьи 48 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "О средствах массовой информации" журналист может быть лишен аккредитации, если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда. Таким образом, абзац второй пункта 6 рассматриваемого Постановления вводит новые основания и порядок лишения журналистов аккредитации, не предусмотренные законом. Это противоречит статье 29 (части 4 и 5), закрепляющей право на свободу информации, статье 46, гарантирующей судебную защиту прав и свобод, а также статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частью первой статьи 71, статьями 72 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Прекратить на основании статьи 68 и части второй статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики".
2. Признать, что Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принят в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, и соответствует Конституции Российской Федерации.
3. Признать содержащиеся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" положения о выдворении за пределы Чеченской Республики лиц, представляющих угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан (часть 5 абзаца первого пункта 3), а также о лишении аккредитации журналистов, работающих в зоне вооруженного конфликта (абзац второй пункта 6), не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации.
4. Прекратить на основании статьи 68 и пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также в части, касающейся проверки конституционности Основных положений военной доктрины Российской Федерации.
5. Проверка конкретных действий сторон в ходе вооруженного конфликта с точки зрения соблюдения Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II), в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и частей первой, второй и третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и должна быть осуществлена другими компетентными органами.
В соответствии со статьями 52 и 53 Конституции Российской Федерации и Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 3 статьи 2) потерпевшим от любых нарушений, преступлений и злоупотреблений властью должны быть обеспечены эффективные средства правовой защиты и компенсации причиненного ущерба.
6. Федеральному Собранию Российской Федерации надлежит упорядочить законодательство об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации, а также о регулировании других возникающих в условиях экстраординарных ситуаций и конфликтов вопросов, в том числе вытекающих из Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающегося защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II).
7. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
8. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА А.Л. КОНОНОВА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗОВ ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г., ОТ 30 НОЯБРЯ
И 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. И ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
1. Исследуя и оценивая акты Президента и Правительства Российской Федерации, касающиеся известных событий в Чеченской Республике, Конституционный Суд отступил от требований части 2 статьи 74 Закона о Конституционном Суде о необходимости учитывать не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему толкованием или правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Расчленение этих актов на отдельные положения, оценка их изолированно друг от друга и вне контекста их понимания правоприменителем и наступивших последствий не позволяет, особенно в данном случае, выявить их подлинный смысл, дает неправильное представление об их нормативности именно вследствие некорректности употребленной терминологии, умолчаний или намеренного по политическим мотивам искажения сути принимаемых решений, противоречивости и неясности ряда формулировок, допускающих произвольное толкование.
В целом же Указы Президента Российской Федерации от 30 ноября и 9 декабря 1994 г., Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. по смыслу, содержанию, предмету регулирования, целям и даже по наименованию представляют собой единую совокупность последовательных и взаимодополняющих решений одного и того же вопроса - восстановления влияния федеральной власти в Чеченской Республике силовым вооруженным путем.
2. Рассматриваемые акты являются по сути известными в мировой и отечественной практике так называемыми исключительными законами (чрезвычайными указами и т.п.), рассчитанными на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Из Конституции Российской Федерации (статьи 56, 87, 88, 102), действующего законодательства вытекают лишь два способа регулирования правового режима таких ситуаций - военное и чрезвычайное положение. Их характеризует, как правило, чрезвычайное усиление военно-административных полномочий, введение для данных случаев дополнительных ограничений прав и свобод граждан, применение для охраны порядка и безопасности силовых методов (в том числе вооруженных) как главное решающее средство разрешения экстраординарных ситуаций и конфликтов. Все характерные признаки военного и чрезвычайного положений отчетливо просматриваются в анализируемых решениях.
Так, наиболее откровенный засекреченный Указ от 30 ноября неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике. "Мероприятия" согласно прилагаемому плану осуществляются в зоне конфликта с 6 часов 1 декабря 1994 г. В этих целях предусмотрено создание "особых форм управления" (п. 4) под эгидой военных, в том числе так называемая "группа руководства" (п. 2). Руководителю этой группы (министру обороны!) предоставлены особые исключительные полномочия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности, право привлечения к ответственности должностных лиц вплоть до отстранения их от выполнения служебных обязанностей (п. 3).
Между прочим, объединенное командование военизированных сил разных ведомств возможно только в исключительных случаях (ст. 18 Закона о чрезвычайном положении) и недопустимо в обычных условиях, о чем прямо высказался Конституционный Суд в своем первом решении от 14 января 1992 г., однако группа продолжает существовать и после отмены Указа.
На группу возложено, в частности, обеспечение "разоружения и ликвидации вооруженных формирований", организация "особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения" (п. 4). Мероприятиями также предусмотрено закрытие административных и воздушных границ республики, введение особого пропускного режима на границе. Режима усиленной охраны объектов повышенной опасности (п. п. 4, 5, 14), организацию специально ориентированных информационных, идеологических, дипломатических и т.п. мер.
Известно, что на основании данного Указа, оформившего фактически решение Совета безопасности от 26 ноября 1994 г., на территорию Чеченской Республики были введены вооруженные силы Министерства обороны и войска МВД, где с применением авиации, артиллерии и другого тяжелого вооружения были начаты широкомасштабные военные действия. Официально необъявленные, но фактически введенные меры чрезвычайного характера неоспоримо повлекли массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан, что не позволяло Конституционному Суду, даже если акт и был отменен впоследствии, уклониться от его оценки и прекратить производство ввиду прямого запрета в части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде.
3. Указ от 9 декабря 1994 г. по наименованию и сути вполне идентичен предыдущему и является открытым вариантом того же самого решения Совета безопасности, ссылку на которое он прямо содержит, включая совпадающие формулировки причин, целей и способов разрешения конфликта. Предназначенный для опубликования, он не предлагает перечня конкретных мер и избегает упоминания о чрезвычайном положении, однако в своей общей беспредельной формуле не только полностью охватывает действующий на тот момент секретный указ, но и фактически предоставляет неограниченные полномочия Правительству "использовать все имеющиеся у государства средства" для достижения названных целей.
Указанная формулировка не содержит каких-либо различий и ограничений в применении как военно-силовых, так и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование. В чрезвычайных условиях, в сочетании с абсолютно неправомерным заявлением в преамбуле, объявляющим противостоящую в конфликте сторону вне закона, данная формула ясно предписывает достичь желаемого результата любым способом и любой ценой.
Именно так это и было воспринято правоприменителями и исполнителями данных актов. Об этом свидетельствуют крайне жестокие и запрещенные международным гуманитарным правом методы ведения войны, применение неизбирательных средств массового поражения, массовая гибель населения, колоссальный поток беженцев, глобальные разрушения жилых и производственных объектов, экологически опасных сооружений, культурных и культовых ценностей, карательные экспедиции с т.н. "зачисткой территорий", создание абсолютно беззаконных фильтрационных пунктов, факты бессудных расстрелов и казней, применения истязаний и пыток.
4. Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. издано одновременно и во исполнение вышеназванного Указа. Как было установлено в судебном заседании данное Постановление составом Правительства не обсуждалось и не было результатом коллегиального решения, что само по себе дискредитирует порядок его принятия (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
В Постановлении признается, что на территории Чеченской Республики существует зона вооруженного конфликта, что в этой зоне силами армии, МВД и др. осуществляется разоружение незаконных формирований вплоть до уничтожения военной техники и что в этой зоне вводится "комплекс мер", включая целый ряд ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных Законом о чрезвычайном положении, но без его упоминания и обозначения характера правового режима.
Аргументы стороны, издавшей акт, что перечисленные репрессивные меры являются обычными полномочиями органов внутренних дел, не представляются убедительными. Законодатель однозначно отнес эти меры к чрезвычайным, применяемым только в условиях чрезвычайного положения, о чем прямо упоминается в статьях 22 и 23 Закона "О чрезвычайном положении", откуда они и были текстуально воспроизведены в Постановлении 9 декабря. Ряд мер (проверка документов, досмотр транспорта и т.п.) применяются органами милиции в обычной обстановке только эпизодически при наличии специально оговоренных условий и гарантий ("при наличии достаточных оснований подозревать" и т.п.), чего нет при чрезвычайном положении в силу заведомой опасности самой ситуации. Правительство также осознавало эти различия. Так, в пункте 3 Постановления после перечисления ограничений чрезвычайного характера имеется ссылка на "иные меры, предусмотренные в соответствии с компетенцией" органов внутренних дел. Наконец, в пункте 10 гарантии и компенсации военнослужащим в зоне данного вооруженного конфликта прямо приравнены к условиям чрезвычайного положения, что было закреплено позже и в Федеральном законе от 16 мая 1995 г.
Анализ указанных выше актов в их совокупности с учетом практики их применения и фактических последствий позволяет идентифицировать употребленные в них термины "ликвидация вооруженных формирований" как вооруженный конфликт немеждународного характера, "мероприятия по разоружению" - как режим чрезвычайного положения, а формулу "все имеющиеся у государства средства" - как неограниченные полномочия исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной ситуации.
В свете этого не вызывает сомнения нормативный характер всех указанных актов, содержащих правоорганизующие положения, обязательные для исполнения неопределенным числом лиц.
5. Ни Президент, ни Правительство Российской Федерации не обладают неограниченными полномочиями в принятии решений, в том числе и в сфере защиты конституционного строя. Принимая меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, Президента связан "установленным Конституцией порядком" (ст. 80 ч. 2 Конституции Российской Федерации), Конституцией и Федеральными законами (ст. 90 ч. 3), общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, являющимися частью правовой системы (ст. 15 ч. 4). Аналогичным образом ограничены и полномочия Правительства (ст. ст. 114, 115 ч. 1). Ни в части 1 статьи 15, ни в статье 82, ни в других конституционных нормах не содержится каких-либо иных скрытых полномочий Президента и Правительства Российской Федерации, позволяющих им выйти за пределы, очерченные действующим законодательством, либо в опережающем порядке заполнить пробелы в правовом регулировании вопреки существующим запретам и ограничениям.
Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положений Президент и Правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55 ч. 3, 56, 80 ч. 2, 87, 88, 90 ч. 3, 102 ч. 1 п. п. "б", "в" Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего Конституции Закона "О чрезвычайном положении" от 17 мая 1991 г., статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1969 г.
Рассматриваемые акты в части использования вооруженных сил, кроме того, противоречат статьям 87 и 90 ч. 3 Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона "Об обороне" от 24 сентября 1992 г. Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, т.к. она не может быть отменена Указом Президента Российской Федерации (ст. 90 ч. 3 Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение вооруженных сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражением агрессии, нанесения агрессору поражения, выполнения международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе.
По этим же основаниям Конституционный Суд должен был признать не соответствующим Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г., утверждающий Основные положения доктрины Российской Федерации. Нормативный характер этому акту придают реализованные Президентом полномочия, предусмотренные п. "з" статьи 83 Конституции Российской Федерации, статья 1 Закона "Об обороне", а также сами особенности "официально принятых в государстве взглядов", сформулированных в нормативной форме именно в той части, где представлен неоправданно широкий и противоречащий закону перечень случаев использования вооруженных сил.
Как указывалось выше, рассматриваемые акты Президента и Правительства Российской Федерации по существу предоставляли их исполнителям неограниченные полномочия, никак не оговаривали какой-либо порядок выбора средств и способов ведения военных действий, обращения с комбатантами, защиты гражданского населения, гражданских объектов и вообще не имели какого-либо соотношения с нормами международного гуманитарного права. Выступивший в судебном заседании Маршал В.Г. Куликов подтвердил, в частности, что командованию и тем более рядовым военнослужащим эти международные нормы были просто неизвестны. Был нарушен основной принцип этих норм, гласящий, что права конфликтующих сторон выбирать методы и средства ведения войны не являются неограниченными. В результате издания и применения этих актов грубейшим образом были нарушены нормы, содержащиеся в Женевской конвенции 1949 г., дополнительных протоколах к ней и прямо относящиеся к данному случаю нормы второго протокола от 12 августа 1949 г., касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.
Указанные акты Президента и Правительства Российской Федерации не содержали также достаточной защиты и эффективных правовых средств против незаконного применения ограничений прав человека и злоупотребления этими ограничениями. В целом как по своему содержанию, так и по вытекающим из него последствиям ими был нарушен целый ряд конституционных норм, касающихся прав и свобод человека, в том числе статьи 17 - 23, 25, 27, 29 ч. ч. 4, 5, 35, 40 ч. 1, 42, 45 ч. 1, 46, 48 ч. 2, 52, 53, 55 ч. 3 Конституции Российской Федерации.
6. Не представляется убедительным с конституционной точки зрения и ряд аргументов стороны, издавшей акты, о целесообразности и крайней необходимости предпринятых мер.
Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте. Однако их нельзя признать однопорядковыми. Статья 2 Конституции Российской Федерации недвусмысленно и однозначно относит Человека, его Права и Свободы к высшей ценности. Этот основной отличительный принцип настоящей Конституции был грубо нарушен в пользу государственных предпочтений.
Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним из основных прав и открывая Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., право народа на самоопределение не содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально действующим в международной практике, отражает прогрессивную историческую тенденцию и в силу части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации включено в систему основных конституционных прав. Это право выражается и в статье 3 Конституции через принцип народовластия и в статье 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта Федерации в определенном порядке. Представляется, что территориальная целостность не может утверждаться насильственно, вопреки выраженному в законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен цивилизованным путем в пользу последнего.
Не могут служить доказательством добросовестности введения чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю необходимость.
Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления государства - участники могут применять "только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации" и "только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений". "На национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку". Очевидно, что указанные принципы в данном случае не были соблюдены.
Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций представляются явно несоизмеримыми с декларированными целями и предполагавшимся результатом.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В.О. ЛУЧИНА ПО ДЕЛУ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО
ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА
НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О
МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ
ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ
ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И
СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И
ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ
ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" кратко излагаю свое особое мнение по настоящему делу.
Суть моей правовой позиции состоит в следующем: рассмотренные Конституционным Судом нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, - не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Если согласиться с тем, что Указы Президента и Постановления Правительства соответствуют Конституции, невольно возникает вопрос: а что представляет собой сама Конституция, на основе которой могут быть приняты решения, открывающие пути к войне с собственным народом?
Данные акты Президента и Правительства Российской Федерации составляют по своему предмету, содержанию, целям и задачам единую систему. Путь от подписания до их реализации силовыми действиями прослеживается достаточно четко. Невозможно отрицать причинно-следственную связь Указов Президента и Постановления Правительства с известными трагическими событиями в Чеченской Республике. Она настолько очевидна, что не может быть дезавуирована даже организованным сопротивлением восстановлению конституционного строя и правопорядка в республике. Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите основных прав и свобод граждан. Такое несоответствие благих целей средствам достижения их никак не может быть объяснено и оправдано.
Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственная целостность - ценности очень высокого порядка, но они (я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой - высшей конституционной ценности - правам и свободам человека (статья 2). В иерархии ценностей, которые Президент поклялся уважать и охранять, права и свободы человека и гражданина также стоят на первом месте (статья 82). Он является их конституционным гарантом (статья 80). Согласно 18-й статье Конституции именно права и свободы граждан определяют смысл, содержание и принятие законов и действий законодательной и исполнительной властей. На деле же опрокинутой оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей. Конституционный строй утверждался через жертвы и разрушения. Разве можно защищать интересы одной части общества, угнетаемой правящим режимом, за счет жизни другой части чеченского общества? Как можно говорить о защите государственной целостности Российской Федерации, если в результате якобы "точечных" бомбовых и ракетных ударов гибнут невинные люди, уничтожаются жилые дома? Фактически ликвидированы гарантии права граждан на жизнь (статья 20 Конституции), на неприкосновенность жилища (статья 25), на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (статья 27) и др. Растоптано достоинство личности (статья 21).
Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах, как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение - служить Человеку.
Утверждение о том, что акты Президента и Правительства предусматривали действия, адекватные сопротивлению правящего в Чечне режима, и таковыми они были фактически, выглядит неискренним. Разумеется, в актах Президента и Правительства нет указаний убивать, разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об обеспечении прав и свобод граждан, но это, по выражению С.А. Ковалева, "лицемерные документы" (стенограмма 13 июля 1995 года, с. 13). И чтобы понять истинное содержание необходимо с учетом части 2 статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" оценивать как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Материалы процесса позволяют мне сделать однозначный вывод: смысл рассматриваемых Указов Президента и Правительства для тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно, незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью осведомлен об основных чеченских событиях и связанных с ними негативных явлениях (это также нашло подтверждение в процессе). Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств, следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его Указам.
1. Прекращение КС производства по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" со ссылкой на часть вторую статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необоснованно, поскольку данная норма запрещает прекращение производства как раз в случаях, когда действием акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Неопубликование как и последующая отмена Указа от 30 ноября 1994 года не дают оснований для отказа в определении его конституционности. Во-первых, прекращение производства по такому делу не является обязанностью Конституционного Суда. Во-вторых, действием Указа были нарушены конституционные права и свободы граждан, вследствие чего производство по делу не может быть прекращено.
В равной мере неправомерна ссылка на статью 68 названного Закона, поскольку в ходе судебного заседания не было установлено, что разрешаемый проверяемым нормативным актом Президента Российской Федерации вопрос не получил разрешения в Конституции России или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 не столь безобиден, как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль стартера, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих к ней территориях других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выражая несогласие с выводами Суда по Указу от 30 ноября 1994 г. N 2137, я полагаю, что им допускалось использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, не исключающее ограничения и нарушения прав и свобод граждан. Указ не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку не опирается на ее конкретные нормы.
2. Признание Конституционным Судом Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принятым в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции, и соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу выход Конституционного Суда за пределы предмета обращений заявителей. Ими не ставился вопрос о разрешении спора о компетенции в соответствии со статьями 93 и 94 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Согласно части 3 статьи 74 названного Закона Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Таким образом, использование Судом двойной формулы итогового решения по делу противоречит части 3 статьи 74 и статье 87 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Пункт "м" статьи 71 Конституции даже при очень большой натяжке не может служить основанием Указа. В нем говорится, что "оборона и безопасность; оборонное производство; ..." находятся в ведении Российской Федерации. Подчеркну: не Президента, а Российской Федерации в целом. Полномочия ее реализуют как Президент, так и все ветви федеральной власти: законодательная, исполнительная и судебная.
Президент единолично не располагает "всеми имеющимися у государства средствами", не может использовать их бесконтрольно, по своему усмотрению, тем более - наделять такими полномочиями Правительство. Это противоречило бы статье 10 Конституции, устанавливающей разделение властей.
Не подтверждает конституционность Указа часть 4 статьи 78 Конституции. В ней нет и намека на право Президента использовать "все имеющиеся у государства средства" либо делегировать подобные полномочия Правительству. Они обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, но делают это не произвольно, а согласно Конституции.
Признание Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 соответствующим Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций толкования Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению, данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия, которым посвящены статьи 83 - 89 Конституции. Более того, часть 2 статьи 80 предписывает, что он принимает меры "по охране суверенитета Российской Федерации ..." в установленном Конституцией порядке. Поэтому попытка выйти на общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено законом" некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом.
Неубедительны также в Постановлении Суда ссылки на статьи 82 (часть 1) и 87 (часть 1), поскольку они определяют отдельные элементы статуса Президента (присяга и вытекающая из его должностного положения роль Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации), а не полномочия. Обоснование соответствия Указа N 2166 Конституции перечисленными нормами означает признание наличия у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. Такая позиция для меня неприемлема. Я убежден, что полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса.
Не создает надежной правовой опоры для Указа N 2166 часть 3 статьи 90 Конституции, устанавливающая иерархическое место Указов и распоряжений Президента, но вовсе не затрагивающая его компетенцию. Впрочем, эта статья достойна упоминания, но с точностью наоборот - для подтверждения неконституционности Указа.
Не прибавляет конституционности Указу и ссылка на пункт "ж" части 1 статьи 114 Конституции. На мой взгляд, Президент не вправе возлагать не принадлежащие ему полномочия на Правительство, не опасаясь нарушить при этом принцип разделения властей.
Отсутствие в перечисленных статьях Конституции конкретных полномочий Президента использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов объясняется не тем, что глава государства (кроме двух случаев, как настаивал на процессе С.М. Шахрай) вправе делать это по собственному усмотрению. Причина до банальности проста - создатели новой Конституции не могли открыто допустить, что в демократическом правовом государстве Президенту придется восстанавливать конституционный строй в каком-либо из субъектов Федерации с помощью армии. Да и с настроением региональных лидеров нельзя было не считаться. А теперь эту оплошность или наивность пытаются компенсировать скрытыми полномочиями Президента. Нет таких полномочий и в действующих Федеральных законах "Об обороне", "О безопасности", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и других.
Среди полномочий Президента и Правительства Российской Федерации в области обороны (статьи 5 и 6 Закона "Об обороне") невозможно обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта. Это естественно, ибо они имеют иное предназначение - "для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации" (статья 10 часть 2). Часть 3-я данной статьи (я сейчас не касаюсь правомерности отмены ее Президентом) допускала привлечение частей, подразделений и других формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением, но "только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации".
Законы "О воинской обязанности и военной службе" (статьи 35 и 36), "О статусе военнослужащих" (статья 24) не могут корректировать статью 10 Закона "Об обороне", поскольку прямо не регулируют использование Вооруженных Сил внутри страны.
Закон "О безопасности" не предусматривает полномочий Президента либо Правительства использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе Вооруженные Силы, для разрешения внутреннего конфликта и никоим образом не может быть истолкован в пользу конституционности актов Президента и Правительства.
Отнесение к объектам безопасности государства его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности (статья 1), а Вооруженных Сил - к силам обеспечения безопасности (статья 12) еще не означает, что они могут быть использованы для разрешения внутренних конфликтов. Действие данных статей не должно выходить за рамки статьи 10 Закона "Об обороне", определяющей в качестве основного назначения Вооруженных Сил обеспечение внешней безопасности, защиту от внешней агрессии.
В соответствии со статьей 11 Закона "О безопасности" общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Ему предоставлено право принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, но лишь "в пределах определенной законом компетенции".
Органы исполнительной власти осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства и опять же "в пределах своей компетенции" (статья 10 часть 3). В Законе нет ни одного предписания, которое уполномочивало бы Президента и Правительство использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов.
В процессе реализации рассматриваемых актов (прежде всего в силу содержащихся в них допусков, а не только вследствие эксцессов исполнителей) были нарушены такие принципы обеспечения безопасности, как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства (статья 5); не были выполнены требования, согласно которым при обеспечении безопасности "не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом" (статья 7). Отсутствие в них конкретных полномочий Президента применять Вооруженные Силы для защиты, восстановления конституционного строя в каком-либо субъекте Российской Федерации также отвечает характеристике ее как демократического правового государства.
3. Статья 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статья 3 (часть 1) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая полномочия Суда, определили, что он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства Российской Федерации. Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде не предписывают Суду рассматривать и разрешать дела о соответствии как Конституции, так и федеральным конституционным либо федеральным законам нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, в том числе указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации. Следовательно, единственным мерилом разрешения Конституционным Судом вопроса о соответствии (несоответствии) Конституции любого нормативного акта является только сама Конституция, а не федеральный закон. Решение вопроса о конституционности указов Президента, постановлений Правительства опосредованным путем, через признание их Судом соответствующими или нет федеральным законам, исходя из презумпции конституционности последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации, означает переход на иную модель конституционной юрисдикции. Опосредованное признание конституционности оспариваемых нормативных актов Президента и Правительства возможно лишь при условии подтверждения конституционности тех законов, с которыми они сравниваются.
4. Постановление Суда вслед за аргументами стороны, издавшей оспариваемые акты, воспринимает тезис об "экстраординарной" ситуации в Чеченской Республике, в связи с чем на ее территории не были введены ни правовой режим чрезвычайного, ни военного положения, а использован "особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации". Между тем правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой "федеральной интервенции", допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы "режима восстановления конституционного правопорядка" переводит всю ситуацию и принятые в этой связи акты в режим неконституционности.
5. Конституционный Суд ограничился признанием не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 только пунктов 3 (абзац 1, часть 5) и 6 (абзац 2) Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", оставив без надлежащей оценки акт в целом, без общего вывода о его конституционности либо неконституционности. Я считаю названное Постановление Правительства неконституционным в целом, поскольку его нормы логически вытекают из Указов Президента от 30 ноября 1994 г. и 9 декабря 1994 года, воспроизводят их положения, предписывают фактически те же меры, мероприятия и т.д. Оно неконституционно в силу смещения полномочий Президента и Правительства, недопустимости возложения на Правительство обязанности "использовать все имеющиеся у государства средства", означающее свободный, ничем и никем не ограниченный выбор Правительством мер, средств и форм их применения.
6. Не могу согласиться с прекращением производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также о проверке самих основных положений этой доктрины. Выводы Суда о том, что положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний, не имеют юридически обязательного характера и не могут проверяться Конституционным Судом на их соответствие Конституции России, а Указ Президента не может считаться действующим впредь до внесения в него необходимых изменений, я воспринимаю как недоразумение. Утверждение Указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта.
Указ Президента от 2 ноября 1993 года и основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе нормативные предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению, предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение. Здесь важно заметить, что в соответствии со вторым разделом "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации (пункт 2) законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции. Так как основные положения военной доктрины изначально содержали формулу о допустимости использования Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов, в этой своей части они противоречат разделу второму Конституции и поэтому не должны применяться.
7. Акты Президента и Правительства, ставшие предметом рассмотрения в Конституционном Суде, находятся в противоречии с международными обязательствами Российской Федерации. В 1989 году мы ратифицировали дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Присоединяясь к протоколу, мы пообещали, что никогда не будем в качестве метода военных действий "подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения" (статья 14), и никогда объектом нападения не должны становиться "установки и сооружения, содержащие опасные силы", "даже в тех случаях, когда такие объекты являются военными объектами, если такое нападение может вызвать высвобождение опасных сил и последующие потери среди гражданского населения" (статья 15).
Вместо заключения. В 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики - субъекта Российской Федерации - сложилась "экстраординарная" ситуация, когда отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система конституционных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан, возникла угроза целостности Российского государства. Все это диктовало необходимость восстановления конституционного строя в Республике.
Однако какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. И никакие ссылки на "целесообразность", "обстоятельства" не в состоянии оправдать неконституционность рассмотренных актов. Использованию Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов (тем более - неправомерному!) всегда существует альтернатива, сохраняется возможность мирных переговоров, компромиссов, политических решений. Только следуя этому курсу, создавая условия для заинтересованного участия всех субъектов в государственно-правовом объединении, можно обеспечить суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственную целостность.
В последнее время все более очевидным становится стремление определенных кругов российского руководства и некоторых средств массовой информации объяснить чеченскую трагедию эксцессами исполнителей и возложить на них всю вину, сделать Вооруженные Силы заложниками политики. Никто не хочет платить за допущенные стратегические просчеты, за то, что предполагаемый бескровный блицкриг обернулся затяжными крупномасштабными боевыми действиями, унесшими многие тысячи человеческих жизней. Но отвечать должны и в первую очередь те, кто принимал политические решения, и лишь затем - все остальные в рамках "эксцессов исполнения".
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В.Д. ЗОРЬКИНА О ПОСТАНОВЛЕНИИ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛУ О
ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ
ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И
ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ
И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ
1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ
ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
1. Конституционный Суд проделал большую работу. Эта работа позволяет сделать определенные выводы. Они состоят в том, что ситуация в Чеченской Республике на момент введения федеральных войск действительно сложилась экстраординарная. Это вытекает из тех материалов, которые имеются в распоряжении Суда. И здесь у меня нет расхождений с теми, кто дает самые крайние оценки случившемуся.
Почему же в таком случае я заявляю особое мнение? Потому, что экстраординарность бывает разного рода и предполагает соответственно применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых мер, предусмотренных Конституцией, является введение режима чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное положение? Нужно было выяснить правовые параметры происшедшего и действовать соответственно. Само понятие экстраординарной ситуации не имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Но в том-то и дело, что качество имевшей место ситуации и ее конкретные юридические признаки не были выявлены. Надлежащая доказательственная база для юридического определения данной экстраординарности не была собрана. И мы не знаем, с чем конкретно имеем дело. Что это было: мятеж, война или нечто выходящее и за рамки этих понятий?
Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом. Если Президент полагал, что нельзя было действовать по закону о чрезвычайном положении или закону об обороне, то почему он не выступил с законодательной инициативой о внесении нужных поправок к этим законам? И наконец, если это требовало слишком много времени, то ведь после принятия новой Конституции уже сложилась практика ускорения нормативно - юридического регулирования жизненно важных процессов без ломки правовых процедур. Уже много раз чисто нормативные указы Президента по различного рода весьма острым и актуальным вопросам принимались с опережением соответствующих законов, то есть раньше, чем создавалась надлежащая законодательная база под эти указы. Так, экономическая жизнь страны в очень большой степени строится в логике опережающих нормативных указов при параллельном внесении в парламент необходимых законопроектов. Почему такой механизм не был задействован для решения конфликта в Чечне?
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т.е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя.
Поэтому нужна иная доказательственная база. Могут спросить: чего не хватает конкретно? Не совсекретные агентурно-оперативные материалы были бы, по моему мнению, нужны Суду в первую очередь, хотя для определения качества экстраординарности необходимо и их детальное исследование возможно в закрытом заседании. Слишком велик риск при неправильно принятом решении, слишком велика ответственность. И все же главное, что требуется Суду для адекватного решения - это материалы заседаний Совета Безопасности, а также Правительства Российской Федерации по событиям в Чечне, стенограммы этих заседаний и прилагаемые к ним материалы. Я имею в виду все заседания по этой теме, включая те заседания, на которых принимались решения о вводе войск, и те информационно - аналитические материалы, которые служили базой для принятия решений. Всего этого не предъявлено. Не осуществлен также вызов в суд всех лиц, участвовавших в принятии решений, включая самого Президента. Без этого невозможно определить качество экстраординарности и формат необходимых мер.
2. В своем решении Суд постановил, что он "не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер" (стр. 7). Действительно, КС решает "исключительно вопросы права" (ст. 3 ФКЗоКС). Но решает вопросы права чего? Право - не пустая форма. Содержание-то при этом какое? Выборы средств (тем более когда были выбраны экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и законах) - это вопрос не только политический, но и юридической целесообразности, то есть именно вопрос права. Суд же своим утверждением вывел за рамки права вопрос о политической целесообразности и адекватности мер, т.е. фактически отказался от исследования их юридического характера. А без такого исследования невозможно было приступить к оценке, соответствуют ли рассматриваемые акты Конституции.
3. Необходимо было, как это предписано Законом о Конституционном Суде, исследовать фактические обстоятельства, насколько это относится к сфере конституционного судопроизводства (статья 3); выяснить обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, исследовать соответствующие доказательства (статьи 49, 50, 67); оценить не только буквальный смысл рассматриваемых актов, но и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой (статья 74); оценить эти акты не в их изолированности, а исходя из их места, которое они заняли в существующей, действующей системе правовых (нормативных и ненормативных) актов (статья 74). Все эти требования играют ключевую роль. Не выполнив их, Суд не сможет выяснить объективную истину по делу и, следовательно, принять обоснованное, правильное решение.
К сожалению, Суд не выяснил многих других обстоятельств (помимо отмеченных выше в п. 1), имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал целый ряд доказательств. В своем решении КС ограничился главным образом оценкой лишь буквального смысла указов и не оценил смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся применительной практикой в той степени, в какой это входит в предмет конституционного судопроизводства, не исследовал причинно - следственные связи применительно к вопросам данного дела, приказы "силовых" министерств и ведомств, которым эти акты адресованы, - все то, без чего невозможно понять реальный смысл, действие и последствия рассматриваемых Указов Президента и Постановления Правительства.
Суд полагает, что содержащееся в Указе от 9 декабря 1994 г. предписание "использовать все имеющиеся у государства средства" означает средства в рамках закона, а слова о том, что деятельность, направленная на подрыв безопасности государства, находится "вне закона", поскольку они помещены в преамбуле Указа, не имеют юридического значения (стр. 11 Постановления КС). Но без исследования фактической реализации данного Указа невозможно оценить подлинный смысл указанных выражений. А смысл этот может быть и неконституционным. Все зависит от того, как их истолкуют правоприменители на практике.
Если рассматриваемые акты, как признал КС, конституционны, тогда массовые нарушения прав человека и огромные разрушения гражданских объектов (о чем упоминалось на процессе) - это тоже конституционно или это результат "отдельных эксцессов" исполнителей, прежде всего действий армии, которая вышла из подчинения своему Верховному Главнокомандующему? Но ведь, приняв указ об использовании Вооруженных Сил в Чечне, Президент специально обратился к воинам, что они находятся под защитой Конституции. И тогда что же? Суд ответа на этот вопрос не дал, заявив, что такого рода действия должны быть оценены "другими компетентными органами". Действительно, "другие органы", а именно суды по уголовным делам выяснят вопрос о том, совершил ли кто конкретно уголовно наказуемые деяния. Но вопрос о причинно-следственной связи между буквой рассматриваемых актов и практикой их применения должен был рассмотреть именно Конституционный Суд. Не сделав это, он не имел права давать итоговую оценку конституционности президентско-правительственных актов.
Суд не выяснил, когда был (и был ли фактически) отменен Указ от 30 ноября 1994 года, были ли данным Указом нарушены конституционные права граждан. Не было исследовано, действовал ли на самом деле в качестве нормативного юридического акта указ об основных положениях военной доктрины. В таком случае Суд не имел достаточных оснований прекратить производство по делу в отношении данных актов.
4. В этой ситуации, какое бы итоговое решение по существу вопроса (то есть о конституционности или неконституционности рассматриваемых актов) ни было принято, оно будет уязвимым с позиций собственно правовых. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для него отсутствовала достаточная доказательственная база.
5. Сознавая всю меру ответственности за принимаемые решения и всю критичность сложившейся ситуации, Конституционный Суд должен был бы заявить следующее.
1) События в Чечне на момент введения федеральных войск действительно имели экстраординарный характер. Однако качество этой экстраординарности не определено ввиду недостатка доказательственной базы. Суду не предъявлены все необходимые документы. В этих условиях не ясен объем превышения прав исполнительной власти. Не ясны юридическая форма и содержание рассматриваемой ситуации, имеет место неопределенность, угрожающая самим основам конституционного строя и принципам правового государства. Долг Суда снять эту неопределенность.
2) Состояние исследования в Суде событий в Чечне обладают той недоговоренностью и недовыявленностью, которые недопустимы с правовой точки зрения и особо разрушительны в условиях, когда трагедия в Чечне очевидно для всего народа становится картой в политических, а точнее просто в политиканских баталиях. Недоговоренность и недовыявленность должны быть сняты. Конституционный Суд проведет глубокое расследование чеченской истории, глубокого разбирательства ее природы и сути. Суд обращается к Президенту с требованием предоставить ему для этого всю необходимую информацию. Президент должен издать соответствующее распоряжение, обязав все ведомства к содействию работы Суда по данным вопросам и оговорив категорическую недопустимость сокрытия от Суда какой-либо официальной информации со ссылками на закрытость этой информации и ее причастность тайнам государственной безопасности. Следует понимать, что большей угрозы государственной безопасности, чем та, которая уже возникла, просто не может быть.
3) Суд приступает к доследованию начатого дела немедленно, наметив четкий план действий и сроки завершения работы. С учетом выполнения поставленной задачи и предстоящего объема работы оптимальный срок - три месяца. По результатам работы будет принято соответствующее решение КС.
4) Ввиду экстраординарности сложившейся ситуации вплоть до завершения работы КС по данному делу должен быть объявлен мораторий на военные действия в Чечне. В случае его нарушения федеральные войска должны реагировать соответствующим образом. Ни вывод войск из Чечни, ни компромиссы в ущерб конституционному строю России в этой ситуации столь же невозможны, как и любые другие крайности. Все политики, представляющие народы нашей страны, должны понять меру своей ответственности. Наивно было бы в этих условиях любой из сторон рассуждать о чьих-то победах. Мы у грани, за которой народы России просто могут исчезнуть в столь масштабных братоубийственных конфликтах и войнах, по отношению к которым чеченская трагедия может стать эпизодом мирного прошлого.
Предложенный вариант решения адресуется не только к оценке прошлого, но и к настоящему и будущему. Как хранитель Конституции, конституционного развития страны Конституционный Суд должен проявить настойчивость и мудрость и отказаться от любых решений в условиях сокрытия от него информации. В противном случае будут дискредитированы в глазах народа и институт, и сама сущность правовой власти. Пройдет немного времени - и общество поймет, что правда в таком и только в таком решении. Скоропалительность также неприемлема сейчас, как и уклончивость. От нас ждут внятной позиции, и общество не простит нам ее отсутствия.
Именно поэтому я в соответствии со статьями 67 и 69 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настаивал на возобновлении рассмотрения вопроса по данному делу.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Б.С. ЭБЗЕЕВА ПО ДЕЛУ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" N 1833 ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г.,
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ
1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ
КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ
ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ
ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ,
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО
КАВКАЗА" (СОКРАЩЕННЫЙ ВАРИАНТ)
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее особое мнение.
1. Полагаю безосновательным прекращение производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" N 2137 от 30 ноября 1994 года, помеченного грифом "секретно". В данном случае действие Указа N 2137 (а в части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде говорится именно о действии проверяемого акта) отождествлено с его реализацией. Между тем права человека и гражданина были ограничены самим изданием этого акта, и поэтому Суд был обязан рассмотреть его соответствие Конституции РФ по существу, имея при этом, в частности, в виду, что согласно части 3 статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Обращаю внимание также на то, что при этом нарушена логика подхода к оценке проверяемых Судом актов: если в одном случае результаты их реализации признаны не имеющими значения для вывода об их конституционности, в другом именно последствия реализации (по мнению Суда, их отсутствие) положены в основу содержащегося в пункте 1 Постановления Конституционного Суда РФ решения.
2. Оцениваемые Конституционным Судом РФ акты в процессе их реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики привели к нарушению принципа демократического правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции РФ), согласно которому конституционные органы государственной власти могут действовать только в рамках установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах. В данном контексте противоречит Конституции РФ содержащаяся в пункте 2 Постановления Конституционного Суда посылка о существовании у Президента РФ исключительных полномочий на основе надпозитивного права государственной необходимости.
Неадекватность использовавшихся для достижения указанных в оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к нарушению закрепленного в статье 2 Конституции РФ принципа, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть оправдано так называемыми "эксцессами исполнителя". Конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя.
3. В менее общем плане обращаю внимание на пункт 1 Указа Президента РФ N 2166 от 9 декабря 1994 года, которым Правительству РФ в соответствии с пунктами "д" и "е" статьи 114 Конституции РФ поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан и пр. Такое поручение соответствует конституционному типу отношений главы государства и федеральной исполнительной власти (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 115, пункты "б" и "е" статьи 114 Конституции РФ), но лишь при условии, что речь идет об обычных конституционных полномочиях самого Правительства. Между тем требование об использовании "всех имеющихся у государства средств" сопрягается с содержащимся в преамбуле данного Указа (абзац второй) положением, что на территории России находится "вне закона" деятельность, направленная на реализацию антиконституционных целей (часть 5 статьи 13 Конституции РФ).
Таким образом, с одной стороны, игнорируется закрепленный в статье 10 Конституции РФ принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых обладает собственной компетенцией при реализации нормы, содержащейся в части 5 статьи 13 Конституции РФ.
С другой стороны, в строго юридическом смысле постановка "вне закона" означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона. Тем самым у граждан отчуждаются неотчуждаемые и принадлежащие каждому человеку от рождения права и свободы, что является нарушением статей 17, 18, 19 Конституции Российской Федерации.
Данным Указом Президента Российской Федерации предопределяется нормативное содержание Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, которое одновременно может рассматриваться как форма официального толкования акта главы государства. В частности, в пункте 1 настоящего Постановления Министерству обороны вменяется (совместно с МВД РФ) осуществить разоружение незаконных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия - уничтожить авиационную, бронетанковую технику, артиллерию и тяжелое вооружение. Тем самым санкционируются военные действия частей и подразделений Вооруженных Сил РФ против указанных формирований.
Одновременно в пункте 3 данного акта предусмотрен ряд ограничительных мер для граждан, характерных обычно для чрезвычайного положения. При этом, однако, не установлены ограничения для действий органов государства и их должностных лиц, на которых возложено исполнение данного акта, не определены масштабы применения военной силы и не указаны гарантии защиты гражданского населения, предусмотренные Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Тем самым не соблюдены обязательства по международным договорам РФ, которые согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью ее правовой системы.
Таким образом, имеется причинно-следственная связь между проверяемыми актами и жертвами и разрушениями в Чеченской Республике. Неадекватность этих актов и особенно мер по их реализации потребностям восстановления конституционного строя им самим придает характер посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Г.А. ГАДЖИЕВА
ПО ПУНКТАМ 2 И 3 РЕЗОЛЮТИВНОЙ ЧАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 31 ИЮЛЯ 1995 ГОДА
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по пунктам 2 и 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года, соглашаясь с другими пунктами этого Постановления.
1. В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" отмечается, что "в соответствии с частью 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации на территории России запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни".
Данная формулировка не соответствует положению, содержащемуся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку им регламентируется деятельность только общественных объединений, а не незаконных органов государственной власти и их силовых структур. Между тем в Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года констатировалось, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы депутатов в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики являются незаконными, а значит, и сами эти органы также незаконны.
Кроме того, статья 13 (часть 5) Конституции не предусматривает возможности объявления вне закона деятельности общественных объединений. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях" общественное объединение может быть ликвидировано только по решению суда. Каким образом и какими способами должна прекращаться деятельность органов государственной власти, признанных незаконными, действующим законодательством не урегулировано.
В пункте 1 рассматриваемого Указа Правительству Российской Федерации поручается в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Возникает необходимость истолкования, что имеется в виду в Указе под "всеми имеющимися у государства средствами". При толковании нормативных актов, проверяемых на их соответствие Конституции, следует исходить из презумпции конституционности этих актов и исчерпать все допустимые методы интерпретации исследуемого акта, прежде чем объявлять о его неконституционности.
Интерпретируя положение Указа о применении "всех имеющихся у государства средств" в свете конституционных принципов, и прежде всего принципа правового государства (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации), можно утверждать, что это положение предполагает только законные средства и исключает незаконные (поощрение наемничества в Вооруженных Силах, оказание вооруженной помощи оппозиции и т.д.).
Однако в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", принимая решение по делу, необходимо оценить не только буквальный смысл пункта 1 Указа Президента Российской Федерации, но и смысл, придаваемый ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. В качестве акта официального толкования положения о "всех имеющихся у государства средствах" в данном случае выступает Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа". Именно поэтому Указ Президента от 9 декабря 1994 г. N 2166 и Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. N 1360 следует рассматривать как единую и нераздельную цепь нормативных актов.
Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства средства" было истолковано Правительством как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Это подтверждается тем, что в пунктах 3, 4, 6 Постановления содержатся нормы, не известные федеральному законодательству. Правительство исходило из того, что в силу статьи 80 Конституции Президент "является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", что он "принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" и что он вправе делегировать свои полномочия Правительству.
На основании статей 114 (пункт "ж" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Правительство в своем Постановлении определило меры, необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан. Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положения, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого в силу статьи 55 (часть 3) Конституции, и Президент не мог делегировать ему в этой части свои полномочия, даже если признать, что в силу экстраординарности обстановки он сам и обладал ими.
Причем если в условиях чрезвычайного положения устанавливается только исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан (часть первая статьи 22 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"), то абзац седьмой пункта 3 Постановления Правительства от 9 декабря 1994 г. N 1360 свидетельствует о том, что перечень вводимых ограничений прав граждан не является ни исчерпывающим, ни временным. При этом рядом Указов Президента Российской Федерации, касающихся Чеченской Республики, были установлены особые формы государственного управления, что характерно для периода чрезвычайного положения.
Таким образом, Указом Президента и Постановлением Правительства от 9 декабря 1994 года был создан особый правовой режим, сопровождающийся ограничением прав граждан. Этот особый правовой режим не является ни режимом чрезвычайного положения, ни режимом военного положения. Однако, поскольку и при создании нормативной базы этого режима, и при его введении ограничиваются права и свободы человека и гражданина, в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществить такое ограничение прав и свобод можно было только путем принятия федерального закона.
Вся логика конституционного регулирования такого рода ситуаций подтверждает данный вывод. В силу статьи 56 (часть 1) Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение может быть урегулировано только федеральным конституционным законом. В соответствии со статьей 87 (часть 3) Конституции режим военного положения определяется только федеральным конституционным законом. Указы же о введении военного и чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации (статья 102, часть 1, пункты "б", "в" Конституции).
Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей, предполагающий систему сдержек и противовесов. Применительно к сложившейся в Чеченской Республике ситуации это означает, что нормативное регулирование прав граждан могло быть осуществлено только федеральным законодателем.
Издавая рассматриваемые акты от 9 декабря 1994 года, Президент и Правительство Российской Федерации исходили из идеальной ситуации, предполагающей применение государственного принуждения путем ввода войск, не сопровождаемое новым нормативным ограничением прав и свобод граждан. Это предположение оказалось несостоятельным.
Такой крайний способ решения проблем, возникших в Чеченской Республике, как использование сил и средств Министерства обороны Российской Федерации для разоружения незаконных вооруженных формирований, включающих большое количество ополченцев, для уничтожения авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения, невозможен вне рамок определенного правового режима, связанного с ограничением прав и свобод граждан, даже если этот правовой режим и отличается от правового режима чрезвычайного либо военного положения.
Попытка Правительства в Постановлении от 9 декабря 1994 г. N 1360 во исполнение действующих законов предусмотреть комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая меры, связанные с ограничениями конституционных прав и свобод, подтверждает, что невозможно применение мер государственного принуждения с использованием Вооруженных Сил вне рамок определенного правового режима, предусматривающего не только соответствующие полномочия органов власти, но и гарантии соблюдения прав и свобод граждан. Решение об использовании военной силы не может не сопровождаться особо опасным потенциальным вторжением власти в сферу прав и свобод граждан.
Свидетельством того, что предусмотренный данным Постановлением "комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" по сути дела является особым правовым режимом, служит его пункт 4, предусматривающий в том числе закрытие административных границ Чеченской Республики. Данное нормативное положение не может содержаться в Постановлении Правительства и противоречит Конституции Российской Федерации.
2. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях пробельности законодательства, предусмотрено статьей 90 Конституции Российской Федерации. В рамках принципа разделения властей допустимо использование в таком нормативном указе формулы: "Внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального закона, вытекающего из положений настоящего Указа".
Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних сил для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80, 82, 87 (часть 1), 90.
Вместе с тем Указ Президента от 9 декабря 1994 г. N 2166 в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит статьям 10 и 55 Конституции Российской Федерации.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Н.В. ВИТРУКА
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137
"О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ
ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ
НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ
ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ
НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ
ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ
СЕВЕРНОГО КАВКАЗА", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833
"ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по данному делу.
В соответствии со статьей 65 Конституции Российской Федерации Чеченская Республика является субъектом Российской Федерации и находится в составе Российской Федерации.
В 1991 - 1994 годах в Чеченской Республике была чрезвычайная, экстраординарная ситуация: на ее территории не действовала федеральная Конституция, что на практике означало полное игнорирование принципа федерализма и вело к нарушениям основных прав и свобод российских граждан. Эта ситуация требовала активных практических действий федеральных властей, не исключая применения силовых методов, направленных на восстановление действия Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики в полном объеме. Однако все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" (в дальнейшем - "Указ Президента N 2137"), Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" (в дальнейшем - "Указ Президента N 2166"), Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" (в дальнейшем - "Постановление Правительства N 1360") и Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1994 г. N 2169 "О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики" <*> (в дальнейшем - "Указ Президента N 2169") составляют систему, объединенную единством предмета регулирования, целей и задач по решению одних и тех же проблем. Указы Президента Российской Федерации и Постановление Правительства Российской Федерации направлены на восстановление конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в Чеченской Республике и представляют единство по своему содержанию: они последовательно раскрывают систему соответствующих мер с той или иной степенью конкретизации, направленную на достижение указанных целей. Поэтому нельзя давать конституционную оценку какому-либо акту в отрыве от других актов этого ряда.
--------------------------------
<*> Стороны не ходатайствовали о проверке конституционности данного Указа Президента Российской Федерации.
Именно системное рассмотрение Указов Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации обнаруживает их нормативную природу и нормативное значение.
Нормативный характер исследуемых актов определяется не только содержанием в них норм как правил поведения, в которых одна сторона является носителем права, а другая - соответствующей обязанности, но и наличием норм специфического характера - норм - принципов, норм - целей, норм - программ, норм - рекомендаций. При таком понимании нормы все части нормативного акта имеют нормативное значение, включая и его преамбулу, которая определяет цели, характер и назначение всех других норм (норм - правил, норм - рекомендаций и т.д.), содержащихся в нормативном акте.
Указ Президента N 2137 нормативен в силу того, что он предусматривает осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения на территории Чеченской Республики со всеми вытекающими отсюда последствиями (ограничением ряда прав граждан и др.), предоставляет особые полномочия Группе руководства действиями по разоружению и ликвидации вооруженных формирований, введению и поддержанию режима чрезвычайного положения в Чеченской Республике, руководителю Группы, в том числе полномочия, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Указ Президента N 2166 нормативен в силу того, что он предоставляет исключительные полномочия Правительству Российской Федерации "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Постановление Правительства N 1360 нормативно в силу того, что оно возлагает на ряд министерств и ведомств обязанности по введению и поддержанию на территории Чеченской Республики особого режима без объявления там чрезвычайного или военного положения, а также в силу распространения норм действующего законодательства на военнослужащих, выполняющих задачи, предусмотренные настоящим Постановлением.
Указ Президента N 2169 нормативен в силу того, что он отменяет нормативный Указ Президента N 2137, а также по тем основаниям, что он предусматривает, что Группа руководства по обеспечению законности, правопорядка и общей безопасности, разоружению и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики действует вне режима чрезвычайного положения, в течение неопределенного периода времени, с новым распределением функций между ее руководителями. Группе руководства, ее руководителям, Министерству обороны Российской Федерации предоставлялся ряд полномочий, в том числе не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами.
Уяснение целей, сформулированных в преамбулах исследуемых актов, вне связи с теми мерами, которые ими предусматривались, показывает их соответствие Конституции Российской Федерации. Так, целью Указа Президента N 2137 было осуществление мер по восстановлению конституционной законности и правопорядка в режиме чрезвычайного положения в связи с обстоятельствами, указанными в преамбуле данного Указа (продолжение вооруженного конфликта в Чеченской Республике и т.д.).
Указ Президента N 2166 ставил целью обеспечение государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.
Целью Постановления Правительства Российской Федерации N 1360 служит обеспечение государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Указ Президента N 2169 преследовал цель обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики.
Однако меры, намеченные рассматриваемыми актами для достижения указанных целей, противоречили положениям Конституции Российской Федерации.
Уяснение содержания рассматриваемых актов в их логико - смысловой и временной последовательности показывает, что они были направлены на установление и поддержание на территории Чеченской Республики специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным положением, ни с военным положением. Как известно, возможность введения чрезвычайного положения или военного положения предусматривается статьями 56, 87 (части 2 и 3), 88 Конституции Российской Федерации.
Представитель Президента и Правительства, доказывая правовую невозможность введения Президентом чрезвычайного положения или военного положения, признавал, что вводимый правовой режим является особым, самостоятельным видом, который он квалифицировал как режим восстановления основ конституционного строя, конституционной законности и правопорядка на территории субъекта Российской Федерации. Нечто подобное имеет место в мировой практике в виде так называемого "федерального вторжения". Однако подобное "вторжение" федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно - правовую основу. Такой конституционно-правовой основы на момент издания рассматриваемых Указов Президента и Постановления Правительства в Российской Федерации не было.
Специальный правовой режим требовал предварительного правового оформления и регулирования в форме федерального закона. В особенности это касается таких элементов указанного правового режима, как использование Вооруженных Сил Российской Федерации для разрешения конституционного кризиса и ограничение прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральные органы государственной власти в период с 1991 года по 1994 год могли на основании как Конституции РСФСР 1978 года (с последующими дополнениями и изменениями), так и Конституции Российской Федерации 1993 года инициировать и принять закон о правовом режиме восстановления конституционного строя, конституционного правопорядка и законности в случаях неправомерного прекращения действия федеральной Конституции на территории субъекта Российской Федерации.
Правовой режим, введенный на территории Чеченской Республики, отличающийся от чрезвычайного положения и военного положения, характеризуется, по крайней мере, двумя существенными особенностями.
Первая особенность состоит в крупномасштабном использовании Вооруженных Сил (армии), внутренних войск МВД Российской Федерации, спецподразделений ФСБ и других ведомств для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации, приведшем по существу к вооруженному военному конфликту немеждународного характера.
Вторая особенность состоит в существенном ограничении основных прав и свобод человека и гражданина.
Специальный (особый) правовой режим, введенный рассматриваемыми актами Президента и Правительства, не предусмотрен Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации, ими не определены основания и порядок его введения и поддержания на всей территории Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации. Ссылки представителя Президента и Правительства на положения законов "О безопасности", "Об обороне", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и других юридически некорректны, так как они предметно не регулируют отношения в той ситуации, которая сложилась на территории субъекта Российской Федерации, объявившего себя суверенным государством с выходом его из состава Российской Федерации.
Некорректной является и ссылка на "Основные положения военной доктрины Российской Федерации", утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833, в той их части, в которой указывается на возможность использования Вооруженных Сил и других войск Российской Федерации для разрешения конфликтов внутренней жизни российского общества и государства (внутренних военных угроз). Данный Указ Президента Российской Федерации является нормативным актом, в котором преобладают нормы - принципы, нормы - цели и нормы - программы. Указанная установка "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации и частям 2 и 3 статьи 10 Закона "Об обороне". Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, согласно части 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому рассматриваемая установка "Основных положений военной доктрины Российской Федерации" должна быть приведена в соответствие с Конституцией Российской Федерации и Законом "Об обороне".
Президент Российской Федерации, издавая Указы N 2137, N 2166 и N 2169, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренными статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Обосновывая конституционность издания названных выше Указов, представитель Президента и Правительства ссылался на положения части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации. Представляется, что реализуя требования части 2 статьи 80, а также пункта "м" статьи 71, части 4 статьи 78, части 1 статьи 87 Конституции Российской Федерации, Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения, так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации), и он должен учитывать действие правового принципа в отношении всех должностных лиц государств: им разрешено лишь то, что прямо предписано Конституцией и законом. Однозначно об этом говорит и сама статья 80 Конституции Российской Федерации, согласно части 2 которой Президент Российской Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. На необходимость действия Президента в рамках его полномочий есть указание и в клятве Президента народу: "Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу" (часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации).
Признание полномочий Президента Российской Федерации, не перечисленных в статьях 83 - 90 Конституции, исходя из тех целей и ценностей, в отношении которых Президент выступает гарантом и защитником (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации), означает введение в конституционную практику России института "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента.
Институт "скрытых (подразумеваемых)" полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой.
Признание существования "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства.
Конституционный Суд, признав наличие существования "скрытых полномочий", исходя из содержания части 2 статьи 80 и других статей Конституции Российской Федерации, тем самым по существу творит, создает новые нормы Конституции, что входит в противоречие с его природой и назначением.
Все это, вместе взятое, чревато негативными последствиями для утверждения институтов демократии, формирования правового государства в обществе, в котором далеко не изжиты произвол властей, правовой нигилизм, пренебрежение властей к правам человека и гражданина. Принцип прямого действия Конституции в соответствии с положениями части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации не означает произвольного толкования ее положений, приводящих к нарушению других конституционных принципов и норм.
Президент Российской Федерации своим Указом N 2166 по существу делегировал (передал) Правительству полномочия, которыми, как он считает, обладает сам, а именно полномочия по использованию "всех средств, имеющихся в распоряжении государства". Однако это противоречит Конституции Российской Федерации, которая определяет разграничение полномочий между Президентом как главой государства (часть 1 статьи 80) и Правительством, осуществляющим исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи 110).
Указы Президента N 2137, N 2166, N 2169 предоставили Правительству Российской Федерации неограниченные возможности в использовании армии со всем арсеналом ее средств для разоружения и ликвидации незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, равно как и Правительство Российской Федерации предоставляло такие же неограниченные возможности непосредственным исполнителям - Министру обороны, Министру внутренних дел, директору ФСК и т.д., что далеко выходило за рамки полномочий, предусмотренных, в частности, пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, действующими законами относительно полномочий указанных выше федеральных государственных органов и высших должностных лиц государства. Это подтверждается формулой, используемой в Указе Президента N 2166: "всякая запрещенная деятельность находится вне закона".
Рассматриваемые акты Президента и Правительства по своему содержанию противоречат иерархии конституционных принципов и ценностей. Представитель Президента и Правительства выдвинул тезис о равном значении всех конституционных принципов и ценностей, о их однопорядковости. Этот тезис имеет рациональное зерно, но он не нашел отражения в Конституции Российской Федерации. Об однопорядковом характере можно говорить в отношении конституционных принципов равноправия и самоопределения народов, незыблемости демократической основы Российской государственности, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства и других, за исключением конституционного принципа уважения прав и свобод человека и гражданина, достоинства человека, его жизни, свободы, других человеческих ценностей.
Конституция Российской Федерации закрепила первенство (приоритет) этого принципа. "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью", - гласит статья 2 Конституции Российской Федерации, а статья 18 Конституции устанавливает: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Принцип приоритетности ценности человека, его прав и свобод пронизывает буквально все содержание Конституции Российской Федерации (в том числе содержание части 2 статьи 80, части 1 статьи 82 Конституции Российской Федерации). Это конституционная реальность, с которой нельзя не считаться.
На первом месте среди ценностей, подлежащих обеспечению и защите, стоят права и свободы человека и гражданина и в законах "О безопасности", "Об обороне", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации" и т.д.
К сожалению, ориентировка Указов Президента и Постановления Правительства на применение "всех средств, имеющихся в распоряжении государства", и прежде всего Вооруженных Сил, без надлежащих гарантий от злоупотребления ими, при отсутствии какого-либо механизма по предотвращению нарушений прав и свобод мирного населения, не состоящего в незаконных вооруженных формированиях Чеченской Республики, привело к нарушениям прав и свобод российских граждан, к тяжелым негативным последствиям для мирного населения.
На основании изложенного прихожу к выводу, что Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" и Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" не соответствуют Конституции Российской Федерации по своему содержанию, ибо нарушают конституционный принцип уважения прав и свобод человека и гражданина, закрепленного в статьях 2, 6 (часть 2), 17 (части 1 и 2), 18, 55, а также с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, так как их издание выходит за пределы полномочий Президента и Правительства, предоставленных им Конституцией Российской Федерации.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку опубликования и введения его в действие, т.к. действием этого акта были нарушены конституционные права и свободы граждан и он не был опубликован, тем самым было нарушено требование части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации: "Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". В соответствии с частью 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство относительно проверки конституционности данного Указа Президента Российской Федерации не может быть прекращено в силу того, что, хотя акт, конституционность которого оспаривается, был отменен и утратил силу к началу рассмотрения настоящего дела, но действием этого акта с 30 ноября по 11 декабря 1994 года были нарушены конституционные права и свободы граждан в форме их неправомерного ограничения.
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 не соответствует Конституции Российской Федерации и по порядку его принятия, так как оно не было принято Правительством Российской Федерации как коллегиальным органом.
Вопрос об уголовной, административной, дисциплинарной, имущественной ответственности исполнителей рассматриваемых актов Президента и Правительства за конкретные правонарушения является предметом рассмотрения компетентных органов на основании и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами в Российской Федерации.
Вопрос о массовых и грубых нарушениях прав человека как международном преступлении относится к компетенции международных судебных органов.
Нельзя не обратить внимание на низкую культуру подготовки рассматриваемых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации в преамбуле Указа Президента N 2166 - вот неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем недопустимо выражение в преамбуле Указа Президента N 2166 о том, что запрещенная деятельность в Российской Федерации "находится вне закона".
Все это оставляет впечатление спешки и поверхностного подхода к осмыслению проблем правового характера, от решения которых зависит судьба России, перспективы ее развития как правового федеративного демократического государства в соответствии с требованиями части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА МОРЩАКОВОЙ Т.Г.
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 ГОДА
N 2137, УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 2166, ПОСТАНОВЛЕНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 ГОДА N 1360, УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 ГОДА N 1833
I
Конституционным Судом прекращено производство по проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", поскольку он утратил силу и был заменен другими актами. Согласно ч. 2 ст. 43 Закона о Конституционном Суде он вправе принять такое решение.
Однако Закон в таких случаях не исключает и продолжения производства. Полагаю, что в данном деле это было необходимо, учитывая экстраординарность мер, осуществление которых предусматривалось в соответствии с отмененным Указом. Фактически Указ планировал введение чрезвычайного положения. Отдельные его предписания имели нормативный характер и предполагали введение ограничений конституционных прав и свобод граждан. Это относится прежде всего к предписаниям пункта 4 об "организации установления особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения".
Вместе с тем, Указ был введен в действие с момента его подписания и считался не подлежащим опубликованию. Однако ни введение чрезвычайного положения, ни проведение при этом мероприятий, ограничивающих права граждан, не могут осуществляться на основании секретных актов, без их опубликования для всеобщего сведения.
При издании Указа, а также при принятии решения о том, что он вступает в силу с момента его подписания и не подлежит опубликованию, естественно, не предполагалось, что Указ не будет реализован. Если бы в соответствии с этим Указом планируемые мероприятия были осуществлены, то его действие привело бы к нарушению прав граждан. В такой ситуации Конституционный Суд был бы не вправе прекратить производство по проверке конституционности данного акта даже в связи с его последующей отменой.
Однако и принимая во внимание, что Указ N 2137 реально не действовал и признан утратившим силу, считаю, что в части положений, ограничивающих права граждан, Указ уже в момент его издания не соответствовал по порядку введения в действие и опубликования Конституции РФ, а именно ее статье 15 (часть 3), предусматривающей, что "любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Введение такого рода актов в действие с момента подписания не соответствует обязанности органов власти следовать Конституции и законам.
II
1. Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", адресованный Правительству Российской Федерации, является распорядительным, а не нормативным актом.
Доводы Совета Федерации о том, что этот Указ, рассматриваемый в системе с изданным на его основе Постановлением Правительства, приобретает нормативное значение, необоснованны. Рассмотрение указанных актов в их взаимосвязи имеет значение для установления субъектов и содержания реализованных путем их издания правомочий, но не придает Указу N 2166 нормативного характера. Данный Указ не содержит материально-правовых норм, закрепляющих полномочия или ответственность Правительства. В нем нет и установлений о порядке принятия, опубликования и введения в действие какого-либо другого нормативного, в частности правительственного, акта, которые в соответствии с п. 3 части первой статьи 86 Закона о Конституционном Суде могли бы рассматриваться в качестве элементов нормативных предписаний, подлежащих проверке Судом. Оценка же конституционности Указа как распорядительного, правового акта не подведомственна Конституционному Суду, который разрешает дела о соответствии Конституции лишь нормативных актов (статья 125, часть 2 Конституции, п. "а" части первой ст. 3 Закона о Конституционном Суде).
2. Однако в запросе Совета Федерации о проверке конституционности Указа N 2166 от 9 декабря 1994 года фактически оспаривается компетенция Президента. Совет Федерации утверждает, что названным Указом нарушено установленное Конституцией разграничение полномочий между органами государственной власти, поскольку использование Вооруженных Сил Российской Федерации на ее территории при чрезвычайных обстоятельствах возможно только при чрезвычайном или военном положении и без согласия Совета Федерации не допускается. Следовательно, Совет Федерации настаивает на своей компетенции при решении данного вопроса.
Таким образом, обращение в Конституционный Суд вызвано, по существу, спором о компетенции. При разрешении такого спора предметом рассмотрения в Конституционном Суде могут быть не только нормативные, но и иные правовые акты или действия правового характера.
3. Совет Федерации в данном случае вправе оспаривать в Конституционном Суде компетенцию Президента, реализованную в издании ненормативного Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166. Советом Федерации ранее было принято несколько постановлений (от 8 декабря, 17 декабря 1994 года и 19 января 1995 года), в которых Президенту предлагалось дать поручения органам исполнительной власти о неприменении силы на территории Чеченской Республики до принятия в соответствии с Конституцией РФ решения по этому вопросу компетентными органами. Такое предварительное обращение к государственному органу, компетенция которого оспаривается, предусмотрено пунктами 5 и 6 ст. 93 Закона о Конституционном Суде РФ в качестве условия допустимости рассмотрения спора о компетенции.
Согласно части 3 статьи 74 названного Закона Конституционный Суд не связан доводами сторон, в том числе их обоснованием процедуры, в которой может быть проверена конституционность акта, т.е. в данном случае ходатайством Совета Федерации рассмотреть Указы Президента в порядке проверки нормативных актов.
Суд вправе перейти к другой предусмотренной Законом процедуре и проверить оспариваемый в данном деле распорядительный акт как предмет спора о компетенции, поскольку это соответствует содержанию обращения и фактически соблюдены условия допустимости такого спора.
4. Суд, руководствуясь статьей 94 Закона о Конституционном Суде, рассматривает такие споры исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.
Результатом рассмотрения спора о компетенции должно быть подтверждение или отрицание конституционных полномочий органа государственной власти издать акт правового характера (ст. 95 Закона). При этом вопрос об оценке содержания распорядительных ненормативных актов не возникает, так как это содержание исчерпывается осуществленным полномочием.
Вывод Конституционного Суда о том, что Указ Президента N 2166 принят в пределах его конституционных полномочий (пункт 2 постановления), реализует возможности оценки распорядительного акта Президента в споре о компетенции, предусмотренные частью первой ст. 95 Закона.
Проверяя наличие конституционной компетенции, осуществленной посредством принятия ненормативных правовых актов, Конституционный Суд воздерживается от исследования их реализации. Исполнение подобных актов не является правоприменительной практикой по смыслу Закона о Конституционном Суде. Такая практика имеет значение лишь для выявления содержания правовых норм, но не распорядительных предписаний. Результаты исполнения последних - предмет исследования других судов.
III
Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа" в соответствии со ст. 115 Конституции РФ издано во исполнение как Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 года N 2166, так и иных действующих законов, что видно из текста Постановления. Проверке с точки зрения соответствия Конституции подлежали только его нормативные положения (п. "а" часть 2 статьи 125 Конституции РФ, ст. ст. 84 - 87 Закона о КС РФ). Однако некоторые из них по своему характеру являются вторичными нормативными предписаниями, так как воспроизводят нормы действующих законов, и даже при сомнении в их конституционности не могут быть проверены в данном деле Конституционным Судом по собственной инициативе.
Вместе с тем введение каких-либо новых нормативных ограничений прав граждан Постановлением Правительства (или иным подзаконным актом) противоречит ст. 55 (часть 3) Конституции, поскольку согласно этой конституционной норме такие ограничения допускаются не иначе как на основании федерального закона. Конституционный Суд, исходя из этих посылок, признал неконституционным ряд ограничений, содержащихся в рассматриваемом Постановлении.
Однако по тем же мотивам не соответствует Конституции положение части 2 абзаца первого п. 3, допускающее "проверку документов в местах скопления граждан". Такая мера по действующему законодательству возможна только в режиме чрезвычайного положения. Ее введение Постановлением Правительства без объявления такого положения нарушает статью 31 Конституции РФ, гарантирующую право граждан на свободу собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования.
Нормативное правоограничивающее и неконституционное содержание имеет также абзац первый п. 4 Постановления, предписавший Министерству внутренних дел Российской Федерации "обеспечить закрытие административных границ Чеченской Республики". Данное предписание не согласуется с правом на свободу передвижения, закрепленным в ст. 27 Конституции. "Закрытие границ" не совпадает по объему и содержанию с правомочием внутренних войск проводить оцепление (блокирование) участков местности при пресечении массовых беспорядков и групповых нарушений общественного порядка, что допускается пунктом "ж" части первой ст. 23 Закона РФ "О внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ".
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Э.М. АМЕТИСТОВА
Поддерживая Постановление Конституционного Суда по существу рассматриваемого дела, выражаю свое особое мнение в связи с процедурой, примененной Судом в отношении Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта".
В Указе Правительству Российской Федерации поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований. При этом из Указа следует, что это поручение дается Правительству в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации, согласно которым Правительство, среди прочего, осуществляет меры по обеспечению государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
В сочетании с такой отсылкой к упомянутым положениям Конституции указанная формула об использовании всех имеющихся у государства средств не может быть истолкована как предоставление Президентом Правительству каких-либо иных полномочий, кроме тех, которые уже предписаны Правительству Конституцией Российской Федерации и действующими законами. Это подтверждается и в самом Постановлении Конституционного Суда (пункт 4 мотивировочной части).
Следовательно, своим Указом Президент не создал каких-либо новых правил поведения Правительства, других органов и лиц, а значит, этот Указ не является нормативным.
Однако в соответствии со статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации и статьей 3 (пункт "а" части первой) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации.
Поэтому считаю, что разрешение вопроса о конституционности Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино - ингушского конфликта" не подведомственно Конституционному Суду Российской Федерации и производство по делу в отношении этого акта следовало прекратить в соответствии со статьей 68 и на основании пункта 1 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 апреля 1996 г. N 11-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 2
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 3 ОКТЯБРЯ
1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Э.М. Аметистова, судей Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, В.А. Туманова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: депутата Государственной Думы О.О. Миронова, председателя Курганской областной Думы О.А. Богомолова, председателя Законодательного Собрания Камчатской области М.Б. Машковцева; представителя Президента Российской Федерации как стороны, издавшей оспариваемый акт, М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственной Думы Федерального Собрания и Курганской областной Думы о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", а также запрос Законодательного Собрания Камчатской области о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросах нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.М. Данилова, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. 19 июня 1995 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации".
Государственная Дума полагает, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента Российской Федерации; в отсутствие же соответствующего федерального закона, как следует из пункта 2 раздела второго Конституции Российской Федерации, надлежит руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации". В связи с этим, по мнению Государственной Думы, противоречит статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации.
Законодательное Собрание Камчатской области в своем запросе от 25 июля 1995 года ставит вопрос о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, согласно которому законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта. Законодательное Собрание считает, что указанное положение противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В запросе Курганской областной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 4 сентября 1995 года, утверждается, что Указ Президента Российской Федерации N 1969 противоречит статьям 11 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области как субъекта Российской Федерации по самостоятельному формированию органов государственной власти.
Поскольку указанные запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
2. Государственная Дума Федерального Собрания и Курганская областная Дума просят проверить конституционность Указа в целом, однако фактически оспаривают конституционность лишь положений его пункта 2.
Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.
В силу этого Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле проверяет конституционность пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
3. Согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Из приведенных конституционных положений следует, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы.
На необходимость безотлагательного формирования такой законодательной базы обращалось внимание в Постановлениях Государственной Думы от 11 февраля 1994 года "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан", от 25 февраля 1994 года "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об обеспечении избирательных прав граждан при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления", от 10 июня 1994 года "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации".
Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента Российской Федерации надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была. И до настоящего времени не принят основной в данной сфере федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный статьей 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
4. В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
О временном характере действия оспариваемого Указа свидетельствует содержащаяся в его преамбуле формулировка, согласно которой Указ действует "впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, определяющих механизм реализации статьи 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой в условиях отсутствия соответствующего законодательства и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. Конкретизация же этого принципа осуществляется соответствующими нормами уставов и избирательных законов субъектов Российской Федерации, что, в частности, следует и из преамбулы Указа, ограничивающей срок его действия принятием соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти не препятствует субъектам Российской Федерации принимать законы, регулирующие порядок выборов глав исполнительной власти, что вытекает из природы совместной компетенции. Таким образом, установление абзацем первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности глав администраций Президентом Российской Федерации, как временная мера, не препятствует проведению выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации при условии наличия у них соответствующей правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит статьям 11, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации.
Легитимность ранее назначенных глав исполнительной власти (до проведения соответствующих выборов) подтверждена Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
5. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа "вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом Российской Федерации". Из этого следует, что субъект Российской Федерации даже при наличии у него надлежащей законодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти.
В результате в ряде субъектов Российской Федерации, принявших уставы и избирательные законы, выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента Российской Федерации, что поставило их в неравное положение с другими субъектами Российской Федерации, где при аналогичных условиях выборы состоялись. Такое ограничение конституционного статуса отдельных субъектов Российской Федерации противоречит статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Наличие законодательной (нормативной) базы является достаточным основанием для назначения выборов главы администрации самим субъектом Российской Федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции.
6. Таким образом, при наличии соответствующей нормативной базы субъект Российской Федерации вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно. При этом их проведение одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами, что вытекает из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
7. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации "пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством".
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", вступивший в силу 13 декабря 1995 года, установил, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года (статья 3). Тем самым названный Федеральный закон ввел "иной порядок" назначения выборов, и, следовательно, абзац второй пункта 2 Указа утратил силу.
В связи с этим к данному положению применимо правило части 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливающее в качестве основания прекращения производства утрату силы оспариваемого нормативного акта в период рассмотрения дела.
8. Пунктом 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации главе администрации предоставлены право подписывать и обнародовать законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, право вето, а также установлена обязанность главы администрации подписать закон, принятый повторно квалифицированным большинством голосов депутатов.
Эти нормы Положения не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации. Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации).
В связи с этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области положения статей 55 и 81 названного Устава, как не предусматривающие подписания законов области главой администрации, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать абзац первый пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункт 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, соответствующими Конституции Российской Федерации.
2. На основании части второй статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности абзаца второго пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", прекратить, поскольку в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" он утратил силу.
При наличии надлежащей законодательной базы (устав, избирательные законы) субъекты Российской Федерации вправе назначать и проводить выборы главы исполнительной власти самостоятельно, с соблюдением требований пункта 6 мотивировочной части настоящего Постановления.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 2 УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 3 ОКТЯБРЯ 1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ
ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ
Не разделяя основные оценки и выводы, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.
В России фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительное время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по "замещающей" Верховный Совет компетенции. Но тогда для этого имелись определенные правовые основания. Конституция СССР 1977 года предусматривала: "Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии: 1) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты СССР ..." (статья 122). Легитимность издания таких указов не вызывала сомнений (хотя их роль в законотворчестве оценивалась неоднозначно). Этого, однако, нельзя сказать о "законодательных" указах Президента Российской Федерации. Они нелегитимны изначально, поскольку сама возможность их принятия Президентом не предусмотрена Конституцией Российской Федерации.
Названный Указ Президента Российской Федерации находится в противоречии с основами конституционного строя. Россия - демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции Российской Федерации). И, если Президент назначает глав администраций субъектов Федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3, часть 3), он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию власти, осуществление ее в рамках, очерченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 73).
Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: "Своя рука - владыка". Эта "саморегуляция", не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые "скрытые (подразумеваемые)" полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними.
Не могу согласиться с интерпретацией Конституционным Судом части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов" (пункт 4 мотивировочной части постановления). Убежден, что Конституция Российской Федерации не дает оснований для подобного вывода.
Конституционное установление о том, что Президент как гарант Конституции "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (статья 80), породило немало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности. На мой взгляд, оно, отнюдь, не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся. Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (статья 80, часть 2). К сожалению, эта важная деталь оказалась опущенной в постановлении Конституционного Суда. Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них. Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы.
Признание Указа Президента "временной мерой" носит нормоустановительный характер и не основано на полномочиях Конституционного Суда, не отвечает его природе и назначению. Последний не вправе расширять компетенцию Президента. Нововведение Конституционного Суда стирает различия между указом и федеральным законом. "Временный указ" по существу становится "временным федеральным законом", что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. На мой взгляд, временный характер действия указа вовсе не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это не сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.
В постановлении говорится: "Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Если это так, то, имея в виду те же самые доводы, придется признать, что оспариваемый Указ Президента еще в большей степени не согласуется с данной статьей Конституции Российской Федерации. Он ущемляет самостоятельность как субъектов Российской Федерации, так и федеральной законодательной власти.
Императивный характер положений статьи 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона его указом недопустима. Подчеркнем - альтернативы федеральному закону не существует. Отсутствие такого закона - не повод для нарушения Президентом Конституции.
В постановлении отмечается, что положения Указа о назначении глав администраций "не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации". Но тогда вопрос о порядке назначения или выборов глав администраций не относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в статье 72, пункте "н" говорится об установлении именно общих принципов организации системы органов государственной власти), следовательно, это вообще запрещенное правовое поле для федеральной власти, а значит - и для Президента. Президент связан разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Он не может принимать указы вне пределов "ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" и не вправе решать вопросы, в отношении которых субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" (статья 73 Конституции Российской Федерации). Несомненно, вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации. Поэтому ставить проведение таких выборов в прямую зависимость от разрешения Президента Российской Федерации означало бы ограничение конституционного статуса субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации не наделяет Президента никакими полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы, и то не по собственному усмотрению, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (статья 84, пункт "а"). Возможности назначать какие-либо иные выборы, в том числе глав администраций (разрешать, запрещать их проведение), Конституция Президенту не предоставляет.
Президент своим Указом связал возможность принятия субъектами Федерации нормативных актов о порядке формирования власти, в том числе исполнительной, с предварительным принятием федерального закона. Это не вытекает из смысла Конституции и противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. И уж совсем необъяснимо с конституционных позиций лишение (пусть даже временное, под любыми благовидными предлогами) субъектов Федерации права самим назначать выборы глав администраций.
Назначение выборов Президентом затрагивает только глав исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа. В силу этого оно противоречит статье 5 Конституции Российской Федерации, провозглашающей равноправие субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Не соответствуют Конституции и положения Указа, предоставляющие Президенту право налагать дисциплинарные взыскания на глав администраций. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство (статья 110 Конституции), а не Президент. Поэтому было бы логично, чтобы именно оно и обладало такими дисциплинарными полномочиями (если это вообще допустимо в условиях Федерации). "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом" (статья 85, часть 2, Конституции). О праве Президента привлекать к дисциплинарной ответственности глав администраций не упоминается ни в одной из статей Конституции Российской Федерации. По этой причине оспариваемое положение Указа не может быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.
Установление правового статуса главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не относится к ведению Президента Российской Федерации. Поэтому утвержденное названным Указом Положение не соответствует Конституции Российской Федерации по порядку его принятия. Тем самым невозможно говорить и о конституционности содержащихся в нем предписаний.
В заседании Конституционного Суда неоднократно отмечалось, что во многих субъектах Федерации на момент издания Указа не было, а кое-где и в настоящее время отсутствует надлежащая нормативная основа для проведения выборов. "Что было делать?" - На мой взгляд, создавать в установленном порядке правовую базу, а не ждать вмешательства Президента, не подталкивать его к нарушению Конституции. Почему некомпетентность, безответственность одних должна порождать тупиковые ситуации, когда для других, кроме нарушения закона, не остается иного выхода? Компромиссы, приспособление Конституции к конкретной ситуации не укрепляют, а разрушают законность и правопорядок.
Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим Указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя.
Президент Российской Федерации, издав Указ N 1969 от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и одновременно утвердив Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 3 и 4), 5 (части 1 и 4), 10, 11 (часть 2), 72 (часть 1, пункт "н"), 73, 76 (часть 2), 77 (часть 1), 90 (часть 3).
Президент, принимая указы по вопросам, требующим законодательного решения, фактически присваивает властные полномочия Федерального Собрания, а это (как записано в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) преследуется по федеральному закону. Но, видимо, никто не верит в реальность подобной угрозы, иначе представитель Президента Российской Федерации не заявил бы в заседании Конституционного Суда о том, что "нормотворчество с помощью указов Президента объективно будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством" (стенограмма 11 апреля 1996 года, с. 69). Можно выразить лишь сожаление, что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых "скрытых" полномочиях Президента Российской Федерации.
Постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 января 1998 г. N 1-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЛЕСНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.О. Лучина, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей Правительства Республики Карелия - Председателя Правительства Республики Карелия В.Н. Степанова и кандидата юридических наук Е.П. Пашкова, представителя администрации Хабаровского края - кандидата юридических наук А.Г. Певзнера, представителей Государственной Думы - докторов юридических наук Г.Е. Быстрова, О.С. Колбасова и В.А. Савельева, представителей Совета Федерации - кандидатов юридических наук Н.М. Лавровой и Л.А. Морозовой, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного
закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (принят Государственной Думой 22 января 1997 года и подписан Президентом Российской Федерации 29 января 1997 года).
Поводом к рассмотрению дела явились запрос администрации Хабаровского края о проверке конституционности отдельных положений о лесном фонде, закрепленных в статьях 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации, по содержанию норм и с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; запрос Правительства Республики Карелия о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации в целом - по порядку принятия, а его статей 1, 18, 19, 22, 23, 25, 27, 31, 34 - 38, 41, 42, 44, 46 - 48, 51, 53, 60, 62 - 66, 71, 80, 84 - 91, 93, 94, 97, 98, 103 - 107, 131, 134 - 136 - с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации указанные положения Лесного кодекса Российской Федерации.
Поскольку запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, показания свидетеля В.Б. Подмаско, выступление приглашенного в заседание заместителя руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России М.Г. Гиряева, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Согласно статье 19 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд находится в федеральной собственности (часть первая); в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации (часть вторая). К полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относятся владение, пользование и распоряжение лесным фондом (абзац четвертый статьи 46 Лесного кодекса Российской Федерации). К полномочиям субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относится участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (абзац четвертый статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации).
По мнению администрации Хабаровского края, из статей 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации следует, что федеральные законы, принимаемые по таким предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также разграничение государственной собственности, должны предусматривать достаточные и равные возможности для Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению этих полномочий. Между тем статьей 19 Лесного кодекса Российской Федерации не произведено разграничение государственной собственности (а именно лесного фонда) на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации, а признано право собственности на лесной фонд за Российской Федерацией в целом. Статьями 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации Российская Федерация наделена правом владения, пользования и распоряжения лесным фондом, в то время как полномочия субъектов Российской Федерации сведены лишь к участию в осуществлении (не принадлежащих им) прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом. Таким образом, как утверждает заявитель, названные положения статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации не только ограничивают, но и фактически лишают Хабаровский край конституционного права совместного с Российской Федерацией владения, пользования и распоряжения лесным фондом, находящимся на его территории.
Правительство Республики Карелия считает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации может осуществляться Конституцией Российской Федерации либо Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, но не федеральным законом. Конституция Российской Федерации, по мнению заявителя, не определяет порядок (процедуру) разграничения государственной собственности (в данном случае на лесные природные ресурсы) и не разграничивает полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В таком случае необходимо руководствоваться пунктом 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года, а также Соглашением о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Карелия от 26 мая 1993 года, заключенным Советом Министров - Правительством Российской Федерации и Советом Министров Республики Карелия. Поэтому федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности и не может разграничивать компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Следовательно, по мнению заявителя, указанные положения статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 11 (часть 3) и 72 (пункт "г" части 1).
2. Для понимания и оценки смысла оспариваемых положений Лесного кодекса Российской Федерации необходимо учитывать их взаимосвязь с другими его положениями, в которых проявляются существенные черты и особенности права собственности на лесной фонд, прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом и участками лесного фонда.
Из оспариваемых положений статьи 19, а также положений преамбулы и статей 2, 5, 7, 10 - 12, 18, 22, 46, 47, 50 и 54 Лесного кодекса Российской Федерации следует, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.
Так, купля - продажа, залог и совершение других сделок, которые влекут или могут повлечь за собой отчуждение участков лесного фонда, не допускаются (статья 12). Собственник несет бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих ему объектов лесных отношений; владение, пользование и распоряжение лесным фондом осуществляются с учетом глобального экологического значения лесов, их воспроизводства, длительности выращивания и иных природных свойств леса (части вторая и третья статьи 18). Ведение лесного хозяйства и пользование лесным фондом должны осуществляться методами, не наносящими вреда окружающей природной среде, природными ресурсами и здоровью человека (статья 54). Участки лесного фонда предоставляются гражданам и юридическим лицам в пользование на условиях аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования; права пользования участками лесного фонда осуществляются на основе признания многофункционального значения лесов, т.е. одновременного использования разными лицами в разных целях (статья 22). Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципе несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины (статья 50).
Часть вторая статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливающая, что в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации, создает правовую основу и возможность для последующего разграничения собственности на лесной фонд.
Необходимо также учесть, что согласно статьям 10 и 11 Лесного кодекса Российской Федерации лесной фонд составляет только часть лесных природных ресурсов. В него не входят леса, расположенные на землях обороны, на землях городских поселений - городские леса, а также древесно - кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства, землях транспорта, землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства, землях водного фонда, землях иных категорий. При этом оспариваемые положения статьи 19 Лесного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьями 7, 10, 11, 19 (часть третья), 20 и 63 не препятствуют тому, чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, а также земля, изымаемая из лесного фонда, могла находиться в различных формах собственности - частной (граждан и юридических лиц), государственной, муниципальной и иных.
3. Из оспариваемых положений статей 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями его статей 34 - 36, 43, 44, 46, 47, 59, 60, 62 - 65 следует, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределены на основе совместного ведения.
Решения по вопросам, предусмотренным указанными статьями, принимаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации или, по крайней мере, невозможны без согласования с ними. Это предоставление участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование (и тем самым фактически определение объемов лесопользования, прежде всего основного лесопользования - заготовки древесины и т.д.); установление ставок лесных податей и ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также платы за перевод лесных земель в нелесные земли; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов; перевод лесных земель в нелесные, изъятие земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп; утверждение параметров особо защищенных участков лесов, имеющих важное значение для охраны окружающей природной среды; установление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей; утверждение расчетной лесосеки (нормы лесопользования); согласование мест строительства объектов, влияющих на состояние и воспроизводство лесов.
Согласно статье 106 Лесного кодекса Российской Федерации часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, поступает в федеральный бюджет (сорок процентов) и в бюджеты субъектов Российской Федерации (шестьдесят процентов). Остальные платежи поступают лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством, приравниваются к бюджетным средствам и используются для нужд лесного хозяйства.
При этом объем, пределы и особенности полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом обусловлены спецификой права собственности на эту особую часть лесных природных ресурсов, установленными Лесным кодексом Российской Федерации (см. выше пункт 2). Непосредственными пользователями лесного фонда при осуществлении как основного (заготовка древесины и др.), так и побочного лесопользования являются граждане и юридические лица. На органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается определение порядка лесопользования и организация государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, одним из основных принципов которого является несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.
Как следует из статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьями 1 и 46, субъекты Российской Федерации в пределах своих полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, в том числе по вопросам прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом, принимают собственные законы и иные нормативные правовые акты, т.е. указанными статьями законодательство о лесном фонде также отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в соответствии со статьями 46 - 53 Лесного кодекса Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится и государственное управление лесным фондом.
Таким образом, закрепленные статьями 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации и конкретизированные в других его статьях полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов.
4. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).
Допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности. Из приведенных конституционных положений, в том числе статьи 9 (часть 1), также не следует, что право собственности на лесной фонд принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет и обязательной передачи лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция Российской Федерации осуществляет такое разграничение, определяя предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), а также полноту государственной власти (т.е. полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73). Статья 72 (часть 1) Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), разграничение государственной собственности (пункт "г"), природопользование (пункт "д"), лесное законодательство (пункт "к") к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5). Следовательно, Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Причем, по смыслу статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом.
Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом, однако, должны быть также соблюдены требования Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 9 и 36, относящиеся к праву собственности на природные ресурсы и к их использованию.
Таким образом, федеральный законодатель, определив в оспариваемых положениях статей 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации особый правовой режим собственности на лесной фонд и связанные с этим принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения лесным фондом, а также разграничения такой собственности, не нарушил Конституцию Российской Федерации.
5. Пунктом 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации определяется статус федеральных природных ресурсов. Правительство Республики Карелия считает, что в силу этих положений Федеративного договора и основанного на них Соглашения о разграничении государственной собственности между Российской Федерацией и Республикой Карелия от 26 мая 1993 года, заключенного Советом Министров - Правительством Российской Федерации и Советом Министров Республики Карелия, лесной фонд, расположенный на территории Республики Карелия, находится в ее собственности, и потому она вправе самостоятельно производить разграничение государственной собственности на лесной фонд, т.е. решать, какие объекты передавать в собственность Российской Федерации, а какие относить исключительно к собственности Республики Карелия.
Между тем с принятием Конституции Российской Федерации (12 декабря 1993 года) указанные положения пункта 3 статьи III Федеративного договора и основанное на них межправительственное Соглашение могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 15 (часть 1) и 4 (часть 2), а также абзаца четвертого пункта 1 Заключительных и переходных положений. Конституция Российской Федерации, согласно ее статье 15 (часть 1), имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4, часть 2). Это означает, что и отдельные положения Конституции Российской Федерации, в том числе положения статей 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1) и 76 (части 2 и 5), также имеют верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. В таком случае право собственности на лесной фонд и ее разграничение должны устанавливаться в соответствии именно с указанными конституционными положениями, а не в соответствии с положениями пункта 3 статьи III Федеративного договора и межправительственным Соглашением, которые решают данный вопрос по-иному.
6. По мнению Правительства Республики Карелия, из статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, следует, что по предметам совместного ведения не могут издаваться никакие иные федеральные нормативные правовые акты, кроме законов, поэтому статьи 1, 18, 22, 23, 25, 27, 31, 34 - 38, 41, 42, 44, 46, 48, 51, 60, 62 - 65, 71, 80, 84 - 91, 93, 94, 97, 98, 103 - 107 Лесного кодекса Российской Федерации, прямо предусматривающие либо предполагающие издание именно иных федеративных нормативных правовых актов, не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Кроме того, как считает заявитель, в соответствии с пунктом 3 статьи III Федеративного договора собственность на лесной фонд на территории Республики Карелия принадлежит Республике Карелия и потому находится в ее ведении, а значит, должна регулироваться нормативными правовыми актами Республики Карелия или договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Карелия. В таком же порядке должны устанавливаться полномочия и компетенция органов государственной власти по вопросам регулирования различного рода отношений, объектом которых является лесной фонд, участки лесного фонда, права пользования ими. Федеральный законодатель делать этого не вправе, а следовательно, по мнению заявителя, перечисленные выше статьи, а также статьи 47, 53, 66, 131, 134 - 136 Лесного кодекса Российской Федерации противоречат статье 73 Конституции Российской Федерации.
Устанавливая в статьях 19, 46 и 47 Лесного кодекса Российской Федерации полномочия и компетенцию органов государственной власти в сфере правоотношений, объектом которых является лесной фонд, участки лесного фонда, права пользования ими, федеральный законодатель исходил из того, что лесной фонд находится в федеральной собственности и что полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по владению, пользованию и распоряжению лесным фондом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов определяются и разграничиваются на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации. При этом федеральный законодатель не нарушил предписаний Конституции Российской Федерации (см. выше пункты 2 - 5).
Следовательно, и оспариваемые в запросе Правительства Республики Карелия статьи Лесного кодекса Российской Федерации не могут быть признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку закрепленные ими полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определены на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, установленного ими разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Что касается подзаконных нормативных актов, то о них ничего не сказано не только в части 2, но и в части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следуя аргументации заявителя, надо было бы предположить, что и по этим вопросам (которые согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации) не предусмотрено издание никаких других нормативных правовых актов, кроме законов, а значит, вообще не может быть федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера. Более того, надо было бы признать, что по предметам совместного ведения не может быть и индивидуальных правоприменительных актов, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку издание таких актов, в том числе по предметам совместного ведения, в статье 76 Конституции Российской Федерации не предусмотрено.
Между тем, как следует из статей 90, 115, 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, действительный смысл положения части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации не может быть понят в отрыве от других конституционных положений. Данная статья регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы государственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами Российской Федерации: в каких случаях приоритет имеют федеральные законы (части 1, 2 и 5), а в каких - напротив, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (части 4 и 6). Поэтому предусмотренная оспариваемыми статьями Лесного кодекса Российской Федерации возможность издания не только законов, но и иных федеральных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, сама по себе не является нарушением статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
Как видно из содержания обращения, заявитель фактически ставит вопрос не только о проверке конституционности указанных статей Лесного кодекса Российской Федерации, сколько о самой возможности издания федеральных нормативных актов подзаконного характера по предметам совместного ведения, а также правомерность регулирования вопросов собственности на лесной фонд в ином, нежели предусмотренный пунктом 3 статьи III Федеративного договора и статьей 73 Конституции Российской Федерации, порядке и лишь в этой связи перечисляет конкретные статьи Лесного кодекса Российской Федерации. С учетом этого такая проверка в настоящем деле явилась бы выходом за рамки предмета запроса, что недопустимо.
7. Правительство Республики Карелия считает, что Лесной кодекс Российской Федерации, являясь федеральным законом, изданным по предметам совместного ведения, должен приниматься в порядке (процедуре), определенном пунктом 3 статьи II Федеративного договора. Последний предусматривает, что законопроекты по предметам совместного ведения "направляются республикам в составе Российской Федерации, соответствующие предложения которых рассматриваются в Верховном Совете Российской Федерации". Поскольку этот порядок, по мнению заявителя, не был соблюден, Лесной кодекс Российской Федерации по порядку принятия не соответствует статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Как следует из статьи 71 (пункт "а") Конституции Российской Федерации, принятие и изменение всех федеральных законов находится в ведении Российской Федерации, а не в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Закрепленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов (статьи 104 - 108) не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения республикам в составе Российской Федерации и специального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте. Вместе с тем, поскольку, согласно Конституции Российской Федерации, законопроекты вносятся именно в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и федеральные законы сначала принимаются Государственной Думой (статья 105, часть 1), то сама Государственная Дума была вправе, конкретизируя данные конституционные нормы, предусмотреть в своем Регламенте положение, согласно которому законопроекты по предметам совместного ведения направляются субъектам Российской Федерации для дачи предложений и замечаний (статья 102 Регламента Государственной Думы).
Материалами дела подтверждается, что проект Лесного кодекса Российской Федерации направлялся субъектам Российской Федерации, в том числе Республике Карелии. Их предложения и замечания, в частности по статьям 19, 46 и 47 о праве собственности на лесной фонд, ее разграничении и использовании, были рассмотрены в Государственной Думе.
Таким образом, при принятии Лесного кодекса Российской Федерации предусмотренный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов нарушен не был.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Признать Лесной кодекс Российской Федерации соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.
2. Признать положения о лесном фонде, содержащиеся в частях первой и второй статьи 19, абзаце четвертом статьи 46 и абзаце четвертом статьи 47 Лесного кодекса Российской Федерации, соответствующими Конституции Российской Федерации.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Карелия и Хабаровского края. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 января 1999 г. No. 2-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ
СТАТЕЙ 71 (ПУНКТ "Г"), 76 (ЧАСТЬ 1) И 112 (ЧАСТЬ 1)
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - доктора юридических наук В.Г. Вишнякова, доктора юридических наук В.В. Лазарева и доктора юридических наук В.А. Савельева,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании положений статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений.
Заслушав выступление судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей Государственной Думы, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, от Правительства Российской Федерации - С.Н. Иванова, от Верховного Суда Российской Федерации - Б.А. Горохова, изучив представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. В статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
По мнению Государственной Думы, в соответствии со статьями 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство Российской Федерации, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.
Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считает заявитель, и представляет Председатель Правительства Российской Федерации, согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Президенту Российской Федерации для утверждения.
2. В статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации определено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, т.е. в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти, в их единстве и взаимодействии.
Конституция Российской Федерации (статья 11, часть 1) непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в эту единую систему, - согласно указанной норме государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. К конституционным основам организации и деятельности единой системы федеральных органов государственной власти относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении самостоятельности осуществляющих ее органов (статья 10 Конституции Российской Федерации).
Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из статьи 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях статьи 5 (часть 3), провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации (глава 4 "Президент Российской Федерации", глава 5 "Федеральное Собрание", глава 6 "Правительство Российской Федерации", глава 7 "Судебная власть") и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.
Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г", Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.
3. С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти", используемым в статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации, тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти", о толковании которого просит Государственная Дума. Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (статья 78, часть 1).
Государственная Дума связывает толкование понятия "система федеральных органов исполнительной власти" с вопросом о том, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. По сути, она просит разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации в правовых формах, указание на которые не содержится в статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. В данном Постановлении указано, что действительный смысл положений статьи 76 Конституции Российской Федерации, устанавливающих формы законодательного регулирования по предметам ведения Российской Федерации, не может быть понят в отрыве от других конституционных положений; как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.
Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Так, Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года No. 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" были закреплены виды федеральных органов исполнительной власти: министерства Российской Федерации (федеральные министерства), государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1, Конституции Российской Федерации).
4. Давая толкование понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", содержащегося в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, необходимо учитывать, что эта статья относится к главе 6 Конституции Российской Федерации, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства Российской Федерации, и находится в системной связи со статьей 83 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, устанавливающей полномочие Президента Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначать на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской Федерации (статья 112, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства Российской Федерации по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции Российской Федерации и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента Российской Федерации, в частности Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года No. 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации. При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1), а также статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
2. Из статьи 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
3. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
4. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 декабря 1999 г. No. 17-П
ПО СПОРУ О КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ
СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТНОСИТЕЛЬНО ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ИЗДАНИЮ АКТА
О ВРЕМЕННОМ ОТСТРАНЕНИИ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ В СВЯЗИ
С ВОЗБУЖДЕНИЕМ В ОТНОШЕНИИ НЕГО
УГОЛОВНОГО ДЕЛА
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Совета Федерации - В.М. Платонова и Н.В. Федорова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 3) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 2 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании спор о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Совета Федерации, полагающего, что издание Президентом Российской Федерации указа по данному вопросу нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности соответствующего полномочия.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 1999 года No. 415 Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
По мнению Совета Федерации, такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном статьями 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1) и 129 (часть 2) Конституции Российской Федерации для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, т.е. должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и, следовательно, Президент Российской Федерации был не вправе издать названный Указ.
2. Исходя из требований статей 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяющих процедуру рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации споров о компетенции, предметом разрешаемого в данном деле спора является полномочие по изданию правового акта, которым Генеральный прокурор Российской Федерации отстраняется от должности только в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования. Вопрос о полномочиях по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности по каким-либо иным основаниям в данном деле не рассматривается.
3. Согласно статье 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (часть 1); Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (часть 2); прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами (часть 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (часть 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (часть 5).
В соответствии со своим конституционным статусом, определенным приведенными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизированным уголовно - процессуальным законом, Генеральный прокурор Российской Федерации в области уголовного преследования осуществляет руководство деятельностью прокуратуры Российской Федерации и иных органов предварительного следствия, являющейся составной частью уголовного судопроизводства; при этом он управомочен давать названным органам указания и принимать процессуальные решения по находящимся в их производстве уголовным делам. Именно поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации в случае возбуждения в отношении него уголовного дела отстраняется от должности на время расследования, что и предусмотрено абзацем вторым пункта 1 статьи 42 и статьей 54 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Исходя из закрепленных в статье 129 Конституции Российской Федерации принципов организации прокуратуры Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями статьи 19 Конституции Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации в указанный период не вправе руководить единой централизованной системой, в рамках которой осуществляется расследование по его делу. Поэтому в такой ситуации Генеральному прокурору Российской Федерации самому следовало бы приостановить свои полномочия.
Отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела. Однако в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности. Необходимость принятия такого акта, имеющего обеспечительно - исполнительный характер, вытекает из требований Конституции Российской Федерации и закона и исключает проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий.
В силу конституционного статуса Генерального прокурора Российской Федерации его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию иной, находящейся вне системы прокуратуры, государственно - властной инстанции федерального уровня, что следует из статей 11 (часть 1) и 129 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункты "г", "о", "т"), относящей к ведению Российской Федерации формирование федеральных органов государственной власти, прокуратуру, а также федеральную государственную службу.
4. Статьей 102 Конституции Российской Федерации в системном истолковании с ее статьями 94 и 95 (часть 1), определяющими конституционный статус Совета Федерации, к его компетенции как палаты парламента Российской Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. В Конституции Российской Федерации закрепляются полномочия Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора Российской Федерации (статья 102) на основании соответствующего представления Президента Российской Федерации (статьи 83 и 129). Однако указанные полномочия Совета Федерации сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Из статей 83, 102, 105 (части 3, 4 и 5), 106, 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что Совет Федерации как коллегиальный представительный орган, принимающий решения большинством голосов от общего числа его членов, рассматривает такие вопросы, которые предполагают юридическую и политическую их оценку, а следовательно, возможность выбора и обоснование целесообразности вариантов решения.
Между тем временное отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период проводимого расследования, производное от регулируемых уголовно - процессуальным законом отношений, предопределено самим фактом возбуждения уголовного дела в установленном законом порядке. При принятии акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела какая-либо оценка этого основания отстранения исключается, а потому Совет Федерации как коллегиальный представительный орган не может решать такого рода вопросы.
Кроме того, выявление путем голосования согласия или несогласия большинства членов Совета Федерации с отстранением Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела могло бы привести к отказу от исполнения требований закона и фактически - к подмене установленного законом порядка проверки актов органов расследования, в частности к оценке в ненадлежащей форме и ненадлежащим субъектом законности возбуждения уголовного дела. Тем самым нарушался бы установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку проверка данного процессуального решения, как относящегося к сфере уголовного судопроизводства, осуществляется только прокуратурой и судом.
Возможность наделения представительного органа подобными полномочиями могла бы, в принципе, обсуждаться только в связи с вопросом о лишении должностного лица статуса неприкосновенности, установленного Конституцией Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации таким статусом не обладает. Признание же за Советом Федерации полномочия по отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением уголовного дела фактически означало бы установление его неприкосновенности. Однако в отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации соответствующего статуса это нарушало бы принцип равенства граждан перед законом при осуществлении уголовного преследования (статья 19 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, конституционно - правовой статус Совета Федерации и его компетенция, закрепленная в Конституции Российской Федерации, а также конституционные принципы организации прокуратуры Российской Федерации и уголовного судопроизводства исключают наличие у Совета Федерации полномочия по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
5. Президент Российской Федерации, как глава государства, несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2; статья 85, часть 1, Конституции Российской Федерации). В силу своего конституционного статуса он обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции Российской Федерации и законов правовые акты (статья 90 Конституции Российской Федерации) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.
Поскольку из Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вытекает обязательность отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, Президент Российской Федерации на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан - в отсутствие иного регулирования - издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности.
Исходя из необходимости взаимодействия Президента Российской Федерации и Совета Федерации в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора Российской Федерации, Совет Федерации должен быть незамедлительно проинформирован о таком решении. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, утрачивает силу.
Вместе с тем не исключается право законодателя предусмотреть - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, сформулированных в настоящем Постановлении, - и иные механизмы, связанные с реализацией возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора Российской Федерации и его отстранения от должности на период проводимого расследования.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 95 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О.ЛУЧИНА
В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свою правовую позицию по данному делу. Я исхожу из факта принятия Конституционным Судом Российской Федерации к своему рассмотрению ходатайства о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации и не обсуждаю обоснованность такого решения.
Совет Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции в связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа от 2 апреля 1999 года No. 415 "О Скуратове Ю.И.", согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. По мнению Совета Федерации, подобное отстранение возможно только по решению Совета Федерации, принимаемому по предложению Президента Российской Федерации. При этом заявитель ссылается на пункт "е" статьи 83, пункт "з" части 1 статьи 102 и часть 2 статьи 129 Конституции Российской Федерации, согласно которым Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации.
Таким образом, основанием к рассмотрению данного дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях Президента Российской Федерации и Совета Федерации о принадлежности полномочия по отстранению Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Президент Российской Федерации не мог не реагировать на известные ему негативные обстоятельства, связанные с Генеральным прокурором Российской Федерации, но он был не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению. Поскольку порядок временного отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации конкретно не прописан в Конституции, Президент Российской Федерации и Совет Федерации обязаны действовать в общих рамках конституционного поля. При этом нет необходимости прибегать к так называемым скрытым полномочиям, восполнять конституционный и законодательный пробел чьим-либо усмотрением. Не в состоянии разрешить ситуацию и Указ Президента Российской Федерации, которым можно было по традиции устранить пробел в законодательстве. Президент не пошел по этому пути, не стал устанавливать порядок временного отстранения Генерального прокурора, а издал индивидуальный акт, нормативная мотивация которого, впрочем, далеко не безупречна.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу говорится о том, что к компетенции Совета Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Между тем это в равной мере касается и Президента Российской Федерации. Однако если это право Совета Федерации опосредованно можно вывести из Конституции Российской Федерации, то в отношении Президента Российской Федерации такой вывод Конституционного Суда на основании его аргументации (предположений) представляется некорректным. Невозможно с конституционных позиций объяснить, почему Совет Федерации вправе освободить, но не вправе по тем же основаниям временно отстранить Генерального прокурора от должности.
Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор прежде всего - участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно - правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно - процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно - правовых отношений.
Я не оспариваю саму возможность и необходимость временного отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Но это должно осуществляться в соответствии с конституционными нормами и принципами.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривая, что на период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности (статья 42), и имея в виду, что понятие "прокурор" включает и Генерального прокурора Российской Федерации (статья 54), тем не менее не содержит прямых указаний относительно того, кто и в каком порядке временно отстраняет от должности Генерального прокурора. Закон не устанавливает, кто вправе возбудить уголовное дело против Генерального прокурора Российской Федерации. Поскольку вышестоящего прокурора над ним нет, постольку сделать это можно лишь в отношении Генерального прокурора, временно уже отстраненного от должности. А такое отстранение допустимо только в конституционно - правовой процедуре, предшествующей любым действиям в рамках уголовно - процессуальных отношений. Сначала Совет Федерации по предложению Президента временно отстраняет от должности Генерального прокурора, затем высшее должностное лицо прокуратуры, например, исполняющий обязанности Генерального прокурора, возбуждает уголовное дело и проводится расследование. Такой порядок наиболее точно отражает конституционную модель взаимоотношений Президента и Совета Федерации по поводу Генерального прокурора.
Поэтому решение по существу спора возможно лишь с учетом того конституционного разграничения компетенции между Президентом и Советом Федерации, которое установлено на случай освобождения Генерального прокурора от должности.
Соглашаясь с позицией Конституционного Суда о том, что решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности должно быть принято за пределами прокуратуры, другой государственно - властной инстанцией федерального уровня, не нахожу оснований исключать из этого процесса Совет Федерации. Именно Совет Федерации, в отличие от Президента, наделен Конституцией ключевым, решающим для выполнения служебных функций Генеральным прокурором полномочием - назначением и освобождением от занимаемой должности.
Утверждение Конституционного Суда о том, что данные полномочия Совета Федерации "сами по себе не предопределяют его компетенции по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела", не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений - "a fortiory" (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее - отстранение от должности на период расследования.
В конституционно - правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой - это меры конституционно - правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу. Вместе с тем они имеют разные временные рамки и вызывают неодинаковые правовые последствия. "Освобождение" содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно - правового статуса. Временное "отстранение" от должности - это то же "освобождение", но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. "Освобождение" и "отстранение" находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности. Причем применение санкций и инициатива возбуждения этого процесса осуществляется разными субъектами. Если Совет Федерации применяет, условно скажем, "высшую меру" наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации - освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации.
Временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации не противоречит его коллегиальной природе и характеру полномочий как представительного органа государственной власти. У Совета Федерации сохраняется возможность выбора вариантов поведения. В отсутствие, например, постановлений о возбуждении уголовного дела либо о предъявлении обвинения Совет Федерации не принимает решение по временному отстранению Генерального прокурора, что не исключает повторного обращения по данному вопросу. При любом решении о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации требования закона должны быть соблюдены. Следует полностью устранить вмешательство Совета Федерации в ход следствия, какие-либо юридические оценки им законности возбуждения уголовного дела и решение других вопросов, являющихся прерогативой суда и органов прокуратуры.
Если временное отстранение от должности используется в качестве меры оперативного реагирования с тем, чтобы воспрепятствовать вмешательству Генерального прокурора в расследование уголовного дела, то и в этом случае такая мера должна быть в дальнейшем подтверждена Советом Федерации, одобрена им. Президент обязан был определить временные границы действия Указа об отстранении от должности Генерального прокурора, внести соответствующее предложение в Совет Федерации, который должен был в установленном порядке рассмотреть его и принять решение.
Предположение о том, что Совет Федерации не вправе отстранять Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела в силу того, что он может и не согласиться с предложением Президента Российской Федерации, проголосовав "против", - не более чем паллиатив. Проблема состоит не в коллегиальной природе Совета Федерации и даже не в его компетенции, а в убедительности доводов, обоснованности инициативы Президента. Серьезные, веские, юридически безупречные аргументы Президента Российской Федерации, объясняющие необходимость отстранения Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, встретили бы понимание и поддержу Совета Федерации.
Способность и правомочность коллегиального органа решать сложные вопросы в сфере уголовной юстиции подтверждаются конституционными полномочиями Совета Федерации в области парламентского (депутатского) иммунитета, когда ему приходится оценивать действия органов дознания и предварительного следствия, а также прокуратуры как надзирающей инстанции. Напомню также, что Совет Федерации может не согласиться (опять же путем голосования!) с отрешением Президента Российской Федерации от должности, даже если выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления подтверждено заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления.
Признание за Советом Федерации полномочий по отстранению Генерального прокурора в связи с возбужденным в отношении него уголовным делом не наделяет Генерального прокурора Российской Федерации иммунитетом, так как соответствующее решение Совета Федерации не влияет на ход расследования и не предоставляет Генеральному прокурору каких-либо льгот и преимуществ.
Совместное решение вопроса об отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела (Советом Федерации по предложению Президента) позволит избежать злоупотребления этой правоограничительной мерой со стороны главы государства, использования ее в личных целях для оказания воздействия на прокурора в связи с его служебной деятельностью. Отношение Президента Российской Федерации к Генеральному прокурору уже давно стало устойчиво негативным. Об этом свидетельствуют судьбы В. Степанкова, А. Казанника, А. Ильюшенко, а теперь и Ю. Скуратова. Есть над чем задуматься и по поводу чего беспокоиться.
Право Президента Российской Федерации вносить предложения в Совет Федерации о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела служит формой взаимодействия Президента и Совета Федерации как при назначении, так и при освобождении (окончательном или временном) Генерального прокурора. Это взаимодействие - часть общей конституционной системы сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения властей как основы конституционного строя Российской Федерации (статья 10 Конституции Российской Федерации). В то же время самостоятельное, без участия Совета Федерации, решение Президентом Российской Федерации вопроса об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности означает осуществление им не принадлежащих главе государства полномочий.
При этом не только нарушается система сдержек и противовесов, предполагающая участие Совета Федерации и Президента в решении вопроса об исполнении Генеральным прокурором своих функций, но и напрямую ущемляется конституционное право Совета Федерации назначать Генерального прокурора Российской Федерации сроком на пять лет. Исходя из практики многолетнего расследования уголовных дел, с учетом того, что законом не установлен ни предельный срок расследования, ни период отстранения от должности, вполне вероятно, что значительную часть конституционного срока полномочий Генеральный прокурор будет находиться в "отстраненном" состоянии, а решение Совета Федерации о его назначении на должность будет заблокировано. Фактически Указом Президента приостанавливается действие Постановления Совета Федерации. Все это деформирует конституционный механизм функционирования государственной власти.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", регулируя меры дисциплинарной ответственности, предусматривает: "Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность" (статья 41.7, пункт 9). Тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. Прямого ответа на вопрос, кто может применить эту норму к Генеральному прокурору, закон не дает. Но можно было бы воспользоваться аналогией закона, имея в виду, что Президент Российской Федерации не является лицом, назначающим Генерального прокурора, тогда как Совет Федерации вправе это делать в силу самой Конституции.
Содержащиеся в упомянутом Указе ссылки на статьи 42 и 54 Федерального закона о прокуратуре неправомерно интерпретировать как наличие у Президента Российской Федерации правовых оснований для отстранения Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Использование этих статей имеет коллизионный характер, так как Конституция Российской Федерации и Закон содержат в отношении Генерального прокурора специальные правила его назначения и освобождения.
Оспариваемое право Президента Российской Федерации временно отстранять от должности Генерального прокурора Российской Федерации, отнюдь, не вытекает из его конституционно - правового статуса как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации, потому что в ней содержатся конкретные предписания в этой сфере и расширительное их толкование недопустимо. Временно отстранив, фактически освободив от должности на неопределенный срок Генерального прокурора Российской Федерации, Президент Российской Федерации вышел за рамки собственной компетенции и присвоил себе полномочие Совета Федерации. В соответствии с конституционной логикой последнее слово как в освобождении, так и в отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела принадлежит Совету Федерации; только его решение и правовое действие являются конституционными и окончательными, обладают надлежащей юридической силой. Это вытекает из системной связи статей 10, 11, 71 (пункт "о"), 80 (части 1 и 2), 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1), 129 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного считаю, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента Российской Федерации относится внесение предложения по этому вопросу. Президенту Российской Федерации не принадлежат полномочия по временному отстранению от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Постановление Конституционного Суда РФ от 25.06.2001 N 9-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 июня 2001 г. N 9-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 27 СЕНТЯБРЯ 2000 ГОДА N 1709 "О МЕРАХ
ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ
ПЕНСИОННЫМ ОБЕСПЕЧЕНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ГРУППЫ ДЕПУТАТОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Л.М. Жарковой, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей группы депутатов Государственной Думы - В.Б. Исакова, В.Б. Савостьяновой и С.А. Попова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности названного Указа. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли его положения Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Д. Зорькина, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, а также приглашенных в заседание представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации - заместителя Министра Ю.З. Люблина, от Пенсионного фонда Российской Федерации - заместителя Председателя Правления С.Е. Донцова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. В запросе группы депутатов Государственной Думы оспаривается конституционность положений Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", которыми предусмотрено:
закрепить за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий (пункт 1);
рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в течение 2001 года заключить с Пенсионным фондом Российской Федерации соглашения о передаче территориальным органам Пенсионного фонда Российской Федерации полномочий по назначению и выплате государственных пенсий, материально - технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации (пункт 2);
Правительству Российской Федерации провести в течение 2001 года необходимые организационно - штатные мероприятия, связанные с закреплением за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочий по назначению и выплате государственных пенсий; совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации решить вопрос о передаче материально - технической базы, названной в пункте 2 данного Указа, в федеральную собственность; передать указанную материально - техническую базу в оперативное управление Пенсионному фонду Российской Федерации (абзацы третий, четвертый и пятый пункта 3).
Как утверждают заявители, Президент Российской Федерации, издав данный Указ и наделив Пенсионный фонд Российской Федерации полномочием по выплате государственных пенсий в противоречие с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", в соответствии с которым это полномочие принадлежит государственным органам социальной защиты (статья 117), а Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет лишь финансирование выплат пенсий (часть первая статьи 8), нарушил установленные Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, прерогативы федерального законодателя по регулированию предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также закрепленный Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" порядок заключения соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, чем, в конечном счете, подрываются гарантии конституционного права на государственную пенсию. В силу этого Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", по мнению заявителей, не соответствует статьям 11 (часть 3), 39, 72 (пункт "ж" части 1), 76 (часть 2), 80 (часть 2) и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
2. Как следует из статей 7, 39, 45 (часть 1), 71 (пункт "в"), 72 (пункт "ж" части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, организационно - правовые формы и механизмы реализации конституционного права на государственную пенсию устанавливаются федеральным законодателем.
Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 года "О государственных пенсиях в Российской Федерации", закрепив в статье 117, что пенсионное обеспечение в соответствии с данным Законом осуществляется государственными органами социального обеспечения (в редакции Федерального закона от 14 января 1997 года - государственными органами социальной защиты населения), непосредственно не предусматривает, какие именно органы, имеющие правовой статус государственных органов социальной защиты населения, вправе осуществлять полномочие по назначению и выплате государственных пенсий.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" (с последующими изменениями и дополнениями) полномочиями по организации работы по своевременному и правильному назначению и выплате пенсий были наделены органы краевой, областной администрации (пункт 12 статьи 56). Этот Закон утратил силу с 19 октября 1999 года - со дня официального опубликования Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которым полномочия соответствующих государственных органов субъектов Российской Федерации по назначению и выплате государственных пенсий не предусмотрены. Вместе с тем, поскольку в целях приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с данным Федеральным законом и обеспечения преемственности власти устанавливается переходный период - два календарных года со дня его вступления в силу (статья 30), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять полномочия по назначению и выплате государственных пенсий до 19 октября 2001 года.
Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" право осуществлять назначение и выплату пенсий было предоставлено районным (городским) администрациям как исполнительным органам государственной власти на местах (пункт 1 статьи 64 и пункт 1 статьи 75). В настоящее время этот акт подлежит применению в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации (пункт 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения") и Федеральному закону от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 7).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления более не входят в систему органов государственной власти (статья 12) и призваны самостоятельно (т.е. под свою ответственность) решать вопросы местного значения (статья 130, часть 1). Вместе с тем, согласно статье 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Следовательно, для того чтобы органы местного самоуправления могли осуществлять назначение и выплату государственных пенсий, устанавливаемых федеральным законодателем и финансируемых из средств, находящихся в федеральной собственности, необходимо, чтобы федеральный законодатель уполномочил их на это. Однако Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" непосредственно такого полномочия органов местного самоуправления не предусматривает.
Таким образом, имеет место неопределенность законодательного регулирования в отношении полномочий органов районной (городской) администрации - независимо от того, являются ли они органами местного самоуправления или входят в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, - назначать и выплачивать государственные пенсии.
В результате законодательного регулирования, предпринятого субъектами Российской Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации, государственные органы социальной защиты населения, осуществляющие назначение и выплату государственных пенсий, подчинены в одних субъектах Российской Федерации органам исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а в других - органам местного самоуправления.
3. В соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" финансирование выплаты назначенных в соответствии с данным Законом пенсий осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета.
Согласно Положению о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденному Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года (в редакции Федерального закона от 5 мая 1997 года), Пенсионный фонд Российской Федерации образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации и является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и данным Положением (части первая и вторая пункта 1); Пенсионный фонд Российской Федерации и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации; денежные средства Пенсионного фонда Российской Федерации не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат (пункт 2).
Полномочия по назначению, исчислению, перерасчету и выплате государственных пенсий названными актами Пенсионному фонду Российской Федерации предоставлены не были (как указывалось в пункте 2 мотивировочной части настоящего Постановления, в соответствии с законодательством, принятым до вступления в силу Конституции Российской Федерации, назначение и выплату пенсий осуществляли органы местного самоуправления, а именно органы социального обеспечения как структурные подразделения районной (городской) администрации, по своему правовому статусу являвшиеся в то время исполнительными органами государственной власти). Кроме того, следует учесть, что выплаты пенсий на нестраховой основе (военнослужащим и приравненным к ним категориям лиц и членам их семей), финансирование которых также производит Пенсионный фонд Российской Федерации, осуществляют соответствующие министерства и ведомства.
В ходе пенсионной реформы, которая вызвана необходимостью обеспечить надлежащую реализацию конституционного права на государственную пенсию на основе обязательного (государственного) пенсионного страхования в условиях свободы экономической деятельности и признания и защиты равным образом собственности частной и публичной, в субъектах Российской Федерации создаются единые пенсионные службы на базе региональных отделений Пенсионного фонда Российской Федерации. Эти службы осуществляют страховые выплаты (финансируют, назначают и выплачивают государственные пенсии) в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования как составной части общей системы обязательного социального страхования, закрепленной Федеральным законом от 16 июля 1999 года "Об основах обязательного социального страхования", а также назначение и выплату социальных пенсий.
Первоначально единая пенсионная служба в порядке эксперимента в соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 6 июля 1992 года N 3209-1 была создана в Московской области на базе отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по Московской области с передачей в его состав подразделений Главного управления социальной защиты населения Московской области и подведомственных ему служб в городах и районах Московской области, занимавшихся назначением (перерасчетом) и выплатой пенсий и пособий. Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 11 мая 1993 года N 4940-1 результаты эксперимента были одобрены и решено подготовить, в том числе с участием Правительства Российской Федерации, предложения об организации в Российской Федерации единой федеральной службы пенсионного обеспечения и внести их на рассмотрение Верховного Совета Российской Федерации. К моменту издания Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" (27 сентября 2000 года) единые пенсионные службы были образованы в 24 субъектах Российской Федерации, а в настоящее время, как следует из представленных материалов, функционируют в 59 субъектах Российской Федерации.
Образование и деятельность единых региональных пенсионных служб и Пенсионного фонда Российской Федерации в целом в качестве организационной системы единой пенсионной службы Российской Федерации легитимированы как на уровне субъектов Российской Федерации, принявших соответствующие нормативные акты о создании таких служб, так и на федеральном уровне.
Начиная с 1993 года в федеральных законах об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за соответствующий год и о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации отдельной строкой указывались расходы на содержание органов Пенсионного фонда Российской Федерации из средств его бюджета, а также расходы на содержание единых пенсионных служб, финансируемые им за счет средств субъектов Российской Федерации. Из статьи 1 Федерального закона от 9 августа 1994 года "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1993 год", соответствующих статей последующих федеральных законов, в том числе статей 1 и 2 Федерального закона от 23 июня 1999 года "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1997 год", а также из статей 2 и 3 Федерального закона от 5 августа 2000 года "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2000 год" во взаимосвязи со статьями 7, 10, 13 и 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 1 апреля 1996 года "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного социального страхования" и положениями статей 3 - 6, пункта 2 статьи 11, статей 13 и 16, пункта 3 статьи 19, статьи 22 и части первой статьи 27 Федерального закона от 16 июля 1999 года "Об основах обязательного социального страхования", распространяющегося и на обязательное (государственное) пенсионное страхование, вытекает, что в отношении тех трудовых пенсий, которые назначаются и выплачиваются в рамках такой важнейшей организационно - правовой формы социального обеспечения, как обязательное (государственное) пенсионное страхование, Пенсионный фонд Российской Федерации - в силу названных норм федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - выполняет, по сути, функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного (государственного) пенсионного страхования, и обеспечивает назначение и своевременную выплату государственных пенсий.
Следовательно, Пенсионный фонд Российской Федерации наделен публично - властными полномочиями по обеспечению конституционного права на государственную пенсию, в том числе полномочием по назначению указанных пенсий, именно законом. Такие полномочия, по смыслу статей 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (часть 2), 39, 45 (часть 1), 71 (пункты "в", "ж"), 72 (пункт "ж" части 1), 78 (часть 1), 110, 114 (пункты "в", "г", "е" части 1) и 115 Конституции Российской Федерации, относятся к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов.
4. Таким образом, к моменту издания Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в сфере регулирования организационно - правовых форм и механизмов реализации конституционного права на государственную пенсию сложилась противоречивая ситуация: принятые в начале 90-х годов законоположения, которыми определяется круг субъектов, наделенных полномочиями по назначению и выплате государственных пенсий, не согласуются с позднейшим законодательством. По одной совокупности законодательных актов Пенсионный фонд Российской Федерации - самостоятельное финансово - кредитное учреждение, созданное в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации; Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляет финансирование выплат государственных пенсий, а органы социальной защиты населения, относящиеся либо к исполнительным органам государственной власти, либо к органам местного самоуправления, - назначение и выплату пенсий. По другой совокупности законодательных актов Пенсионный фонд Российской Федерации на правах страховщика осуществляет не только финансирование, но и назначение и выплату государственных пенсий на основе обязательного (государственного) пенсионного страхования в рамках более широкой системы обязательного социального страхования. При этом в заключительных положениях федеральных законов, регулирующих обязательное социальное страхование, в том числе обязательное (государственное) пенсионное страхование, и организационные механизмы единой пенсионной службы, не указано, какие из прежних законоположений, касающихся организационно - правовых форм осуществления назначения и выплаты государственных пенсий, утрачивают силу.
По общему правилу, при расхождении норм действующего законодательства по одному и тому же вопросу применению подлежит норма, изданная позднее. Однако в данном случае имеет место не просто противоречие отдельных норм, а противоречие двух комплексов норм, ни один из которых не регулирует проблему целостным образом, а потому система правовых норм, регламентирующих организацию государственного пенсионного обеспечения, оказалась рассогласованной. В результате, как следует из материалов дела, и субъекты Российской Федерации решают указанные вопросы по-разному. Все это создает существенные препятствия для реализации конституционного права на государственную пенсию, порождает опасность дезорганизации пенсионного обеспечения и ставит под угрозу гарантированные статьей 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации равенство всех перед законом и судом и равенство прав и свобод человека и гражданина. Подобная рассогласованность правового регулирования, возникшая в правовой системе Российской Федерации, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов (статья 4, часть 2; статья 15, части 1, 2 и 4, Конституции Российской Федерации), принципиально недопустима.
5. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина обеспечивает в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2); Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации (статья 90, части 1 и 2); указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3).
Указы нормативного характера могут издаваться Президентом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это вытекает из правовой позиции, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и от 27 января 1999 года по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Статья 76 Конституции Российской Федерации непосредственно не предусматривает возможность регулирования по этим предметам ведения в такой правовой форме, как указ Президента Российской Федерации. Однако само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами (кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам и действие во времени которых ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.
По смыслу статей 80 (часть 2) и 90 (части 1 и 3) во взаимосвязи со статьями 4 (часть 2), 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (части 1 и 2), 39, 45 (часть 1), 71 (пункты "в", "ж"), 72 (пункт "ж" части 1), 76 (части 1 и 2), 77 (часть 2), 78 (часть 1), 82 (часть 1), 110, 114 (пункты "в", "г", "е" части 1) и 115 Конституции Российской Федерации, в данном случае, когда предметом регулирования является полномочие, относящееся, по существу, к сфере функционирования исполнительной власти и ее органов, и имеет место рассогласование всей системы правовых норм, регулирующих организацию государственного пенсионного обеспечения, - при том, что федеральный законодатель на протяжении длительного времени не внес необходимых корректив в соответствующие законодательные акты, - Президент Российской Федерации, в осуществление предусмотренного Конституцией Российской Федерации полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом - при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта.
Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", как следует из его преамбулы, действует именно впредь до вступления в силу федерального закона, направленного на совершенствование управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации, проект которого Правительству Российской Федерации было поручено внести в Государственную Думу в трехмесячный срок. Как установлено в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, такой проект внесен Президентом Российской Федерации 17 апреля 2001 года.
Таким образом, Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" в части, закрепляющей за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий (пункт 1), не противоречит Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного ею разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.
6. Закрепив полномочия Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов по выплате государственных пенсий, Президент Российской Федерации, по существу, не создал нового правового регулирования, поскольку эти полномочия уже осуществлялись Пенсионным фондом Российской Федерации в силу правовых норм, содержащихся в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" действует лишь до издания соответствующего федерального закона, а, по смыслу статей 7 (часть 2), 10, 11 (часть 1), 15 (часть 2), 39, 71 (пункт "в"), 72 (пункт "ж" части 1), 76 (части 1 и 2) и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, именно законодатель, устанавливая организационно - правовые формы и механизмы реализации конституционного права на государственную пенсию, в том числе, следовательно, и при определении правового статуса и полномочий Пенсионного фонда Российской Федерации, вправе ввести новое регулирование либо в том или ином непротиворечивом виде сохранить действующее.
При таких обстоятельствах проверка конституционности данного Указа по содержанию норм одновременно была бы и проверкой действующих законодательных актов (при том, что заявители и не оспаривают конституционность какого-либо из них), и предрешением вопроса о том, какой именно вариант организационно - правового обеспечения конституционного права на государственную пенсию будет установлен законом при урегулировании Федеральным Собранием вопроса, временно разрешенного Президентом Российской Федерации.
В силу этого и руководствуясь требованиями, вытекающими из части третьей статьи 74, части первой статьи 85, части первой статьи 86 и части первой статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в их взаимосвязи, Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем деле воздерживается от проверки конституционности положений Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" по содержанию норм.
7. Адресованные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации положения пункта 2 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" носят рекомендательный характер и как таковые не входят в его нормативную часть. Положения пункта 3 являются предписаниями организационно - исполнительского характера, по существу, основанными на норме пункта 1 названного Указа, они содержат поручения, которые Правительство Российской Федерации должно выполнить в порядке своей исполнительно - административной, управленческой деятельности (решить определенные вопросы о передаче материально - технической базы, провести соответствующие организационно - штатные мероприятия), и, следовательно, также не входят в его нормативную часть.
Между тем к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, установленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", относится разрешение дел о соответствии Конституции Российской Федерации лишь нормативных актов Президента Российской Федерации. В силу этого и на основании части первой статьи 43 и статьи 68 названного Закона производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пунктов 2 и 3 Указа Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", подлежит прекращению, поскольку в ходе заседания выявлено, что разрешение данного вопроса Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью первой статьи 43, статьей 68, частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 79, 86 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", закрепляющий за Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами полномочия по выплате государственных пенсий, не противоречащим Конституции Российской Федерации с точки зрения установленного ею разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.
Конституционный Суд Российской Федерации в настоящем деле воздерживается от проверки конституционности пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации" по содержанию норм.
2. Производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности положений пунктов 2 и 3 Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", прекратить.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1997 г. N 109-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. N 1214 "О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г."
Определение Конституционного Суда РФ
от 1 октября 1997 г. N 109-О
"Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы
Ярославской области о проверке конституционности Указа
Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. N 1214 "О
признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской
Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании
республиканского бюджета Российской Федерации и
взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской
Федерации в 1994 г."
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.В. Витрука, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Государственной Думы Ярославской области, установил:
1. Государственная Дума Ярославской области просит проверить конституционность Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года N 1214 "О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году".
Как утверждается в запросе, поскольку согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 года N 1598 "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации" до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации правовое регулирование вопросов, отнесенных к его ведению, осуществлялось указами Президента Российской Федерации, такие указы имеют силу закона и не могут быть впоследствии изменены или отменены самим Президентом. К их числу, считает заявитель, относится и Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году", которым субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления разрешалось устанавливать не предусмотренные законодательством Российской Федерации налоги и сборы (пункт 7). Данная норма оспариваемым в запросе Указом Президента Российской Федерации N 1214 признана утратившей силу, что, по мнению заявителя, противоречит статьям 72, 76, 105, 107 Конституции Российской Федерации.
2. При решении вопроса о принятии запроса к рассмотрению Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяет, действительно ли имеется неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемых норм Конституции Российской Федерации либо такая неопределенность является мнимой, а ссылки на те или иные статьи Конституции Российской Федерации - необоснованными или произвольными.
По смыслу Конституции Российской Федерации, издаваемые Президентом Российской Федерации указы и распоряжения могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом (статьи 10, 11, 90). Федеральное Собрание Российской Федерации таким правом не наделяется. Нормативные акты Президента Российской Федерации также утрачивают силу в случае признания их неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации (статья 125, части 2 и 6, Конституции Российской Федерации).
Президент Российской Федерации, издавая оспариваемый Указ N 1214, которым пункт 7 Указа N 2268 признан утратившим силу, действовал в рамках своих полномочий. При этом он лишь выполнил требования статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, то есть привел свой Указ в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
3. Заявитель утверждает, что Указ Президента Российской Федерации N 1214 противоречит ряду статей Конституции Российской Федерации, а именно статье 72, определяющей перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к числу которых относится установление общих принципов налогообложения и сборов; статье 76, устанавливающей, что по вопросам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам; статье 105, согласно которой федеральные законы принимаются Государственной Думой и передаются на рассмотрение Совета Федерации; статье 107, согласно которой принятые федеральные законы подписываются Президентом Российской Федерации.
Ни по форме, ни по содержанию норм оспариваемый нормативный акт не затрагивает положений указанных статей Конституции Российской Федерации. Поэтому ссылка на них заявителя не является обоснованной.
4. Пунктом 7 Указа Президента Российской Федерации N 2268 субъектам Российской Федерации разрешалось устанавливать не предусмотренные законодательством Российской Федерации налоги и сборы.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" констатировал, что установление налогов и сборов субъектами Российской Федерации "должно осуществляться в соответствии с имеющей прямое действие Конституцией Российской Федерации и с общими принципами налогообложения и сборов, содержащимися в федеральном законе. При этом право субъектов Российской Федерации на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку субъекты Российской Федерации связаны этими общими принципами". К общим принципам налогообложения отнесен и исчерпывающий перечень налогов и сборов. Указанное постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является обязательным для всех субъектов Российской Федерации.
Таким образом, предусмотренное частью второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основание к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области отсутствует, поэтому в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" запрос не является допустимым.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Ярославской области о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года N 1214 "О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году".
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу является окончательным и обжалованию не подлежит.
Конституционный Суд
Российской Федерации
Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 16 июня 1998 г. N 19-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ
125, 126 И 127 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: кандидата юридических наук Е.П. Пашкова - представителя Законодательного Собрания Республики Карелия и кандидата юридических наук Н.Т. Арапова - представителя Государственного Совета Республики Коми,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 105 и 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Законодательного Собрания Республики Карелия о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и запрос Государственного Совета Республики Коми о толковании пункта "б" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации.
Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения представителей сторон, заключения экспертов - доктора юридических наук А.А. Белкина и кандидата юридических наук В.А. Четвернина, выступления приглашенных в заседание: от Верховного Суда Российской Федерации - заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Жуйкова, от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации О.В. Бойкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия указывается, что в результате неопределенности в понимании компетенции судов, установленной статьями 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, в правоприменительной практике имеют место случаи признания неконституционными нормативных актов, перечисленных в пунктах "а" и "б" части 2 и в части 4 статьи 125, иными помимо Конституционного Суда Российской Федерации судами. По мнению же заявителя, проверка конституционности этих актов относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Аналогичная позиция изложена в запросе Государственного Совета Республики Коми.
Исходя из этого, предметом толкования в данном деле являются положения статьи 125 Конституции Российской Федерации, согласно которым Конституционный Суд Российской Федерации проверяет конституционность названных в пунктах "а" и "б" части 2 и в части 4 данной статьи нормативных актов, которые в случае признания их неконституционными утрачивают юридическую силу (часть 6 статьи 125), в соотношении с положениями статей 126 и 127 Конституции Российской Федерации, которые закрепляют полномочия Верховного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по гражданским, уголовным, административным и иным делам и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и иных дел и тем самым определяют в общем виде компетенцию соответственно судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В связи с этим надлежит выявить, вытекает ли из подлежащих толкованию положений полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность указанных нормативных актов и признавать их недействующими, т.е. утрачивающими юридическую силу. Таким образом, рамки настоящего толкования определяются целью разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами.
При этом, как следует из статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации принимает решения, оценивая не только буквальный смысл подлежащих толкованию конституционных положений, но и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе норм Конституции Российской Федерации.
2. Основополагающее значение для настоящего толкования имеют положения Конституции Российской Федерации, провозглашающие высшую юридическую силу конституционных норм, непосредственное действие Конституции Российской Федерации (статья 15), в том числе в области прав и свобод, обеспечиваемых правосудием (статья 18), в котором реализуется их судебная защита (статья 46). Из указанных конституционных норм вытекает, что требование о непосредственном применении Конституции Российской Федерации обращено ко всем судам, которые в соответствии с главой 7 Конституции Российской Федерации независимо осуществляют судебную власть в пределах своей компетенции и в формах судопроизводства, установленных данной главой.
Ее статья 125 содержит специальные предписания, которые возлагают на особый орган правосудия - Конституционный Суд Российской Федерации полномочия по осуществлению проверки конституционности перечисленных в ней нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы. Другие судебные органы Конституция Российской Федерации такими полномочиями не наделяет.
Определяя компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция Российской Федерации исходит из обязательности ее осуществления в специфической форме правосудия - конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений. В отношении других судов такая регламентация на конституционном уровне отсутствует. Следовательно, Конституция Российской Федерации не предполагает и проверку ими конституционности нормативных актов, которые перечислены в ее статье 125 в качестве предмета нормоконтроля со стороны Конституционного Суда Российской Федерации.
Таким образом, поскольку указанные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации закреплены специально и поскольку для их осуществления именно этим органом судебной власти предусмотрена особая форма правосудия - конституционное судопроизводство, то осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм исключается.
Это вытекает также из общего принципа правосудия, согласно которому надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, созданный и действующий на основании закона (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), что подразумевает закрепление в Конституции и принятом в соответствии с нею законе правомочий различных судов. Данный принцип находит свое выражение в статьях 47, 118, 120 и 128 Конституции Российской Федерации и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции. Применительно к осуществлению компетенции по судебной проверке конституционности актов надлежащий суд устанавливается только Конституцией и другим законом устанавливаться не может.
3. В статьях 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации последовательно развивается логика ее статьи 118, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Именно исходя из того, что конституционное судопроизводство в соответствии со статьей 125 возложено на Конституционный Суд Российской Федерации, в статьях 126 и 127 определено, что к полномочиям других судов отнесено судопроизводство по гражданским, уголовным, административным делам и по разрешению экономических споров.
Перечень полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов не является закрытым, поскольку статьи 126 и 127 допускают рассмотрение ими и иных, не названных в этих конституционных нормах категорий дел, что связано с возможностью введения (на основании статьи 128 Конституции Российской Федерации) новых судебных процедур, не нашедших закрепления в действующей Конституции Российской Федерации. Однако это ни в коей мере не предполагает осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами проверки конституционности нормативных актов, перечисленных в статье 125 Конституции Российской Федерации, поскольку она прямо возлагает данную функцию на Конституционный Суд Российской Федерации.
4. Правомочием по проверке конституционности указанных нормативных актов наделен только Конституционный Суд Российской Федерации, который осуществляет ее в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства. Это обусловлено тем, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов.
В то же время Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.
Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не обладают такой юридической силой. Они не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120, часть 1, Конституции Российской Федерации). Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Кроме того, не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой применению подлежат только официально опубликованные акты, также исключает для других правоприменителей и обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы.
В силу изложенного согласно Конституции Российской Федерации решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не признаются адекватным средством для лишения нормативных актов, названных в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4), юридической силы в связи с их неконституционностью.
5. Отсутствие у судов общей юрисдикции и арбитражных судов правомочия признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействующими прямо вытекает и из части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, которая относит Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации к субъектам обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке (вне связи с рассмотрением конкретного дела, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля) конституционности нормативных актов, перечисленных в пунктах "а" и "б" части 2 данной статьи. Кроме того, согласно ее части 4 Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Таким образом, на конституционном уровне закреплено, что выводы других судов о неконституционности закона не могут сами по себе послужить основанием для его официального признания не соответствующим Конституции Российской Федерации и утрачивающим юридическую силу. В аспекте взаимодействия судов различных видов юрисдикции и разграничения их компетенции по выявлению неконституционных законов исключение последних из числа действующих актов является совокупным результатом реализации, с одной стороны, обязанности общих судов поставить вопрос о конституционности закона перед Конституционным Судом Российской Федерации, а с другой - обязанности последнего окончательно разрешить этот вопрос.
Предусмотренное статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации обращение иных судов в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться только как его право, - суд обязан обратиться с таким запросом, чтобы не соответствующий Конституции Российской Федерации акт был лишен юридической силы (часть 6 статьи 125) в конституционно установленном порядке, что исключило бы его дальнейшее применение. Данная обязанность судов вытекает из возложенного на них, как на независимые органы правосудия, конституционного полномочия обеспечивать судебную защиту прав и свобод человека, включая равенство перед законом и судом (статьи 18, 19 и 46), подчиняясь при этом Конституции Российской Федерации и федеральному закону (статья 120).
Отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд Российской Федерации противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории Российской Федерации (статьи 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции Российской Федерации, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм. Именно поэтому обращение в Конституционный Суд Российской Федерации обязательно и в тех случаях, когда суд при рассмотрении конкретного дела приходит к выводу о неконституционности закона, который принят до вступления в силу Конституции Российской Федерации и применение которого должно быть исключено в соответствии с пунктом 2 ее Заключительных и переходных положений.
Обязанность судов в случаях, если они приходят к выводу о неконституционности закона, для официального подтверждения его неконституционности обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не ограничивает непосредственное применение ими Конституции Российской Федерации, которое призвано обеспечивать реализацию конституционных норм прежде всего при отсутствии их законодательной конкретизации. Если же закон, который должен был бы быть применен в конкретном деле, по мнению суда, не соответствует Конституции Российской Федерации и тем самым препятствует реализации ее положений, то для обеспечения непосредственного действия Конституции Российской Федерации во всех случаях, в том числе и когда дело разрешено судом на основании конкретной конституционной нормы, требуется лишение такого закона юридической силы в предусмотренном статьей 125 Конституции Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства.
Устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со статьями 126 и 127 Конституции Российской Федерации дают Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Последние не вправе определять какой-либо иной порядок обеспечения непосредственного применения Конституции Российской Федерации при разрешении конкретных дел, чем предусмотренный ею, а также федеральным конституционным законом.
6. Статья 125 Конституции Российской Федерации, определяя полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, не ограничивает правомочий других судов самостоятельно решать, руководствуясь статьей 120 (часть 2) в ее взаимосвязи со статьей 76 (части 3, 5 и 6) Конституции Российской Федерации, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случаях противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных в установленном порядке норм. При этом, однако, суд может не применить федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, но не вправе признавать их недействующими.
Из статьи 76 Конституции Российской Федерации, регулирующей принципы разрешения коллизий между нормативными актами различного уровня, не вытекает и правомочие федеральных судов признавать нормативные акты субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам). Осуществление указанной функции, влекущее лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу статей 5 (часть 2), 73 и 118 Конституции Российской Федерации, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
7. Конституционное закрепление исключительного полномочия Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, не затрагивает положение ее статьи 120 (часть 2), согласно которому другие суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа закону, принимают решение в соответствии с законом.
Непосредственно из Конституции Российской Федерации не вытекает также, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2), и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу. В то же время статьи 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации не исключают права законодателя специально предусматривать осуществление судами общей юрисдикции и арбитражными судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Однако признание недействующими названных в статье 125 Конституции Российской Федерации актов ниже уровня федерального закона невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений.
Осуществленная в статье 125 конституционная регламентация компетенции Конституционного Суда Российской Федерации указывает и на те общие требования, которым должно отвечать правовое регулирование принятия иными судами решений о признании перечисленных в ней актов недействующими. Им должны определяться предметная, территориальная и инстанционная подсудность дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с соответствующим требованием, основания обращения, виды актов, подлежащих проверке судами, правила, обеспечивающие юридическую силу судебных решений как обязательных для правоприменителей по всем другим делам, в том числе в соответствии с требованием статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, по смыслу которой прекращение действия любых нормативных положений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, невозможно без официального опубликования для всеобщего сведения судебных решений, аннулирующих такие нормы.
Из статей 71 (пункт "о"), 118 (часть 3) и 128 Конституции Российской Федерации в их совокупности вытекает, что впредь соответствующие полномочия судов могут устанавливаться только федеральным конституционным законом. В отсутствие указанного регулирования суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем и при наличии закрепленных таким образом полномочий других судов не исключается - исходя из приоритета Конституции Российской Федерации - проверка конституционности этих актов Конституционным Судом Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации постановил:
1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты "а" и "б" части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.
2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.
3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации.
Такие полномочия судов могут быть установлены федеральным конституционным законом, с тем чтобы в нем были закреплены виды нормативных актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, управомоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности актов, обязательность решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам. Иначе суды не вправе признавать незаконными и в связи с этим утрачивающими юридическую силу акты ниже уровня федерального закона, перечисленные в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации.
4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и общеобязательным.
5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА
При толковании статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации следовало учитывать различие категорий конституционности и законности. В Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов осуществляется на двух уровнях: на уровне Федерации (проверка нормативных актов - федеральных и субъектов Федерации - на соответствие Конституции Российской Федерации) и на уровне субъектов Федерации (проверка нормативных актов субъектов Российской Федерации на соответствие конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации).
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации нет четкого ответа на вопрос, какие суды в настоящее время могут проверять на соответствие Конституции Российской Федерации и, следовательно, признавать недействующими и теряющими свою юридическую силу следующие виды нормативных актов:
- федеральные нормативные акты ниже уровня постановлений Правительства Российской Федерации (нормативные акты федеральных министерств и ведомств и др.);
- нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения, строго определенного федеральными законами в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (см. пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года);
- нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения в порядке нормоконтроля.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года не снята неопределенность относительно того, могут признавать нормативные акты (законы и др.) субъектов Российской Федерации не соответствующими их конституциям (уставам) и, следовательно, теряющими юридическую силу лишь органы конституционного судопроизводства (так сказано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации. - Н.В.), имея в виду под ними только конституционные (уставные) суды или суды общей юрисдикции, которые могут быть наделены конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации таким полномочием и осуществляющими его в форме особого, конституционного судопроизводства (путем создания и функционирования конституционных (уставных) коллегий (палат) в судах общей юрисдикции).
Конституционный Суд Российской Федерации вопреки запросам Законодательного Собрания Республики Карелия и Государственного Совета Республики Коми расширил предмет толкования содержания статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, включив в него решение вопроса о проверке законности подзаконных актов.
Как известно, нормативные акты могут проверяться на их законность, то есть на соответствие нормативному акту большей юридической силы, кроме Конституции, как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Такую проверку суды общей юрисдикции и арбитражные суды могут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел (см. пункт 3 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"), но и в порядке нормоконтроля.
Исходным при решении вопросов о полномочиях судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке нормативных актов на соответствие Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, а также на соответствие подзаконных актов актам большей юридической силы в порядке нормоконтроля должны быть конституционные положения о праве граждан на судебную защиту (статьи 18, 45, 46 Конституции Российской Федерации). Не должно быть такой правовой ситуации, при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта Российской Федерации).
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Г.А. ГАДЖИЕВА
Будучи не согласным с рядом выводов и положений, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, заявляю о своем особом мнении.
1. Конституционный Суд Российской Федерации в ряде своих решений сформулировал правовую позицию о недопустимости принятия к производству запросов о толковании конституционных положений, конкретизированных в действующем законодательстве, ибо в таких случаях, под видом толкования, осуществляется проверка конституционности не заявленных в Конституционный Суд норм текущего законодательства. Если возникают сомнения в конституционности конкретизирующих конституционную норму положений действующего законодательства, следует обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не в процедуре абстрактного толкования Конституции РФ (часть 5), а в процедурах, предусмотренных частями 2 - 4 ст. 125 Конституции. И только при невозможности решения возникшего конституционно - правового вопроса в рамках этих процедур допустимо толкование положений Конституции в абстрактной форме. Данное правило о субсидиарном характере судебной процедуры, предусмотренной частью 5 ст. 125 Конституции РФ, было сформулировано КС РФ в определении о прекращении производства по делу о толковании положений ст. 95, части 2 ст. 96 и пунктов 7 и 8 раздела II "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации. Эта правовая позиция КС не учитывается при толковании ст. 125 Конституции РФ, ибо фактически речь идет о споре о компетенции, возникшем между КС и Пленумом Верховного Суда.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" разъяснялось, что суды, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, могут (а не обязаны) обращаться в Конституционный Суд.
Исходя из общеправового принципа "никто не может быть судьей в собственном деле", в Федеральном конституционном законе "О Конституционном Суде Российской Федерации" установлено, что недопустимо ходатайство органа государственной власти о разрешении спора о компетенции, если спор касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности. Поскольку возник спор между Пленумом Верховного Суда Российской Федерации и Конституционным Судом Российской Федерации по вопросу о том, обязан ли суд общей юрисдикции или арбитражный суд обращаться с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, или он может обратиться с таким запросом, то разрешение возникшего спора о подведомственности одним из участников этого спора, явно заинтересованным в его разрешении, является нарушением ст. 93 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и закрепленного в нем общеправового принципа "никто не может быть судьей в собственном деле".
2. Существуют определенные общепринятые правила толкования конституционных положений. Одно из них состоит в том, что конституционная норма должна истолковываться наиболее всеобъемлющим образом, так чтобы результатом толкования была максимальная защита прав граждан. Такое правило толкования может быть выведено из смысла конституционных норм, содержащихся в статьях 2 и 8 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с частью 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, и в том числе проверяет законы субъектов Российской Федерации, причем все законы, а не только изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, как указано в пункте 1 Постановления Конституционного Суда от 16 июня 1998 г.
Статья 125 Конституции Российской Федерации, определяющая полномочия Конституционного Суда, содержит несомненную логику. Между пятью судебными процедурами рассмотрения дел Конституционным Судом, предусмотренными в частях 2 - 5 ст. 125 Конституции России, существует очевидная взаимосвязь, поскольку они дополняют друг друга. Запросы органов государственной власти, перечисленных в части 2, о проверке конституционности конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации допустимы, если нормативный акт принят по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти Российской Федерации или к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Но когда в Конституционный Суд поступают жалобы частных лиц, Конституция допускает расширение пределов конституционного контроля, давая возможность им оспаривать любые законы, изданные субъектами Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации не могут быть ограничены в обжаловании законов субъектов Российской Федерации, принятых в сфере ведения этих субъектов, толкованием статьи 125 Конституции, ибо такое толкование ограничивает право на судебную защиту (ст. 46 Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации ограничение конституционных прав возможно только путем принятия федерального закона, а не путем толкования, осуществляемого Конституционным Судом.
3. Результатом толкования статьи 125 Конституции Российской Федерации не может быть ограничение полномочий судов общей юрисдикции и арбитражных судов по проверке в порядке административного судопроизводства конституционности таких подзаконных актов, как нормативные акты федеральных министерств, ведомств, нормативные акты министерств и ведомств субъектов Российской Федерации.
Признание неконституционными и недействующими таких подзаконных актов суды не только вправе, но и обязаны осуществлять по жалобам частных лиц в порядке прямого применения конституционного положения о праве на судебную защиту (статья 46 Конституции Российской Федерации).
В отличие от формулировки этого права в других конституциях, в которых, как правило, устанавливается право на судебную защиту в порядке, определяемом законом, в статье 46 Конституции Российской Федерации оговорка "в порядке, определяемом законом" отсутствует, что и дает право (и обязанность) судам проверять конституционность подзаконных актов в порядке абстрактного нормоконтроля на основании действующего гражданского процессуального законодательства.
4. В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" "суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции Российской Федерации, Федеральному конституционному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу".
Выводы судов (в особенности, высших судов) о противоречии нормы закона Конституции Российской Федерации не означают признание ее утратившей силу. Однако такие решения судов представляют собой появление судебного права, развитие которого крайне необходимо для российской правовой системы в целях преодоления позитивистских подходов.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 апреля 2000 г. No. 6-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 2 СТАТЬИ 1,
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 21 И ПУНКТА 3 СТАТЬИ 22 ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ
С ЗАПРОСОМ СУДЕБНОЙ КОЛЛЕГИИ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием председателя состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации В.П. Кнышева, депутата Государственной Думы С.А. Попова, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителя Совета Федерации Ю.А. Костанова и полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, частью первой статьи 21, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Заслушав сообщение судей - докладчиков Г.А. Гаджиева и Г.А. Жилина, объяснения представителей сторон, выступление приглашенного в заседание представителя от прокуратуры Российской Федерации - В.П. Рябцева, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 года "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 года и от 10 февраля 1999 года) прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации (абзацы первый и второй пункта 2 статьи 1); соответствие законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации, является предметом надзора (пункт 1 статьи 21); прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (абзацы первый и третий пункта 3 статьи 22).
Исходя из закрепленных в этих положениях полномочий прокурора и суда, Кемеровский областной суд 12 ноября 1998 года удовлетворил заявление прокурора Кемеровской области о признании Закона Кемеровской области "О ценовой политике в Кемеровской области" недействительным как противоречащего федеральному законодательству, применив тем самым и названные нормы Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Администрация Кемеровской области обжаловала решение Кемеровского областного суда в Верховный Суд Российской Федерации, полагая, что оно подлежит отмене, поскольку в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации рассмотрение возникшего спора относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении дела в кассационном порядке приостановила производство и обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности названных положений, содержащихся в пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
2. Конституционный Суд Российской Федерации в силу статей 74, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по запросам судов проверяет конституционность закона или отдельных его положений лишь в той части, в какой они применены или подлежат, по мнению суда, применению в рассматриваемом им конкретном деле, и принимает постановление только по предмету, указанному в запросе.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации ставит вопрос о том, вправе ли прокурор, осуществляя надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным такого правового акта, как закон субъекта Российской Федерации, если он противоречит федеральному закону, и управомочен ли суд рассматривать данные дела и, соответственно, признавать закон субъекта Российской Федерации недействительным. При этом заявитель ходатайствует о проверке конституционности оспариваемых норм как по форме закрепляющего их акта с точки зрения требований статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, так и по содержанию - с точки зрения требований статей 18, 46 (часть 2) и 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, предъявляемых к оспариванию нормативных правовых актов.
Следовательно, положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" являются предметом рассмотрения по настоящему делу в той части, в какой на их основании прокурор, осуществляя надзор, может обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта Российской Федерации, противоречащего федеральному закону, а суд - разрешать такого рода дела. Названные законоположения в части, касающейся иных правовых актов, в том числе конституций и уставов субъектов Российской Федерации, а также в части, касающейся полномочий арбитражных судов, предметом проверки по настоящему делу не являются.
3. Рассматриваемые положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" определяют как полномочия прокурора, так и полномочия суда.
Согласно статье 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Осуществляя соответствующее регулирование и руководствуясь статьями 4 (часть 2), 5 (часть 3), 15 (части 1 и 2), 18, 45 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 71 (пункты "в" и "о") Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель в целях обеспечения верховенства федеральных законов на всей территории Российской Федерации, исходя из ее федеративного устройства и необходимости государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, может наделить прокурора полномочием обращаться в суд, в том числе с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону. При этом, однако, реализация указанного полномочия прокурором не должна приводить к подмене функций органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления.
Устанавливая полномочие прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и тем самым подтверждая соответствующее полномочие суда, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" не определяет при этом порядок его осуществления судом.
4. Конституция Российской Федерации непосредственно не предусматривает полномочие судов общей юрисдикции рассматривать дела о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону - вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела - и принимать решения, которые влекут правовые последствия, связанные с лишением закона субъекта Российской Федерации юридической силы.
Верховенство Конституции Российской Федерации и верховенство федеральных законов как составные части единого принципа, образующего одну из основ конституционного строя (статья 4, часть 2, Конституции Российской Федерации), вместе с тем имеют относительно самостоятельное значение и обеспечиваются правосудием не только в конституционном, но и в других видах судопроизводства, что следует из статей 118 (часть 2), 120 и 126 Конституции Российской Федерации.
Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае противоречия Конституции Российской Федерации осуществляются в порядке конституционного судопроизводства, что является юридической гарантией высшей юридической силы Конституции Российской Федерации, провозглашенной в ее статье 15 (часть 1). Соответствие же федеральному закону законов субъектов Российской Федерации, если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности, проверяется судами общей юрисдикции, которые гарантируют верховенство федеральных законов в правоприменительной деятельности, основываясь на положениях статей 4 (часть 2), 5 (часть 3) и 76 (части 5 и 6) Конституции Российской Федерации.
Как следует из данных статей во взаимосвязи со статьями 66 (части 1 и 2), 125 и 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов Российской Федерации, может быть осуществлена только в порядке конституционного, а не административного или гражданского судопроизводства. Не допуская проверки судами общей юрисдикции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, однако, не исключает возможность наделения судов общей юрисдикции на основании федерального конституционного закона полномочием проверять вне связи с рассмотрением какого-либо иного дела соответствие законов субъекта Российской Федерации федеральному закону и в случае противоречия признавать их недействующими именно на этом основании.
Федеральный законодатель может предусмотреть осуществление судами общей юрисдикции - вне связи с рассмотрением какого-либо другого конкретного дела - проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона (в том числе, следовательно, и законов субъектов Российской Федерации) иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации. Данная правовая позиция была изложена в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации и от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года No. 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", а также в определении от 5 ноября 1998 года No. 147-О по запросу Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области "О статусе депутата Законодательного собрания Иркутской области".
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции, по смыслу статей 76, 118, 120, 125, 126, 127 и 128 Конституции Российской Федерации, не могут признавать законы субъектов Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации и на этом основании утрачивающими юридическую силу. Данное полномочие в силу статьи 125 Конституции Российской Федерации относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации.
Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности. Данная обязанность, по смыслу статьи 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации. Однако такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействительность законов субъекта Российской Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом Российской Федерации, т.е. основывать свое решение на соответствующем решении Конституционного Суда Российской Федерации, что вытекает из части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 1998 года No. 147-О).
5. Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. Такие законы отсутствовали в правовой системе до вступления в силу Конституции Российской Федерации. Вместе с тем, согласно ее "Заключительным и переходным положениям", в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, применяются законы и другие правовые акты, действовавшие ранее на территории Российской Федерации (пункты 1 и 2).
Именно поэтому, в частности, статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусмотрено, что проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, принятых до вступления в силу Конституции Российской Федерации, производится Конституционным Судом Российской Федерации только по содержанию норм, и, следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не устанавливает соответствие таких актов Конституции Российской Федерации по форме, в том числе в зависимости от того, являются ли они федеральными или федеральными конституционными законами.
Отсюда следует, что принятый до вступления в силу Конституции Российской Федерации закон, исходя из которого судом общей юрисдикции осуществляется то или иное полномочие, не может быть признан неконституционным лишь на том основании, что по форме он не является федеральным конституционным законом.
Таким образом, если полномочие судов общей юрисдикции по проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону основано на законе, принятом до вступления в силу Конституции Российской Федерации, то оно не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон. Вместе с тем закон, регулирующий это полномочие, подлежит применению лишь в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, и, следовательно, его конституционность по содержанию норм может быть проверена Конституционным Судом Российской Федерации.
6. Конституционно - правовой смысл рассматриваемых положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" выявляется только во взаимосвязи с другими предписаниями данного Федерального закона, а также с иными законодательными актами, которые устанавливают полномочие прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и полномочие судов общей юрисдикции разрешать такого рода дела.
Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор обращается в суд и участвует в рассмотрении дел в случаях и порядке, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 23 и пункт 1 статьи 35), в том числе он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства (пункт 3 статьи 35). Данное полномочие прокурора и соответствующее полномочие суда основаны на положениях принятого в 1964 году Гражданского процессуального кодекса РСФСР, которые содержатся в части третьей статьи 10, статье 41, пункте 2 части первой и части второй статьи 231, статьях 239.1 - 239.8 (в редакции Закона Российской Федерации от 28 апреля 1993 года), а также на положениях Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (статьи 3 и 6).
Следовательно, рассматриваемые положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" лишь подтверждают нормативные положения о полномочии прокурора обращаться в суд с заявлением о проверке нормативных актов представительных органов субъекта Российской Федерации и соответствующем полномочии судов общей юрисдикции, которые до вступления в силу Конституции Российской Федерации уже были предусмотрены названным процессуальным законодательством. Сложившаяся на его основе правоприменительная практика также исходит из того, что суд по заявлению прокурора может вне связи с каким-либо другим гражданско - правовым или административно - правовым спором проверить закон субъекта Российской Федерации и признать его противоречащим федеральному закону в порядке, установленном для рассмотрения дел, возникающих из административно - правовых отношений, с теми особенностями, которые дополнительно к общим правилам, в том числе допускающим возможность использования аналогии процессуального закона и аналогии процессуального права, предусмотрены для этой категории дел в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР.
Указанный процессуально - правовой механизм осуществления данного полномочия, как закрепленный не в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", не является предметом рассмотрения и не подлежит проверке и оценке Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем деле. Это относится не только к инстанционной подсудности таких дел, но и к вопросам о подведомственности, о субъектах, управомоченных обращаться в суд с требованием проверки законности актов, о составе суда по таким делам, о порядке исполнения решений и т.д.
7. Абзац третий пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", как по его буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому ему сложившейся правоприменительной практикой и официальными разъяснениями Верховного Суда Российской Федерации, позволяет суду республики, краевому, областному суду, рассмотрев дело по заявлению прокурора, признать правовой акт, в том числе закон субъекта Российской Федерации, недействительным, утрачивающим силу, не порождающим правовых последствий со дня издания и, следовательно, не требующим отмены органом, его принявшим.
Однако это выходит за пределы установленных Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, в том числе его главой 24.1, правил, на основании которых осуществляется производство по делам о признании нормативных актов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону. В соответствии со статьей 239.8 Гражданского процессуального кодекса РСФСР решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для государственного органа, общественной организации, должностного лица, которых оно касается (часть первая); решение суда направляется государственному органу, общественной организации, должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления данного решения в законную силу (часть вторая); с момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими (часть третья); об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда (часть четвертая).
Утрата законом юридической силы, как следует из статьи 125 (часть 6) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее статей 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", возможна лишь в результате признания его неконституционным. Такое решение, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, действует непосредственно, и потому отмена не соответствующего Конституции Российской Федерации закона органом, его принявшим, не требуется, так как этот закон считается отмененным, т.е. недействительным, с момента оглашения постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Различия в юридических последствиях признания закона субъекта Российской Федерации недействительным и признания закона субъекта Российской Федерации недействующим обусловлены различиями между его несоответствием Конституции Российской Федерации и несоответствием федеральному закону.
Рассмотрение судом общей юрисдикции дела о проверке закона субъекта Российской Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда общей юрисдикции, которым закон субъекта Российской Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается. Лишение же акта юридической силы возможно только по решению самого законодательного органа, издавшего акт, или в предусмотренном Конституцией Российской Федерации порядке конституционного судопроизводства.
Таким образом, положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку на их основании во взаимосвязи с частью третьей статьи 10, статьей 41, статьями 231, 239.1 - 239.8 Гражданского процессуального кодекса РСФСР прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, может признать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.
Между тем положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предполагает, что в случае противоречия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону суд общей юрисдикции по заявлению прокурора признает закон субъекта Российской Федерации недействительным, что не согласуется с закрепленными Конституцией Российской Федерации принципами осуществления народовластия через законодательные (представительные) органы, разделения властей, обеспечения правосудием верховенства Конституции Российской Федерации и закона и потому не соответствует ее статьям 3 (часть 2), 10, 11, 15 (части 1 и 2), 120 и 125 (части 2, 3 и 6).
8. Статьи 5 (часть 3) и 66 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющие принципы федеративного устройства, основанного в том числе на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72 и 73), во взаимосвязи со статьями 15 и 76 Конституции Российской Федерации обосновывают соответствующую иерархию законов в Российской Федерации, исходя из которой решается вопрос о том, в каких случаях закон субъекта Российской Федерации признается противоречащим федеральному закону и действует федеральный закон, а в каких случаях противоречие между ними не может служить основанием для признания закона субъекта Российской Федерации недействующим.
Согласно статье 72 (пункт "а" части 1) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации федеральным законам относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Из федеративной природы их взаимоотношений вытекает также недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти. Разрешение публично - правовых споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области разграничения нормотворческой компетенции должно основываться прежде всего на толковании компетенционных норм Конституции Российской Федерации в порядке конституционного судопроизводства.
Признание судами общей юрисдикции законов субъектов Российской Федерации недействительными не согласуется с конституционным полномочием обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, как принятого в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, или о проверке конституционности федерального закона. Принятое же судом общей юрисдикции решение о том, что закон субъекта Российской Федерации не подлежит применению, не препятствует возможности проверки Конституционным Судом Российской Федерации конституционности федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, в том числе если заявитель вопреки решению суда общей юрисдикции считает закон субъекта Российской Федерации подлежащим действию.
Конституционный Суд Российской Федерации вправе рассматривать такие дела как по инициативе соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в соответствии со статьей 125 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, так и по запросам судов, а также по жалобам граждан, когда публично - правовой спор о разграничении компетенции между различными уровнями государственной власти затрагивает конституционные права и свободы, - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации, принимающий в силу прямого указания Конституции Российской Федерации решение, на основании которого признанные неконституционными акты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации утрачивают юридическую силу, выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично - правовые споры.
В то же время при наличии указанной конституционной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации законодатель может, соблюдая требования статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации и исходя из предписаний статьи 72 (пункт "а" части 1) Конституции Российской Федерации, а также в развитие статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" дополнительно урегулировать в федеральном конституционном законе полномочия не только судов общей юрисдикции, но и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проверке соответствия федеральному закону законов субъектов Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 85, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и абзацев первого и третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", поскольку во взаимосвязи с частью третьей статьи 10, статьей 41, статьями 231 и 239.1 - 239.8 Гражданского процессуального кодекса РСФСР они означают, что на их основании прокурор, осуществляя надзор, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а суд, разрешая такого рода дела по правилам, установленным Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, вправе признавать закон субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации.
Этим не затрагивается право соответствующих органов и лиц на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с требованием о проверке конституционности федерального закона или закона субъекта Российской Федерации.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 11, 15 (части 1 и 2) и 125 (части 2, 3 и 6), положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ Г.А. ЖИЛИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 2
СТАТЬИ 1, ПУНКТА 1 СТАТЬИ 21 И ПУНКТА 3 СТАТЬИ 22
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ СУДЕБНОЙ КОЛЛЕГИИ ПО ГРАЖДАНСКИМ
ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Разделяя выраженную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года позицию о непротиворечии Конституции Российской Федерации положений законодательства о полномочии прокурора обращаться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и полномочии суда разрешать такие дела по правилам ГПК РСФСР, излагаю свое мнение по поводу отдельных аргументов, касающихся некоторых иных выводов Постановления.
Признавая неконституционным положение абзаца третьего пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу, Конституционный Суд Российской Федерации сослался на статьи 10, 11, 15 (части 1 и 2) и 125 (части 2, 3 и 6) Конституции Российской Федерации. Однако ни одна из приведенных норм не дает оснований для такого вывода.
Так, статья 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающая принцип разделения государственной власти и самостоятельности ее ветвей, не исключает возможности осуществления в соответствующей процессуальной форме судебной проверки нормативных актов органов законодательной власти, включая законы субъектов Российской Федерации.
Ни прямо, ни косвенно из нее нельзя вывести положение о том, что в делах о проверке законов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия федеральным законам, по сравнению с другими категориями дел, суды как самостоятельные и независимые органы судебной власти ограничены в реализации целей гражданского судопроизводства, приоритетной из которых в соответствии со статьями 2, 17, 18 и 46 Конституции Российской Федерации является защита прав и свобод человека и гражданина. Сохранение юридической силы закона субъекта Российской Федерации, признанного вступившим в законную силу решением суда противоречащим федеральному закону, не соответствует не только названной главной конституционной цели правосудия, но и целям охраны государственных и общественных интересов, укрепления законности и правопорядка, предупреждения правонарушений, формирования уважительного отношения к праву и суду.
Статья 11 Конституции Российской Федерации, устанавливая общие положения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, также не содержит запрета федеральным судам осуществлять такой контроль за решениями и действиями органов власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения верховенства федерального закона (статья 76, часть 2, и статья 120 Конституции Российской Федерации).
Признание судом общей юрисдикции закона субъекта Российской Федерации не соответствующим федеральному закону и в связи с этим не имеющим юридической силы не находится в противоречии и с положениями статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, провозглашающей ее высшую юридическую силу и прямое действие, обязательность Конституции и законов на всей территории Российской Федерации для всех субъектов правоотношений. Более того, такие судебные решения являются одним из способов реализации названных конституционных положений.
Что касается статьи 125 (части 2, 3 и 6) Конституции Российской Федерации, устанавливающей полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, то она не имеет отношения к вопросу о последствиях признания судом общей юрисдикции закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону. Такого рода дела суды общей юрисдикции рассматривают не в порядке конституционного судопроизводства, а по правилам ГПК РСФСР, не вторгаясь при этом в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
Отсутствие у суда общей юрисдикции полномочий признавать закон субъекта Российской Федерации утратившим юридическую силу в Постановлении выводится из придания понятиям "признание закона недействующим" и "признание закона недействительным" различного содержания, которое усматривается в том, что первое отражает противоречие закона субъекта Российской Федерации федеральному закону, а второе - несоответствие Конституции Российской Федерации, что может признать лишь Конституционный Суд Российской Федерации. На самом же деле приведенные понятия выражают одно и то же явление при его рассмотрении в процессуально - правовом и материально - правовом аспектах.
Согласно части третьей статьи 239.8 ГПК РСФСР с момента вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта (к числу которых относится и закон субъекта Российской Федерации) незаконным этот акт считается недействующим. Из этого следует, что данная процессуальная норма устанавливает последствия вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта незаконным, которое в силу своей специфики не требует каких-либо действий по принудительному исполнению. Как и все другие вступившие в законную силу решения судов, оно является обязательным для всех без исключения органов государственной власти и других субъектов правоотношений и не нуждается в каком-либо их подтверждении. Это вытекает из положений статей 10, 118 и 120 Конституции Российской Федерации, закрепляющих самостоятельность и независимость судебной власти, и конкретизирующих их положений статей 1 (часть 2), 5 (части 1 и 3) и 6 (часть 1) Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", а также статьи 13 ГПК РСФСР. Реализация данных положений возможна лишь при условии, что закон субъекта Российской Федерации, признанный не соответствующим федеральному закону, с момента вступления решения в законную силу утрачивает юридическую силу.
В связи с этим нельзя согласиться и с пунктом 1 резолютивной части Постановления, где указывается на приведение закона субъекта Российской Федерации в соответствие с федеральным законом представительным (законодательным) органом, его принявшим, как на обязательное последствие вступления в законную силу решения суда о признании закона субъекта Российской Федерации недействующим. Это умаляет авторитет судебной власти, ее самостоятельность и независимость, вводит дополнительные условия для сохранения юридической силы за актами, признанными судом незаконными.
Обязательность и неопровержимость вступившего в законную силу решения суда о признании закона субъекта Российской Федерации полностью или в части противоречащим федеральному закону не допускает выбора вариантов для законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации - признавать или не признавать такое решение. Между тем законодательный (представительный) орган принимает свое решение большинством голосов, что предполагает юридическую оценку вступившего в законную силу решения суда и возможность выбора варианта неисполнения такого судебного решения, которое по своей правовой сути не требует специальных действий по исполнению.
Что касается понятия недействительности нормативных актов, к числу которых относятся и законы субъектов Российской Федерации, то оно характеризует не процессуальные вопросы вступления решения суда в законную силу, а его материально - правовые последствия для защиты субъективных прав, нарушенных незаконным актом. Согласно части второй статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случае признания судом нормативного акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными законом.
Решение суда о признании закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону не может затрагивать полномочия соответствующих органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона, послужившего основанием для вынесения решения (статья 125, пункт "б" части 2, Конституции Российской Федерации). Последствием признания данного федерального закона неконституционным является пересмотр принятого судом решения в установленном порядке. Указанные обстоятельства являются бесспорными, они не являлись предметом запроса Верховного Суда Российской Федерации, поэтому не имелось необходимости указывать на это полномочие в абзаце втором пункта 1 резолютивной части Постановления.
В полномочия суда общей юрисдикции не входит признание закона субъекта Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации, а вступление в законную силу его решения о признании данного нормативного акта противоречащим федеральному закону должно иметь своим последствием утрату им юридической силы. Поэтому не соответствует статье 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положение абзаца второго пункта 1 резолютивной части Постановления о полномочиях управомоченных субъектов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, признанного противоречащим федеральному закону. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации взял на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, что не соответствует положениям статей 125 и 126 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 4, 5 и 19 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьям 1, 3 и 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Вы здесь » САЙТ ПРО ЗОНЫ и ЗАКОНЫ - ОФИЦИАЛЬНЫЙ ЧАТ И ФОРУМ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 4. ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Статья 90
|
© grev4me, 2016-2022 grev4me.mybb@gmail.com |
|