Статья 101

1. В статье 101 Конституции РФ рамочно закреплены принципы внутренней организации работы палат парламента, а детализированы и конкретизированы они в Регламенте Совета Федерации и Регламенте Государственной Думы.

2. Так, часть 1 статьи 101 указывает, что Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей, однако сам порядок избрания не ясен. В соответствии же с Регламентом Совета Федерации процедура избрания Председателя включает два тура тайного голосования. Председатель считается избранным, если за него было подано не менее половины голосов общего числа членов Совета Федерации. В Конституции также ничего не сказано относительно того, какое число заместителей могут иметь Председатели палат Федерального Собрания. Регламенты палат устанавливают, что количество заместителей устанавливается самой палатой. Голосование происходит в один тур, а кандидату для избрания требуется получить больше половины голосов общего числа членов палат Федерального собрания. Избранные таким образом Председатели палат и их заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

3. Конституция РФ в части 3 статьи 101 лаконично упоминает лишь о возможности образования палатами Федерального Собрания комитетов и комиссий, предоставляя Государственной Думе и Совету Федерации самим определять их число, направления деятельности и состав. В настоящее время в Совете Федерации образованы 3 постоянные комиссии - по Регламенту и парламентским процедурам; Мандатная и Счетная; и 11 комитетов - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; по вопросам экономической политики; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по вопросам безопасности и обороны; по социальной политике; по аграрной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, по делам Севера и малочисленных народов.

4. В Государственной Думе пятого созыва действует одна постоянная комиссия - по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, также избраны 32 комитета: по конституционному законодательству и госстроительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду и социальной политике; по бюджету и налогам; по финансовому рынку; по экономической политике и предпринимательству; по собственности; по строительству и земельным отношениям; по энергетике; по транспорту; по обороне; по безопасности; по международным делам; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по Регламенту и организации работы Государственной Думы; по информационной политике, информационным технологиям и связи; по охране здоровья; по образованию; по аграрным вопросам; по природным ресурсам, природопользованию и экологии; по культуре; по делам общественных объединений и религиозных организаций; по физической культуре и спорту; по проблемам Севера и Дальнего Востока; по делам ветеранов; по делам СНГ; по делам молодежи; по промышленности; по делам национальностей;по науке и наукоемким технологиям; по делам женщин, семьи и детей. Кроме того, в палатах создаются комиссии для специального изучения какого-либо вопроса или для расследования какого-либо дела. Например, в Совете Федерации сформированы Временная комиссия по регламенту, Постоянная наблюдательная комиссия и др. В Государственной Думе были созданы: Комиссия по анализу итогов приватизации в 1992-1996 гг. и ответственности должностных лиц за ее негативные результаты, Комиссия по делам беженцев и вынужденных переселенцев и др.

5. Как уже упоминалось выше, палаты Федерального Собрания принимают свои регламенты для урегулирования вопросов внутреннего распорядка.

6. Часть 5 статьи 101 Конституции содержит норму о Счетной палате - контрольном органе, формируемом Советом Федерации и Государственной Думой. В феврале 1995 г. вступил в силу Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", который подробно регулирует ее деятельность. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, финансируемого за счет федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и Государственной Думы). Счетная палата дает также общую оценку исполнения федерального бюджета. Согласно статье 2 указанного Федерального закона Счетная палата решает следующие задачи:

а) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

в) оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;

г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

е) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

2. В комментируемой части компетенция Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком, очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.

Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей значительно более подробно, и, следуя здравому смыслу, это не стоит считать выходом за конституционные рамки. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер, хотя задачи, функции и полномочия, а также предметы ведения довольно многочисленны.

2.1. Председатель Совета Федерации, согласно ст. 18 Регламента этой палаты:

- созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты и затем представляет Совету Федерации;

- ведет заседания палаты и подписывает ее постановления;

- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда РФ и Генерального прокурора РФ;

- направляет представление о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации в соответствующий орган государственной власти субъекта Федерации; это полномочие Председателя, предоставленное ему в конце 2004 г., беспрецедентно и, как показала практика, чрезвычайно весомо, несмотря на формальное право адресата представления проигнорировать его;

- ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему Регламентом;

- распределяет обязанности между своими заместителями;

- организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

- координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

- направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты, поправки к законопроектам, разработанные комитетом, комиссией Совета Федерации, членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

- направляет Общественной палате РФ по ее запросу документы и материалы, необходимые для проведения общественной экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (за исключением материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну);

- публикует для всеобщего сведения уведомления о принятых законах РФ о поправках к Конституции; направляет такие законы для рассмотрения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации;

- направляет Президенту РФ для подписания и официального опубликования одобренные Советом Федерации законы РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в Государственную Думу отклоненные Советом Федерации проекты законов РФ о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и федеральные законы;

- направляет в комитеты, комиссии Совета Федерации в соответствии с вопросами их ведения, а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки предложений законодательные акты, принятые Парламентом Союзного государства, Межпарламентской Ассамблеей Евразийского экономического сообщества, модельные законодательные акты, принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств, а также проекты указанных актов;

- представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- координирует организацию парламентских слушаний, круглых столов и иных мероприятий, проводимых в Совете Федерации;

- утверждает график приема граждан членами комитетов, комиссий Совета Федерации, а также направляет другим должностным лицам Совета Федерации для рассмотрения индивидуальные и коллективные обращения граждан, поступившие в Совет Федерации;

- решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации в соответствии с Регламентом и другими нормативными правовыми актами;

- утверждает по согласованию с Советом палаты структуру Аппарата Совета Федерации и его штатную численность; осуществляет общее руководство Аппаратом и контролирует его деятельность; с согласия Совета палаты назначает на должность и освобождает от должности Руководителя, а также по представлению Руководителя Аппарата назначает на должность и освобождает от должности первых заместителей (первого заместителя), заместителей Руководителя и иных работников Аппарата в соответствии с Положением об Аппарате Совета Федерации;

- подписывает удостоверение к почетному знаку Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма"; подписывает и вручает Почетную грамоту Совета Федерации; по решению Совета палаты подписывает и направляет Президенту РФ представления о награждении членов Совета Федерации и работников Аппарата Совета Федерации государственными наградами;

- подписывает и направляет приглашения палаты членам Правительства РФ и иным лицам для участия в "правительственном часе";

- возглавляет работу по планированию деятельности палаты; представляет на утверждение Совета Федерации смету расходов по обеспечению деятельности палаты и отчет о ее исполнении.

- подписывает доверенность представителю Совета Федерации при рассмотрении дела Конституционным Судом РФ;

- назначает из числа членов Совета Федерации полномочных представителей Совета Федерации в Государственной Думе, Правительстве РФ, Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ, Счетной палате РФ, Генеральной прокуратуре РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Министерстве юстиции РФ, Общественной палате РФ, а также полномочного представителя Совета Федерации по взаимодействию с Уполномоченным по правам человека в РФ;

- утверждает инструкцию по делопроизводству в Совете Федерации и инструкцию по работе с обращениями граждан в Совете Федерации;

- дает поручения комитетам и комиссиям Совета Федерации, а также должностным лицам палаты.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Председатель Совета Федерации издает распоряжения и дает поручения. Совет Федерации вправе отменить распоряжение Председателя Совета Федерации, противоречащее законодательству РФ и Регламенту палаты.

Председатель Совета Федерации либо по его поручению его заместитель представляет Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы, которые обсуждаются на заседаниях Совета Федерации. По результатам обсуждения Совет Федерации может принимать постановления.

Что же касается заместителей Председателя Совета Федерации, то они на основании ст. 19 Регламента замещают Председателя Совета Федерации в его отсутствие, а также по его поручению:

- представляют Совету Федерации доклады о деятельности палаты и о проекте программы ее законопроектной работы;

- подписывают постановления палаты, издают распоряжения, вручают награжденным почетный знак Совета Федерации "За заслуги в развитии парламентаризма" и Почетную грамоту Совета Федерации;

- осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты.

2.2. Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные статьей 11 Регламента Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации, однако имеют некоторые отличия. Эти отличия отчасти обусловлены особенностями компетенции и организации обеих палат, а отчасти, похоже, представляют собой просто упущения, допущенные той или иной палатой.

Председатель Государственной Думы:

- ведет заседания палаты;

- ведает вопросами внутреннего распорядка палаты в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями, предоставленными ему настоящим Регламентом;

- организует работу Совета Государственной Думы;

- осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы; назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы с согласия ее Совета и по представлению ее Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя Руководителя Аппарата - управляющего делами Государственной Думы и заместителей Руководителя Аппарата по его представлению;

- представляет палату во взаимоотношениях с Президентом РФ, Советом Федерации, Правительством РФ, субъектами Федерации, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, Генеральным прокурором РФ, Центральной избирательной комиссией РФ, Центральным банком РФ, Уполномоченным по правам человека в РФ, со Счетной палатой РФ, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

- участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, а также между органами государственной власти субъектов РФ;

- направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в профильный комитет;

- подписывает постановления Государственной Думы;

- направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы;

- направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии со ст. 105 (ч. 5) Конституции РФ, т.е. те, по которым Государственная Дума преодолела возражения Совета Федерации;

- издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- направляет внесенный в Государственную Думу проект постановления Государственной Думы и материалы к нему в профильный комитет для рассмотрения и устанавливает срок подготовки проекта постановления Государственной Думы к рассмотрению палатой;

- направляет запрос Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в профильный комитет либо в комитет, назначенный ответственным по указанному законопроекту; направляет заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта в комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по указанному законопроекту.

Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект порядка работы Государственной Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Государственной Думы.

Государственная Дума вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя Государственной Думы.

Председатель Государственной Думы или по его поручению один из его заместителей представляет Государственной Думе доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. По указанным докладам Государственная Дума может принимать постановления.

Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя статья 12 Регламента Думы, в отличие от ст. 19 Регламента Совета Федерации, предусматривает, что распоряжение о распределении обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы издается ее Председателем по согласованию с Советом Государственной Думы. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя Государственной Думы вправе давать поручения руководителям структурных подразделений Аппарата Государственной Думы.

3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами из своего состава. Комитеты суть постоянные органы; в Государственной Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными, так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.

Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты, организуют проводимые палатами парламентские слушания. Определенная регламентами палат компетенция комитетов и комиссий в основном сходна, различия обусловлены главным образом неодинаковой компетенцией палат. Однако есть различия, которые явно обусловлены субъективным фактором. Например, отношения комитетов палаты с Общественной палатой урегулированы только Регламентом Совета Федерации, равно как только этим Регламентом определяются формы их участия в реализации полномочий палаты по отношению к актам объединений постсоветских государств и некоторые другие задачи. Примером особенности регламентарного регулирования комитетов Государственной Думы могут служить задачи комитетов, связанные с обращениями палаты в Конституционный Суд РФ.

По основным направлениям своей деятельности комитеты и комиссии могут образовывать подкомитеты и подкомиссии.

Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя (в Совете Федерации также его заместителей), должен входить в состав одного из комитетов, но в то же время не более чем одного. Численный состав комитетов и комиссий определяется палатой, однако комитет Совета Федерации должен насчитывать не менее 7 членов, а комиссия - не менее 15 членов. Численный состав комитета Государственной Думы - от 12 до 35 депутатов. Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются на основе представительства депутатских объединений.

В Совете Федерации руководство комитета (комиссии) избирается его (ее) составом и утверждается палатой, причем председатель комитета (комиссии) и его заместители не должны быть представителями одного субъекта Федерации. Персональный состав комитета (комиссии) утверждается постановлением палаты. Председатели комитетов Государственной Думы, их первые заместители и заместители избираются палатой большинством голосов общего числа депутатов Государственной Думы по представлению депутатских объединений. Голосование может проводиться по единому списку кандидатур. Общее число депутатов Государственной Думы, избранных по представлениям одного депутатского объединения на должности Председателя Государственной Думы и его заместителей, председателей комитетов и их заместителей, не может превышать 50 процентов общего числа членов данного депутатского объединения.

В настоящее время Регламентом Совета Федерации предусмотрены 17 комитетов и 7 постоянных комиссий, причем Регламент определяет круг ведения каждого комитета и каждой постоянной комиссии. В Регламенте Государственной Думы, предусматривающем 29 комитетов и одну постоянную комиссию, круг ведения определен только для последней.

Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже двух раз в месяц и правомочны в присутствии большинства членов.

О заседании комитета, комиссии Совета Федерации председатель комитета, комиссии, как правило, не менее чем за 72 часа уведомляет членов комитета, комиссии, Председателя палаты, соответствующие комитеты, комиссии Государственной Думы, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, совет Общественной палаты РФ, а также субъекты права законодательной инициативы, законопроекты которых подлежат рассмотрению. Для извещения других членов Совета Федерации используются информационные ресурсы Совета Федерации. Регламент Государственной Думы ограничивается указанием, что информация о работе комитета для депутатов Государственной Думы помещается на доске объявлений палаты.

Регламент Государственной Думы обязывает депутата присутствовать на заседаниях комитета, членом которого он является. О невозможности присутствовать на заседании комитета по уважительной причине депутат Государственной Думы заблаговременно информирует председателя комитета, который вправе установить порядок передачи депутатом своего голоса другому депутату - члену данного комитета в связи с отсутствием на заседании комитета по уважительной причине.

Согласно Регламенту Совета Федерации, деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет, комиссия Совета Федерации может по предложению своих членов, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, принять решение о проведении закрытого заседания. В исключительных случаях член комитета, комиссии Совета Федерации вправе на основании доверенности передать право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым на заседании комитета, комиссии, другому члену комитета, комиссии. Каждому члену комитета, комиссии может быть передано не более одной доверенности.

Члены Совета Федерации, не являющиеся членами данного комитета или комиссии, могут участвовать в открытых и закрытых заседаниях с правом совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом, комиссией. В заседании могут участвовать также Президент РФ, Председатель и члены Правительства РФ, депутаты Государственной Думы, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты РФ, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, Председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Совете Федерации, руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, а также члены Общественной палаты РФ, уполномоченные ее советом, при соблюдении требований, предусмотренных законодательством РФ о государственной тайне. Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета, комиссии с согласия председателя. При обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того, работники Правового управления и иных структурных подразделений Аппарата Совета Федерации. Могут приглашаться также представители СМИ.

Комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства РФ и руководителям федеральных органов исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц. Указанные органы и лица обязаны сообщать о результатах рассмотрения письменных обращений и принятых по ним мерах, а также предоставлять запрашиваемые материалы и документы комитету, комиссии Совета Федерации в согласованные с ними сроки.

Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет, комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации, представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Комитет, комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах, привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.

Комитет, комиссия Совета Федерации может проводить в субъектах Федерации выездные заседания, парламентские слушания, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия. Место проведения выездного мероприятия определяется по согласованию с Советом палаты соответствующим комитетом (комиссией) Совета Федерации. В течение года комитет, комиссия Совета Федерации вправе провести не более двух выездных мероприятий.

Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам их ведения.

Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов присутствующих членов, решения Совета Федерации о созыве внеочередного заседания - двумя третями общего числа членов палаты (ныне не менее чем 115 голосами), остальные решения - большинством общего числа ее членов, т.е. не менее чем 87 голосами.

Согласно Регламенту Государственной Думы, в заседании ее комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. На заседании комитета, комиссии вправе присутствовать полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комиссии, статс-секретари - заместители (первые заместители) руководителей федеральных органов исполнительной власти, а при рассмотрении законопроектов, являвшихся объектом экспертизы Общественной палаты, - члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом. При этом число членов Общественной палаты, принимающих участие в заседании комитета, комиссии, не может превышать пять человек. На заседание комитета, комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

Для подготовки отдельных вопросов комитет, комиссия Государственной Думы может создавать рабочие группы из числа своих членов, других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций, привлекать к своей работе экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроектов.

Комитет Государственной Думы, назначенный ответственным по законопроекту, обязан рассматривать заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта. Информация о результатах рассмотрения комитетом указанного заключения доводится до сведения депутатов Государственной Думы в выступлении представителя комитета при обсуждении законопроекта на заседании палаты.

Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссиями раздельно.

Для выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности и по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий, комитеты и комиссии палат могут организовывать парламентские слушания, проводить конференции, совещания, "круглые столы", семинары и принимать участие в их работе.

Оба регламента специально урегулировали процедуру парламентских слушаний, проводимых палатами по вопросам своего ведения. Этот институт весьма полезен для парламентской деятельности, поскольку при надлежащей организации позволяет изучить рассматриваемую проблему более основательно, с учетом мнений многих специалистов и широких слоев населения. Условием полезности является также всесторонний добросовестный учет выслушанных или представленных в письменном виде мнений при подготовке соответствующего государственного решения.

Парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе его Председателя, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Палата может проводить слушания совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств. Совет Федерации может проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания. Председатель Совета Федерации возлагает подготовку проведения парламентских слушаний на соответствующий комитет (комиссию) палаты. Решение о проведении парламентских слушаний и объемах их финансирования принимает Совет палаты.

В Государственной Думе парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются Советом Государственной Думы на соответствующие комитет, комиссию, а также на соответствующие подразделения Аппарата Государственной Думы. Комитеты и комиссии могут совместно организовывать парламентские слушания. Регламент Государственной Думы запрещает проведение парламентских слушаний во время заседаний палаты не допускается, если она не примет иное решение, а также в периоды между сессиями Государственной Думы и периоды работы депутатов с избирателями.

На открытых парламентских слушаниях вправе присутствовать представители СМИ и общественности. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной или иной охраняемой законом тайной. В открытых и закрытых парламентских слушаниях вправе принимать участие руководители и представители федеральных и региональных органов государственной власти.

По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы.

Парламентские слушания не единственная форма сотрудничества палат с экспертами и общественностью. По решению Совета Федерации, Совета палаты в Совете Федерации могут проводиться форумы, "круглые столы", конференции, семинары и иные мероприятия по вопросам ведения палаты.

Для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний в Совете Федерации могут создаваться рабочие группы с привлечением представителей федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других специалистов с правом их выезда в субъекты Федерации. Совет Федерации, его Председатель, Совет палаты, комитет, комиссия вправе создавать экспертные советы на общественных началах, привлекать к работе специалистов в качестве экспертов, а также назначать независимую экспертизу законопроектов. Совет Федерации для подготовки предложений по формированию и реализации отдельных направлений государственной политики, их законодательному обеспечению вправе создавать объединенные комиссии.

Председатель Совета Федерации вправе создавать консультативные советы из числа членов Совета Федерации.

С целью взаимодействия с региональными (межрегиональными) ассоциациями субъектов Федерации, парламентскими ассоциациями субъектов Федерации, ассоциациями и союзами муниципальных образований Председатель Совета Федерации, Совет палаты может создавать координирующие и совещательные советы с участием представителей указанных ассоциаций и союзов.

Регламент Государственной Думы регулирует также порядок работы депутатов с избирателями. Депутат обязан отвечать на письма избирателей, изучать поступившие от них предложения и жалобы, вести их прием в своем избирательном округе или в регионе, определенном ему депутатским объединением, а также может это делать в приемной Государственной Думы.

В период заседаний Государственной Думы формой работы депутатов с избирателями является прежде всего рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан.

4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии, традиционной для парламентских учреждений.

Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются постановлениями палат. Действующий Регламент Совета Федерации утвержден его Постановлением от 30 января 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 635; с изм. и доп.). Действующий Регламент Государственной Думы принят Постановлением от 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.). В оба Регламента внесено множество изменений: в Регламент Совета Федерации изменения вносились 11 раз (последнее 6 октября 2006 г.), а в Регламент Государственной Думы - 69 раз (последнее 17 ноября 2006 г.).

Отстаивая автономию палат Федерального Собрания, Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части своего Постановления от 6 апреля 1998 г. N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ об обязанности Президента подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1879) сформулировал правовую позицию, согласно которой "Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом". Очевидно, что эта правовая позиция применима и к Регламенту Государственной Думы.

Что касается внутреннего распорядка работы палат, то Регламент Совета Федерации по этому вопросу ограничился воспроизведением конституционного положения. Регламент же Государственной Думы предусматривает, что на одном из последних заседаний сессии палата утверждает распорядок следующей сессии, который, в частности, устанавливает периоды работы, в течение которых имеют место пленарные заседания Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями. В Совете Федерации постановления о распорядке сессий не принимаются.

5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты - парламентского контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета. Принципы ее формирования установлены пунктом "и" ч. 1 ст. 102 и пунктом "г" ч. 1 ст. 103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты Конституция возложила на федерального законодателя. Статус этого органа регулируется сегодня ФЗ от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167; с изм. и доп.).

Федеральный закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 ФЗ, следующие:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст. 3).

Состоит Счетная палата из назначаемого Государственной Думой Председателя, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых на паритетной основе (по шесть) палатами Федерального Собрания, и аппарата, структура и штатное расписание которого утверждаются Коллегией Счетной палаты по представлению Председателя Счетной палаты в пределах средств на содержание Счетной палаты (ст. 4-6).

Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются по представлению Президента РФ на шесть лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить определенную расплывчатость профессиональных требований к руководителям и аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен быть этот опыт. Запрет, касающийся граждан, имеющих право постоянного проживания за границей, не имеет под собой никакого конституционного обоснования и представляет собой явный пережиток не столь давних недоброй памяти времен, когда проживание гражданина за границей считалось весьма порочащим его обстоятельством.

Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ и руководителем его Администрации, председателями палат Федерального Собрания, Правительства РФ, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Генеральным прокурором РФ. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами Государственной Думы, членами Правительства РФ, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством. Все они не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или ее законодательством.

Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту РФ депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее чем одной пятой общего числа депутатов Государственной Думы (т.е. не менее чем 90 депутатами). Кандидатуры заместителя Председателя могут предлагаться комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одной пятой общего числа его членов (не менее чем 35 членами). В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты или его заместителя кандидатуры Президент РФ в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент РФ вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думы ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.

Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие определенные направления деятельности Счетной палаты, которые охватывают комплекс, группу или совокупность ряда доходных или расходных статей федерального бюджета, объединенных единством назначения. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого одним из аудиторов Счетной палаты, устанавливается Коллегией Счетной палаты.

Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель могут участвовать в заседаниях Правительства РФ и его президиума, а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, статья 7 ФЗ предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы. Согласно ст. 8 ФЗ, аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов Счетной палаты и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 ФЗ, не может быть задержан, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться только Генеральным прокурором РФ. После вступления в силу Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996 г. N 5-П (см. комм. к ст. 98), несколько сузившего иммунитет членов Федерального Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким. Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия Коллегии палаты.

Досрочное освобождение от должности членов Счетной палаты допустимо назначившей их палатой Федерального Собрания лишь в случаях:

- нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления по службе;

- личного заявления об отставке;

- признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;

- достижения возраста 65 лет;

- формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может быть принято палатой не ранее чем через 6 месяцев после начала ее работы).

Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной Думе, по своему смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов Счетной палаты.

ФЗ запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи с роспуском Государственной Думы.

В планы и программы работы Счетной палаты обязательно включаются поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее чем одной пятой состава любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента РФ, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации. Годовой план утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее чем одной пятой состава любой из них или на основании решения Коллегии.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею либо имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности. При проведении ревизий и проверок Счетная палата получает от проверяемых предприятий, учреждений, организаций, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию. По требованию Счетной палаты Центральный банк РФ, коммерческие банки и иные кредитно-финансовые учреждения обязаны предоставлять ей необходимые документальные подтверждения операций и состояния счетов проверяемых объектов. Остальные предприятия, учреждения и организации обязаны предоставлять по требованию Счетной палаты справки и копии документов по операциям и расчетам с ними. Отказ или уклонение должностных лиц указанных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию Счетной палаты, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению.

О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Об ущербе, причиненном государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу, а при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты представляется Совету Федерации и Государственной Думе и подлежит обязательному опубликованию.

Опыт работы Счетной палаты свидетельствует о ее недостаточной эффективности как в силу отсутствия в ряде случаев инициативы самой Счетной палаты и слабого стимулирования и поддержки ее со стороны палат Федерального Собрания, так и вследствие препятствий со стороны должностных лиц подконтрольных организаций, преодолеть которые, несмотря на приведенные выше положения ФЗ, удается не всегда. В печати нередко приводились примеры того, как правоохранительные органы саботировали привлечение к ответственности лиц, злоупотребления которых были установлены Счетной палатой. Более того, в течение ряда лет при принятии федерального бюджета законодательно приостанавливались существенные полномочия Счетные палаты, пока Конституционный Суд Постановлением от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов "О федеральном бюджете на 2002 год", "О федеральном бюджете на 2003 год", "О федеральном бюджете на 2004 год" и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923) не признал эту практику неконституционной.

Статья 101

     1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации
и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя
Государственной Думы и его заместителей.
     2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной
Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
     3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии,
проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
     4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего
распорядка своей деятельности.
     5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет
Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок
деятельности которой определяются федеральным законом.

О Счетной палате Российской Федерации см. Федеральный закон от 11 января
1995 г. N 4-ФЗ

     Комментарий к статье 101

     1. Смысл содержания ч. 1 комментируемой статьи заключается, во-первых,
в том, что палаты Федерального Собрания самостоятельно формируют свое руководство.
Во-вторых, из текста следует, что Председатели палат и их заместители не образуют
коллегиального руководящего органа палаты, а руководство ею осуществляется
на единоличной основе. Разумеется, палата вправе отменить решение своего Председателя
или заменяющего его заместителя Председателя, но решение принимается Председателем
или в соответствующем случае его заместителем единолично.
     Избрание наряду с Председателем палаты также его заместителей позволяет
не только и (не столько) решать проблему, связанную с возможностью продолжать
руководство палатой при временном отсутствии Председателя (есть ведь и другие
способы решения этой проблемы), но придать руководству палаты представительный
характер путем обеспечения интересов меньшинств при выборах: Председатель
и его заместители представляют весь спектр политических интересов, отраженных
в составе палаты, или его основную часть. Число заместителей определяется
палатой.
     Порядок выборов Председателей палат Федерального Собрания и их заместителей
определяется регламентами палат.

     Примечание

     Порядок выборов Председателя Совета Федерации и его заместителей урегулирован
ст. 7-9 Регламента этой палаты, утвержденного ее Постановлением от 6 февраля
1996 г. N 42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации" (СЗ РФ, 1996, N 7, ст. 655). Они избираются из числа членов Совета
тайным голосованием с использованием бюллетеней. Совет может принять решение
о проведении тайного голосования с использованием электронной системы или
открытого голосования. Председатель Совета и его заместители не могут быть
представителями от одного субъекта Российской Федерации. Это значит, что субъект
Российской Федерации может иметь в составе руководства палаты не более одного
представителя. Разумеется, подавляющее большинство субъектов Российской Федерации
в руководстве палаты вообще не представлены.
     Кандидатуры на должность Председателя Совета Федерации предлагаются членами
Совета, каждый из которых может предложить только одну кандидатуру. Предложенный
кандидат может заявить о самоотводе, и такое заявление принимается без обсуждения
и голосования. Кандидатуры членов Совета, согласившихся баллотироваться, подвергаются
обсуждению, в ходе которого они выступают на заседании Совета и отвечают на
вопросы его членов. После обсуждения Совет утверждает список кандидатур для
голосования.
     Для избрания кандидату необходимо получить более половины голосов от
общего числа членов Совета, т.е. не менее 90 голосов. Если же ни одна из кандидатур
не получила такого большинства, проводится второй тур голосования по двум
кандидатурам, получившим наибольшее число голосов. Избранным во втором туре
считается кандидат, получивший наибольшее число голосов, но не менее половины
от общего числа членов Совета, т.е. не менее 89 голосов. Если и во втором
туре Председатель Совета не избран, процедура выборов повторяется, начиная
с выдвижения кандидатур. Результаты голосования оформляются постановлением
Совета.
     На первом заседании Совета Федерации, сформированного в соответствии
с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 50,
ст. 4869), которое состоялось 23-24 января 1996 г., на должность Председателя
Совета баллотировалась только одна кандидатура, и Председатель был избран
тайным голосованием бюллетенями в первом же туре.
     На первом заседании Совета число заместителей Председателя по сравнению
с предыдущим составом Совета было увеличено с трех до четырех. Учитывалось,
в частности, что никто из руководителей палаты не работает в ней на постоянной
основе в отличие от предыдущего состава. Кандидатуры на эти должности предлагаются
Председателем Совета, затем обсуждаются и раздельно голосуются в том же порядке,
что и кандидатуры на должность Председателя. Если ни один из кандидатов не
наберет требуемого для избрания большинства голосов или будет избрано меньше
заместителей, чем необходимо в соответствии с решением палаты, процедура выборов
повторяется, начиная с выдвижения кандидатур.
     Последняя норма, содержащаяся в ч. 2 ст. 9 Регламента, не совсем ясна.
Из ее буквального текста следует, что если число избранных заместителей Председателя
окажется меньше требуемого, их избрание аннулируется. Логику здесь усмотреть
трудно.
     На практике все четыре заместителя Председателя Совета были избраны тайным
голосованием с использованием электронной системы в первом же туре. Их кандидатуры
были предложены Председателю Совета объединениями регионов - ассоциациями
"Большая Волга", "Черноземье" и "Сибирское Соглашение", а также регионами
Северного Кавказа и соседними с ними.
     Согласно ст. 12 Регламента, Председатель Совета Федерации или его заместитель
может быть освобожден от должности на основании решения Совета, принятого
большинством голосов от общего числа его членов и оформленного постановлением
палаты. Вопрос об освобождении от должности указанных должностных лиц рассматривается
Советом по их личному заявлению или по предложению не менее 1/5 от общего
числа членов Совета. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя
рассматривается также по требованию Председателя Совета. Он без голосования
и обсуждения включается в повестку дня ближайшего заседания Совета, на котором
соответствующему должностному лицу должно быть предоставлено слово. Однако
в период подготовки и проведения выборов глав законодательных (представительных)
и глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, представители которых избраны на должности Председателя Совета
или его заместителя, вопрос об освобождении их от должности в повестку дня
не включается.
     По истечении срока полномочий Председателя Совета либо при освобождении
его от этой должности заместители Председателя продолжают исполнять свои обязанности.
     Согласно ст. 8-10 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания
- парламента Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной
Думы от 25 марта 1994 г. N 80-I ГД (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160), с изменениями
ст. 9 и 10, внесенными постановлением от 19 апреля 1995 г. N 718-I ГД (СЗ
РФ, 1995, N 18, ст. 1613) и постановлением от 17 января 1996 г. N 6-II ГД
(СЗ РФ, 1996, N 4, ст. 254), Председатель Думы, его Первый заместитель и заместители
избираются из числа депутатов тайным голосованием бюллетенями, хотя Дума может
принять решение о проведении открытого голосования. Все эти должностные лица
не могут быть представителями одной фракции или депутатской группы.
     Однако при формировании руководства Государственной Думы второго созыва
это положение части второй ст. 8 Регламента было нарушено: крупнейшая фракция
Думы - коммунистическая получила две должности - Председателя Думы и одного
из заместителей Председателя. Причем предложение внести в Регламент соответствующее
изменение почему-то было отклонено.
     Государственная Дума второго созыва увеличила число заместителей Председателя
с четырех до 7, включая первого заместителя. Первый заместитель и три других
заместителя представляют все четыре думские фракции, еще два заместителя группы
независимых депутатов ("Российские регионы" и "Народовластие"), и один заместитель
должен ведать национальными вопросами и национальной политикой (его предполагалось
избрать позднее).
     Кандидатуры на должности Председателя Думы и его заместителей могут выдвигаться
фракциями, депутатскими группами и депутатами. Палата может провести обсуждение
выдвинутых кандидатур, причем кандидаты обязаны ответить на вопросы депутатов.
Они могут заявить самоотводы.
     Кандидат в Председатели Думы считается избранным, если получил более
половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если баллотировались
более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого большинства голосов,
проводится второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее
число голосов, причем каждый депутат может голосовать только за одну кандидатуру.
Для избрания во втором туре также требуется большинство голосов от общего
числа депутатов. Такое большинство, согласно п. 1 Постановления Конституционного
Суда от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и
5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) (ВКС, 1995, N 2-3), составляет
большинство от числа членов палаты, установленного Конституцией, т.е. должно
включать не менее 226 голосов.
     Новая редакция ч. 5 и 6 ст. 9 Регламента предусмотрела, что если ни один
из двух кандидатов не получил большинства от общего числа депутатов, Дума
проводит повторные выборы Председателя либо большинством голосов от общего
числа депутатов решает о переходе к выборам Первого заместителя и заместителей
Председателя. На повторных выборах Председателя могут выдвигаться и прежние
кандидатуры. Если же решено перейти к выборам заместителей Председателя, то
после избрания по крайней мере одного из них следует провести повторные выборы
Председателя, начиная с выдвижения кандидатур.
     Что касается порядка избрания заместителей Председателя Думы, то ст.
10 Регламента допускает избрание как в индивидуальном порядке, аналогичном
порядку избрания Председателя Думы, так и списком. Список выдвинутых кандидатов
рассматривается и утверждается Советом Думы и может голосоваться открыто.
Включенные в список кандидаты считаются избранными, если за список проголосовало
большинство от общего числа депутатов; избрание Первого заместителя и заместителей
Председателя Думы должно быть оформлено ее постановлениями. Государственная
Дума второго созыва избрала заместителей Председателя списком и открытым голосованием.
     Регламент Думы в отличие от Регламента Совета Федерации не регулирует
вопроса о досрочном прекращении полномочий Председателя палаты и его заместителей.

     2. В комментируемой части компетенция председателей палат Федерального
Собрания и их заместителей определена самым общим образом. То, что они ведут
заседания, понять несложно, а вот в отношении значения формулы "ведают внутренним
распорядком", заимствованной из советских конституций, можно строить множество
предположений, плодотворных и не очень. Под распорядком, насколько можно судить
по документам, понимается график работы палаты. "Ведение" этим распорядком,
очевидно, заключается в организации его составления и обеспечении его соблюдения.
     Регламенты палат регулируют компетенцию председателей палат и их заместителей
более подробно. Из регламентарных полномочий председателей неукоснительно
следует, что они ни в коей мере не олицетворяют возглавляемые ими палаты и
не вправе без специального уполномочия предпринимать от имени палат политические
акции. Их компетенция носит главным образом внутриорганизационный характер.

     Примечание

     Согласно ст. 10 Регламента Совета Федерации Председатель Совета:
     - представляет Совету проекты повестки дня заседаний;
     - ведет заседания Совета;
     - подписывает постановления Совета;
     - созывает внеочередные заседания палаты по своей инициативе, по предложению
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, субъекта
Российской Федерации, комитета Совета или не менее 1/5 общего числа членов
Совета;
     - приводит к присяге новоназначенных судей Конституционного Суда Российской
Федерации;
     - ведает внутренним распорядком деятельности палаты;
     - направляет в комитеты палаты законопроекты и принятые Государственной
Думой федеральные законы;
     - направляет Президенту Российской Федерации одобренные Советом федеральные
конституционные законы и федеральные законы;
     - распределяет обязанности между своими заместителями;
     - представляет палату во взаимоотношениях с другими федеральными органами
государственной власти, общественными объединениями, государственными деятелями
и парламентами иностранных государств, международными парламентскими организациями;
     - участвует в согласительных процедурах, предусмотренных Конституцией;
     - решает иные вопросы организации деятельности Совета в соответствии
с нормативными актами;
     - направляет и контролирует деятельность аппарата Совета.
     По вопросам своей компетенции Председатель Совета издает распоряжения
и дает поручения. Любое его распоряжение, противоречащее законодательству
Российской Федерации и Регламенту Совета, может быть отменено Советом.
     Председатель представляет Совету доклады о деятельности палаты и о проекте
программы ее законопроектной работы. Совет обсуждает эти доклады на заседаниях
и может принимать по ним постановления.
     Заместители Председателя, в соответствии со ст. 11 Регламента, замещают
Председателя в его отсутствие, могут по его поручению подписывать постановления
палаты, издавать распоряжения, организуют взаимодействие комитетов и комиссий
Совета и осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка
деятельности палаты согласно Регламенту и распределению обязанностей.
     Полномочия Председателя Государственной Думы, установленные ст. 11 Регламента
Думы, в основном аналогичны полномочиям Председателя Совета Федерации: он
ведет заседания палаты, ведает ее внутренним распорядком в соответствии со
своими полномочиями по Регламенту, представляет палату, участвует в согласительных
процедурах, издает распоряжения. Однако имеются некоторые отличия.
     Одно из них обусловлено тем, что в Государственной Думе имеется вспомогательный
орган - совет Думы. Председатель Думы организует работу совета, в котором
председательствует. Однако в отличие от Председателя Совета Федерации Председатель
Думы не может созывать внеочередные заседания Думы, ибо Регламент (ст. 14)
отнес это полномочие к ведению совета Думы, который может созывать такие заседания
по предложению Президента или Правительства Российской Федерации, а также
по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем 1/5 общего
числа депутатов. Направление законопроектов в комитеты палаты также относится
в Государственной Думе к ведению не Председателя, а совета. По согласованию
с советом и по представлению комитета по Регламенту и организации работы Государственной
Думы Председатель назначает на должность и освобождает от должности руководителя
аппарата Думы.
     По собственному усмотрению Председатель может включать в повестку дня
заседания Думы вопросы о выборах на вакантную должность заместителя Председателя
Думы и о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Думы.
     Что касается докладов Председателя Думы о деятельности палаты, то они
представляются по истечении сессии (см. комментарий к ч. 1 ст. 99) и включают
характеристику проекта программы законопроектной деятельности на следующую
сессию.
     Полномочия заместителей Председателя Государственной Думы аналогичны
полномочиям заместителей Председателя Совета Федерации, хотя формулировка
ст. 12 Регламента Думы по этому вопросу более обща по сравнению с формулировкой
ст. 11 Регламента Совета Федерации.

     3. Упомянутые в комментируемой части комитеты и комиссии представляют
собой вспомогательные органы палат Федерального Собрания, образуемые палатами
из своего состава. Комитеты являются постоянными органами; в Государственной
Думе они действуют на протяжении созыва Думы. Комиссии же могут быть как постоянными,
так и временными. Постоянные комиссии отличаются от комитетов тем, что выполняют
функциональные, обслуживающие палату задачи, тогда как предметы ведения комитетов
образуют отрасли и сферы управления с их конкретными проблемами. Временные
комиссии создаются для решения конкретной задачи, по выполнении которой прекращают
свое существование.
     Комитеты разрабатывают и обсуждают законопроекты и проекты иных актов
палаты или Федерального Собрания, готовя их к рассмотрению на пленарных заседаниях
палат либо реализуя высказанные палатами замечания. Кроме того, комитеты готовят
проекты решений по иным вопросам, входящим в компетенцию соответствующей палаты.
По основным направлениям своей деятельности комитеты могут образовывать подкомитеты.
     Статус комитетов и комиссий палат Федерального Собрания регулируется
Регламентами палат.
     Регламенты предусматривают, что каждый член палаты, кроме Председателя
и его заместителей (в Государственной Думе - также руководителей депутатских
объединений <* В ст. 20 Регламента Государственной Думы исключение сделано
также для депутатов - членов Правительства Российской Федерации, однако возможность
совмещать депутатский мандат с членством в федеральном Правительстве допускалась
только в Государственной Думе первого созыва (ч. 1 п. 9 раздела второго).>),
должен входить в состав одного из комитетов.
     Согласно ст. 14 Регламента Совета Федерации перечень и численный состав
комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее
10 членов. Персональный состав комитета и его председатель утверждаются постановлением
палаты, причем председатель комитета и его заместители избираются на заседании
комитета большинством голосов от общего числа его членов. Председатель комитета
и его заместитель не могут быть представителями одного субъекта Российской
Федерации. Комитет может освободить председателя и его заместителя от исполнения
их обязанностей, однако в отношении председателя такое решение комитета подлежит
утверждению постановлением Совета Федерации.

     Примечание

     В соответствии со ст. 15 Регламента с изменениями и дополнениями, внесенными
Постановлением Совета Федерации от 10 апреля 1996 г. N 124-СФ (СЗ РФ, 1996,
N 16, ст. 1774), в Совете Федерации действуют следующие 11 комитетов:
     - по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;
     - по вопросам безопасности и обороны;
     - по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному
регулированию, банковской деятельности;
     - по вопросам социальной политики;
     - по вопросам экономической политики;
     - по международным делам;
     - по делам Содружества Независимых Государств;
     - по аграрной политике;
     - по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии;
     - по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;
     - по делам Севера и малочисленных народов.
     Совет Федерации может ликвидировать отдельные комитеты или образовать
новые.
     Что же касается комиссий Совета Федерации, то в их состав могут входить
члены комитетов Совета. Регламентом предусмотрены такие постоянные комиссии
Совета, как мандатная комиссия и комиссия по регламенту и парламентским процедурам
(ст. 27 - 31 Регламента).
     Процедура комитетов и комиссий определена ст. 32-37 Регламента.
     Заседания комитетов и комиссий проводятся не реже раза в месяц и правомочны
в присутствии большинства членов комитета, комиссии. Комитеты могут заседать
и в субъектах Российской Федерации (очевидно, иных, чем Москва) с уведомлением
Совета Федерации. Внеочередное заседание созывается председателем комитета,
комиссии по своей инициативе либо по поручению Председателя Совета Федерации
или его заместителя, координирующего работу данного комитета, либо по предложению
не менее 1/4 общего числа членов комитета, комиссии. Председатель комитета
или комиссии не позднее чем за 72 часа уведомляет о заседании членов комитета,
комиссии, Председателя Совета Федерации, соответствующие комитеты, комиссии
Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, соответствующие
федеральные министерства и ведомства, а также инициатора обсуждаемого законопроекта.
Эта информация помещается, кроме того, на доске объявлений палаты. Комитеты,
комиссии могут проводить и совместные заседания.
     Деятельность комитетов и комиссий осуществляется на принципах гласности
и свободного обсуждения вопросов. Члены Совета Федерации, не являющиеся членами
данного комитета или комиссии, могут присутствовать на заседании с правом
совещательного голоса и выступать в течение времени, определенного комитетом,
комиссией. В заседании могут участвовать также представитель Президента Российской
Федерации, представитель и члены Правительства Российской Федерации, Председатель,
заместитель Председателя и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, Председатель
Совета Федерации первого созыва и, с согласия председателя комитета или комиссии,
представители органов государственной власти и общественных объединений. При
обсуждении вопросов, входящих в их компетенцию, приглашаются, кроме того,
работники правового управления и иных структурных подразделений аппарата Совета
Федерации. Могут приглашаться также представители средств массовой информации.
     Для подготовки вопросов и организации парламентских слушаний комитет,
комиссия могут создавать рабочие группы с привлечением членов Совета Федерации,
представителей федеральных министерств и ведомств, других государственных
органов, общественных объединений, научных учреждений, а также ученых и других
специалистов с правом их выезда в субъекты Российской Федерации. Комитет,
комиссия могут создавать также экспертные советы на общественных началах,
привлекать экспертов и назначать независимую экспертизу законопроектов. Государственные
органы, общественные объединения, должностные лица обязаны представлять комитетам
и комиссиям запрашиваемые ими материалы и документы.
     Процедурные решения комитета, комиссии принимаются большинством голосов
присутствующих членов, решения о созыве внеочередного заседания Совета Федерации
- 2/3 общего числа членов, остальные решения - большинством от общего числа
членов.
     Совет Федерации заслушивает отчеты своих комитетов и комиссий по вопросам
их ведения.

     Согласно ст. 18 и 19 Регламента Государственной Думы ее комитеты и комиссии
формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства
депутатских объединений. Численный состав комитетов и комиссий определяется
Думой и составляет от 12 до 35 депутатов. Председатели комитетов и комиссий
и их заместители избираются палатой в том же порядке, что и заместители Председателя
Думы, по представлению фракций и депутатских групп. Голосование может проводиться
по единому списку кандидатур, что и имело место.

     Примечание

     Согласно ст. 17 Регламента в редакции от 23 января 1996 г. (СЗ РФ, 1996,
N 5, ст. 449) Государственная Дума образует следующие комитеты:
     - по законодательству и судебно-правовой реформе;
     - по труду и социальной политике;
     - по делам ветеранов;
     - по охране здоровья;
     - по образованию и науке;
     - по делам женщин, семьи и молодежи;
     - по бюджету, налогам, банкам и финансам;
     - по экономической политике;
     - по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;
     - по аграрным вопросам;
     - по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;
     - по природным ресурсам и природопользованию;
     - по экологии;
     - по обороне;
     - по безопасности;
     - по международным делам;
     - по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;
     - по делам национальностей;
     - по делам Федерации и региональной политике;
     - по вопросам местного самоуправления;
     - по делам общественных объединений и религиозных организаций;
     - по Регламенту и организации работы Государственной Думы;
     - по информационной политике и связи;
     - по вопросам геополитики;
     - по конверсии и наукоемким технологиям;
     - по культуре;
     - по туризму и спорту;
     - по проблемам Севера.
     Таким образом, Государственная Дума по сравнению с первым созывом увеличила
число комитетов с 23 до 28, причем среди "отраслевых" комитетов остался и
один функциональный - по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
     Из комиссий ст. 27 Регламента Думы предусмотрела следующие:
     - мандатную;
     - для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;
     - для подсчета результатов тайного голосования;
     - для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции (о наличии
в деяниях Президента Российской Федерации оснований для его отрешения от должности);
     - другие.
     По сути, кроме мандатной комиссии, все остальные названные комиссии должны
быть временными.
     Процедура комитетов и комиссий урегулирована в ст. 21-26 Регламента Думы.
В основном она аналогична процедуре комитетов и комиссий Совета Федерации
и лишь в отдельных частностях имеет свои особенности. Заседания проводятся
не реже двух раз в месяц. Требовать созыва внеочередного заседания может не
только 1/4 состава комитета или комиссии, но и депутатское объединение. Депутат
обязан присутствовать на заседаниях комитета или комиссии, в состав которых
входит. Комитеты и комиссии действуют на принципах политического многообразия
и многопартийности, свободы обсуждения, гласности. Регламент обязывает органы
государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их должностных
лиц представлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы
в 10-дневный срок. Следует отметить, что данная норма вряд ли уместна в регламентах
палат, представляющих собой их внутренние нормативные акты. Обязанности на
субъектов, внешних по отношению к палатам, следует возлагать федеральным законом.

     Комментируемая часть упоминает о проведении палатами парламентских слушаний.
Это обсуждение важных вопросов политической жизни с участием не только парламентариев,
но также экспертов, заинтересованных лиц и представителей общественности.
Парламентские слушания дают парламентариям возможность ознакомиться с широким
спектром мнений по обсуждаемой проблеме, прежде чем принять по ней решение.
По идее, решение, принятое после парламентских слушаний, должно быть более
взвешенным, лучше отвечать социальным ожиданиям. Однако, к сожалению, так
бывает не всегда.

     Примечание

     Оба Регламента в специальных главах урегулировали процедуру парламентских
слушаний. Ст. 56 Регламента Государственной Думы определила перечень вопросов,
которые могут быть предметом парламентских слушаний; это законопроекты, требующие
публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию;
проект федерального бюджета и отчет о его исполнении; другие важнейшие вопросы
внутренней и внешней политики. Регламент Совета Федерации такого перечня не
содержит.
     С инициативой парламентских слушаний в Совете Федерации могут выступать
Председатель палаты, его заместитель, группа членов Совета численностью не
менее 10 человек. В Государственной Думе инициаторами слушаний могут быть
совет Думы, комитет или комиссия, депутатское объединение. Практическая организация
слушания возлагается Председателем Совета Федерации или, соответственно, советом
Государственной Думы на комитеты и/или комиссии. Средства массовой информации
оповещаются о слушаниях не менее чем за 10 дней. Комитеты, комиссии, организующие
слушания, определяют круг приглашаемых лиц и извещают их о времени слушаний.
     В принципе парламентские слушания - открытые. Однако Регламентами палат
предусмотрена возможность и закрытых слушаний, решение о чем принимается соответствующим
комитетом, комиссией. На такие слушания представители средств массовой информации
и общественности не допускаются, члены же палаты всегда вправе в них участвовать.
В Совете Федерации в открытых и закрытых слушаниях всегда вправе участвовать
полномочный представитель Президента Российской Федерации, а вообще список
лиц, имеющих право участвовать в закрытых слушаниях, готовится соответствующим
комитетом и согласовывается с Председателем Совета или его заместителем. Регламент
Думы устанавливает, что Президент Российской Федерации, его полномочный представитель,
Председатель Правительства Российской Федерации, члены Конституционного, Верховного
и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Председатель Счетной палаты,
Уполномоченный по правам человека, Генеральный прокурор Российской Федерации,
Председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации вправе
участвовать как в открытых, так и в закрытых парламентских слушаниях.
     Регламент Совета Федерации предусматривает закрытые слушания в случаях
обсуждения вопросов, связанных с государственной, служебной или иной охраняемой
законом тайной, а Регламент Государственной Думы - в случаях обсуждения вопросов
конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие
государственную и иную охраняемую законом тайну. Как видим, Регламент Думы
открывает более широкие возможности для проведения закрытых слушаний.
     Ведет слушания председатель палаты, комитета или комиссии или соответствующий
заместитель председателя. После его вступительного слова выступают члены палаты
и приглашенные лица, которым могут быть заданы вопросы. По завершении слушаний
большинством присутствующих членов палаты могут быть приняты рекомендации
(в Совете Федерации - также мотивированное заключение и иные документы), которые
в случае открытых слушаний могут публиковаться. Слушания протоколируются и
стенографируются.

     4. Принятие каждой палатой своего регламента и самостоятельное решение
ею вопросов внутреннего распорядка своей деятельности суть выражение ее автономии,
традиционной для парламентских учреждений.
     Регламенты палат Федерального Собрания утверждаются, изменяются и отменяются
постановлениями палат. Действующий Совет Федерации, сформированный в январе
1996 г. на иной основе, чем Совет Федерации первого созыва, принял на своем
первом заседании новый Регламент. Государственная Дума второго созыва, напротив,
сохранила Регламент своей предшественницы, внеся в него ряд небольших изменений.
Датировка обоих регламентов и ссылки на их официальное опубликование приведены
выше.
     Что касается внутреннего распорядка работы палат, то, например, в Государственной
Думе он согласуется советом Думы. Первый такой распорядок Государственной
Думы второго созыва на период до летних каникул был согласован 22 января 1996
г. В нем установлены периоды, в течение которых имеют место пленарные заседания
Думы, работают ее фракции, депутатские группы, комитеты и комиссии, а также
перемежающиеся с ними периоды, во время которых ведется работа с избирателями
и в избирательных округах. В Совете Федерации с учетом того, что его члены
работают не на постоянной основе, распорядок ограничивается графиком заседаний,
который утверждается самим Советом. На месяц планируется одно-два заседания
продолжительностью три дня каждое.

     5. Комментируемая часть определяет задачу Счетной палаты парламентского
контрольного органа, который призван следить за исполнением федерального бюджета.
Принципы ее формирования установлены п." и" ч. 1 ст. 102 и п. "г" ч. 1 ст.
103 Конституции. Регулирование же состава и порядка деятельности Счетной палаты
Конституция возложила на федерального законодателя.
     Статус этого органа регулируется сегодня Федеральным законом от 11 января
1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 3, ст. 167).
     Закон в ст. 1 определяет Счетную палату как постоянно действующий орган
государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием Российской
Федерации и подотчетный ему. В рамках задач, определенных действующим законодательством,
Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью.

     Примечание

     Задачи Счетной палаты, согласно ст. 2 Закона, следующие:
     - организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных
и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности
и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной
собственности;
     - оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
     - финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных
правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих
расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на
формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных
фондов;
     - анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального
бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений,
направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса
в целом;
     - контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального
бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской
Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской
Федерации;
     - регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации
о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных
мероприятий.
     Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета
на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности (ст.
3 Закона).
     Состоит Счетная палата из Председателя, назначаемого Государственной
Думой, его заместителя, назначаемого Советом Федерации, аудиторов, назначаемых
на паритетной основе (по 6) палатами Федерального Собрания, и аппарата (ст.
4-6 Закона).
     Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы назначаются на
6 лет. На эти должности могут назначаться граждане Российской Федерации, имеющие
высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного
управления, государственного контроля, экономики, финансов. Нельзя не отметить
определенной расплывчатости профессиональных требований к руководителям и
аудиторам Счетной палаты: далеко не каждый, кто профессионально работал в
системе государственного управления или даже государственного контроля, разбирается
в бюджетно-финансовых и экономических проблемах. Неясно также, каким должен
быть этот опыт. К тому же Закон допускает, что до 1/4 аудиторов могут иметь
опыт профессиональной деятельности иного профиля.
     Оба руководителя Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях
с Президентом Российской Федерации и руководителем его Администрации, председателями
палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, Конституционного,
Верховного и Высшего Арбитражного Судов Российской Федерации, Генеральным
прокурором Российской Федерации. Они, а также аудиторы не могут быть депутатами
Государственной Думы, членами Правительства Российской Федерации, заниматься
другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной
творческой деятельности.
     Все члены Счетной палаты имеют право принимать участие в заседаниях палат
Федерального Собрания, их комитетов и комиссий. Председатель и его заместитель
могут участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации и его президиума,
а аудиторы - в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти
и иных государственных органов.
     Любой член Счетной палаты, согласно ст. 29 Закона, не может быть задержан,
арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия назначившей
его палаты Федерального Собрания. Уголовное дело в отношении него может возбуждаться
только Генеральным прокурором Российской Федерации. После вступления в силу
постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 февраля 1996
г. N 5-П (см. комментарий к ст. 98), сузившего иммунитет членов Федерального
Собрания, иммунитет членов Счетной палаты выглядит чрезмерно широким.
     Инспектор Счетной палаты при выполнении служебных обязанностей может
быть привлечен к уголовной ответственности только с согласия коллегии палаты.
     Досрочное освобождение назначившей палатой Федерального собрания членов
Счетной палаты от должности допустимо лишь в случаях:
     - нарушения законодательства Российской Федерации или совершения злоупотребления
по службе (требуются голоса 2/3 состава соответствующей палаты);
     - личного заявления об отставке;
     - признания недееспособными вступившим в законную силу решением суда;
     - достижения возраста 65 лет;
     - формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (решение может
быть принято 2/3 состава палаты не ранее, чем через 6 месяцев после начала
ее работы).
     Последнее основание, относящееся, по существу, только к Государственной
Думе, по смыслу носит политический характер и противоречит общей концепции
Счетной палаты как деполитизированного органа. Оно нарушает равенство членов
Счетной палаты.
     Нельзя также не отметить, что содержащееся в Законе требование квалифицированного
большинства в палатах Федерального Собрания при решении вопроса о досрочном
освобождении от должности членов Счетной палаты не согласуется с ч. 3 ст.
102 и ч. 3 ст. 103 Конституции, из которых следует, что требование специального
большинства при голосовании в палатах Федерального Собрания может устанавливаться
только самой Конституцией, а она в данном случае такого большинства не предусмотрела.
     Закон запрещает приостанавливать деятельность Счетной палаты в связи
с роспуском Государственной Думы.
     Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты,
методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных
сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, ст. 7 Закона
предусматривает образование коллегии Счетной палаты, в состав которой входят
Председатель Палаты, его заместитель и аудиторы. Непосредственная организация
и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты осуществляются
ее инспекторами.
     При составлении планов и программ работы Счетной палаты обязательно включаются
поручения палат Федерального Собрания и обращения не менее 1/5 от состава
любой из них. Обязательно рассматриваются при этом запросы Президента Российской
Федерации, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Годовой план
утверждается коллегией. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на
основании постановлений палат Федерального Собрания, по обращению не менее
1/5 состава любой из них или на основании решения коллегии.
     О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует
Совет Федерации и Государственную Думу, доводит их до сведения руководителей
соответствующих федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений,
организаций. При выявлении нарушения законов, влекущего уголовную ответственность,
Палата передает материалы в правоохранительные органы (ст. 15 Закона).

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 6 апреля 1998 г. N 11-П

ПО ДЕЛУ О РАЗРЕШЕНИИ СПОРА МЕЖДУ
СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ, МЕЖДУ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ И ПРЕЗИДЕНТОМ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОБЯЗАННОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ПОДПИСАТЬ ПРИНЯТЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "О
КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЯХ, ПЕРЕМЕЩЕННЫХ В СОЮЗ ССР
В РЕЗУЛЬТАТЕ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ И НАХОДЯЩИХСЯ
НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.М. Данилова, судей Э.М. Аметистова, М.В. Баглая, Н.Т. Ведерникова, В.Д. Зорькина, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей Государственной Думы - докторов юридических наук В.Б. Исакова и Е.Т. Усенко, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук М.Г. Шарце, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 3) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 2 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 2 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".
Поводом к рассмотрению дела явились ходатайства Совета Федерации и Государственной Думы о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, а также между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать названный Федеральный закон.
Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях заявителей, с одной стороны, и Президента Российской Федерации - с другой по вопросу об обязанности Президента Российской Федерации подписать этот Федеральный закон.
Поскольку ходатайства касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по данным ходатайствам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание депутатов Государственной Думы О.О. Миронова и С.А. Попова, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Государственная Дума 4 апреля 1997 года, а Совет Федерации - 14 мая 1997 года в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации вновь рассмотрели отклоненный Президентом Российской Федерации Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" и, как следует из принятых ими постановлений, конституционно установленным квалифицированным большинством голосов одобрили его в ранее принятой редакции. Однако Президент Российской Федерации 21 мая 1997 года возвратил Закон в Совет Федерации и Государственную Думу без рассмотрения.
Совет Федерации 10 июня 1997 года, а Государственная Дума - 14 июня 1997 года приняли постановления о повторном направлении Президенту Российской Федерации данного Федерального закона, в которых настаивали на необходимости его подписания и обнародования. Тем не менее Президент Российской Федерации 24 июня 1997 года вновь возвратил Закон в Совет Федерации и Государственную Думу без рассмотрения.
Таким образом, обращения палат Федерального Собрания к Президенту Российской Федерации с целью преодоления возникших разногласий не привели к разрешению спора.
2. Президент Российской Федерации отказался подписать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", поскольку считает, что при повторном его рассмотрении в палатах Федерального Собрания была нарушена конституционная процедура одобрения федерального закона.
По мнению Президента Российской Федерации, установленная Регламентом Совета Федерации процедура голосования членов Совета Федерации не на заседании палаты, а в форме опроса посредством подписных листов не соответствует конституционной процедуре одобрения федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации. Президент Российской Федерации считает также, что при повторном рассмотрении данного Федерального закона конституционные требования не были соблюдены и Государственной Думой: в нарушение Регламента на заседании палаты не присутствовало необходимое число депутатов и не был соблюден принцип личного голосования депутатов.
В обоснование своей позиции Президент Российской Федерации ссылается на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации, в котором толкуется понятие "принятый федеральный закон" и рассматривается возможность возвращения Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации определено, что отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации, предусмотренное частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, означает принятое в течение четырнадцати дней с момента получения закона решение Президента Российской Федерации об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа; Президент Российской Федерации не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон.
Вместе с тем не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации возвращение Президентом Российской Федерации федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур (абзац второй пункта 3 резолютивной части Постановления).
Государственная Дума и Совет Федерации считают, что ссылки Президента Российской Федерации на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года неправомерны, так как в процессе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" и при его повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания не было допущено нарушений установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. Поэтому, по мнению палат Федерального Собрания, возвращение данного Федерального закона без рассмотрения является уклонением Президента Российской Федерации от исполнения своей конституционной обязанности подписать и обнародовать закон.
Таким образом, между Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации фактически возник спор о том, были ли в процессе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" нарушены установленные Конституцией Российской Федерации требования к порядку принятия федеральных законов и предусмотренные ею условия и процедуры. Поскольку в данном споре стороны не достигли соглашения, они не могут в одностороннем порядке решать вопрос о том, было ли допущено нарушение установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия закона. Как указано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года, споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 5 мотивировочной части).
3. Обосновывая свою позицию, Президент Российской Федерации ссылается на несоответствие Конституции Российской Федерации тех положений Регламента Совета Федерации, на основе которых палата принимала решение об одобрении Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", а также на нарушения Государственной Думой ее Регламента.
Между тем Президент Российской Федерации не наделен правом оценивать конституционность Регламента Совета Федерации, являющегося нормативным актом палаты, - он лишь может обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с соответствующим запросом. Такой запрос в Конституционный Суд Российской Федерации не поступал, а проверять конституционность нормативного акта по собственной инициативе Конституционный Суд Российской Федерации не вправе. Однако без рассмотрения этого вопроса невозможно определить, был ли в данном случае нарушен конституционно установленный порядок одобрения федерального закона при повторном его рассмотрении в Совете Федерации.
Что касается вопроса о нарушении Государственной Думой своего Регламента при повторном рассмотрении Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", то его рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе установление фактических обстоятельств и оценка доказательств, по существу, означало бы проверку конституционности данного Федерального закона по порядку принятия. Однако, по смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации и статей 36, 84 - 87 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации не осуществляет предварительный контроль законов, не вступивших в силу, т.е. не подписанных и не обнародованных Президентом Российской Федерации.
Согласно части второй статьи 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" рассмотрение дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, по содержанию норм, форме и порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов. Следовательно, в процедуре спора о компетенции Конституционный Суд Российской Федерации не может проверить, нарушила ли в данном случае Государственная Дума установленный Конституцией Российской Федерации порядок принятия федеральных законов, а также соответствующие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы.
Таким образом, сложилась ситуация, в которой спор между участниками законодательного процесса в течение длительного времени не получил разрешения, сам законодательный процесс оказался заблокированным, а устранение возникших разногласий Конституционным Судом Российской Федерации в данном случае возможно лишь в процедуре рассмотрения дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов (глава IX Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). В этой ситуации, по смыслу статьи 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации и с учетом того, что установленные Конституцией Российской Федерации требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса (пункт 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года), Президент Российской Федерации обязан подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации".
Установленная настоящим Постановлением необходимость подписания и обнародования Президентом Российской Федерации данного Федерального закона в порядке, предусмотренном частью 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации, не может рассматриваться как подтверждение его соответствия или несоответствия Конституции Российской Федерации, в том числе по порядку принятия.
После подписания и обнародования Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" Президент Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке его конституционности по основаниям, предусмотренным статьей 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 95 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Подтвердить обязанность Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 107 (часть 3) Конституции Российской Федерации подписать и обнародовать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", что не препятствует Президенту Российской Федерации обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации названного Федерального закона, в том числе по порядку принятия.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Э.М. АМЕТИСТОВА

1. Для решения рассматриваемого дела необходимо, прежде всего, уяснить точный смысл Постановления Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС) по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации от 22 апреля 1996 года (далее - Постановление от 22 апреля 1996 г.), поскольку Президент Российской Федерации (далее - Президент) ссылается на это Постановление в обоснование своей позиции, а заявители - Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания - считают эти ссылки неправомерными.
В абзаце четвертом пункта 5 мотивировочной части Постановления от 22 апреля 1996 г. указывается, что Президент в силу части 2 статьи 80 (т.е. выполняя свои функции гаранта Конституции Российской Федерации), и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации (предусматривающей, что Президенту для подписания и обнародования направляется лишь принятый федеральный закон), вправе вернуть федеральный закон в соответствующую палату в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации (далее - Конституция) порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. При этом Президент должен указать на конкретные нарушения названных конституционных требований.
Такой закон, указывается далее в том же Постановлении, не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции, а его возвращение в палаты Федерального Собрания - отклонением в смысле части 3 статьи 107 Конституции, поскольку установленные Конституцией требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.
Вышесказанное позволяет прийти к следующим выводам:
1) Президент обязан подписывать и обнародовать федеральный закон, повторно принятый Федеральным Собранием с соблюдением конституционных требований, и вправе вернуть в палаты Федерального Собрания без подписания и обнародования такой закон, если не считает его принятым в смысле части 1 статьи 107 Конституции. Это право принадлежит Президенту как гаранту Конституции, обязанному обеспечивать все установленные ею законодательные процедуры;
2) принимая такое решение, Президент вправе основывать его на собственном мнении, выраженном в одностороннем порядке, о наличии допущенных нарушений конституционных процедур принятия закона, с учетом имеющихся у него фактов;
3) на данном этапе законодательного процесса от президента не требуется соблюдения каких-либо других условий для вынесения им указанного решения, кроме его собственного мнения относительно допущенных нарушений.
Вместе с тем, это решение, основанное на собственном мнении Президента, отнюдь не является окончательным и подлежит дальнейшей оценке либо в согласительной процедуре с палатами Федерального Собрания, либо в судебном порядке, поскольку далее в Постановлении от 22 апреля 1996 г. говорится, что споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами в соответствии со статьей 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФЗоКС) "на рассмотрение Конституционного Суда Российской Федерации". КС в данном случае должен установить, были ли у Президента основания принимать указанное решение или нет. Именно в этом состояла задача КС и при решении рассматриваемого дела.
КС, однако, в своем Постановлении по рассматриваемому делу указал, что "поскольку в данном споре стороны не достигли соглашения, они не могут в одностороннем порядке решать вопрос о том, было ли допущено нарушение установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия закона" (абзац седьмой пункта 2 мотивировочной части). Тем самым КС фактически отказал как Президенту, так и палатам Федерального Собрания иметь собственные мнения в возникшем споре, если они не достигли соглашения, и в качестве единственного условия для возвращения Президентом федерального закона, который он не считает принятым, выдвинул наличие такого соглашения между сторонами спора.
В результате становится в принципе невозможным возвращение Президентом федерального закона без рассмотрения на основании своего собственного мнения, что предусмотрено Постановлением от 22 апреля 1996 г., поскольку непременным условием для такого возвращения должно служить соглашение сторон, то есть признание палатами Федерального Собрания факта нарушения ими конституционного порядка принятия федерального закона.
Столь же невозможным оказывается возникновение спора о компетенции между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона и соответственно его разрешение КС, поскольку в случае соглашения сторон спорить не о чем, а в отсутствие такого соглашения Президент не вправе возвратить в палаты Федерального Собрания закон, принятый, по его мнению, с нарушением конституционных процедур.
Фактически КС в своем Постановлении по рассматриваемому делу оставил Президенту только одну возможность оспорить действия палат Федерального Собрания в ходе законодательного процесса - в порядке разрешения дела о конституционности федерального закона (абзац пятый пункта 3 мотивировочной части). Но для этого Президенту в любом случае необходимо сначала подписать такой закон, даже если он, по мнению Президента, не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции. Вследствие этого Президент оказывается не в состоянии выполнить свои полномочия гаранта Конституции, так как вынужден санкционировать вступление в силу закона, принятого с возможным нарушением конституционных процедур, который будет действовать до принятия КС соответствующего решения в процедуре проверки конституционности нормативных актов.
Однако из Постановления от 22 апреля 1996 г. недвусмысленно следует, что Президент вправе возвратить без подписания федеральный закон, который он не считает принятым, лишь на основании своего собственного мнения о допущенных нарушениях и что в этом случае КС рассматривает возникшие разногласия между субъектами законодательного процесса до подписания этого закона и вступления его в силу. Причем КС должен делать это именно в процедуре рассмотрения спора между указанными субъектами, а не в какой-либо иной.
Таким образом, в ходе рассмотрения данного дела КС, заседавший в составе палаты, принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 г. Но в соответствии со статьей 73 ФЗоКС "в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда Российской Федерации, дело передается в пленарное заседание". Этого, однако, сделано не было.
2. В своем Постановлении по рассматриваемому делу КС, сославшись на процедурные требования ФЗоКС (абзацы второй - четвертый пункта 3 мотивировочной части), не дал ответа на существенно важный вопрос: были ли в ходе принятия Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" допущены нарушения конституционных требований, что утверждал Президент и отрицали палаты Федерального Собрания.
Но без решения этого вопроса невозможно подтвердить или не подтвердить обязанность Президента подписать и обнародовать указанный закон. Тем более, что для его решения, вовсе не обязательно оценивать конституционность Регламента Совета Федерации и выяснять, нарушила ли Государственная Дума соответствующие правила своего Регламента. Необходимо установить лишь один факт - был ли упомянутый закон принят большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (как того требует часть 3 статьи 107 Конституции) или не был. Установление этого факта представляется допустимым в процедуре рассмотрения споров о компетенции.
Если же КС склонился к принятию решения о недопустимости рассмотрения указанного факта в данной процедуре, предусмотренной Постановлением от 22 апреля 1996 г., то тем больше у него было оснований для передачи рассматриваемого дела в пленарное заседание КС, принявшее указанное Постановление.
Фактически основной аргумент, на основании которого КС обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", состоит в том, что "сложилась ситуация, в которой спор между участниками законодательного процесса в течение длительного времени не получил разрешения, сам законодательный процесс оказался заблокированным, а устранение возникших разногласий Конституционным Судом Российской Федерации в данном случае возможно лишь в процедуре рассмотрения дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов" (абзац пятый пункта 3 Постановления по рассматриваемому делу). Полагаю, что это - аргумент не из области права, а из области целесообразности. Однако в соответствии с частью второй статьи 3 ФЗоКС "Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права".