Статья 104

Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют основы законодательного процесса, в котором участвуют субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент РФ. Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такой федеральный закон отсутствует. Федеральными законами урегулированы лишь порядок официального опубликования и вступления в силу федеральных законов и порядок принятия и вступления в силу законов РФ о поправках к Конституции РФ (см. комм. к ст. 107 и 136). Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.

1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею либо концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления именуются законопредложениями. Но это особенности терминологии.

Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению РФ и совместному ведению РФ и ее субъектов. Напротив, высшие судебные органы РФ, перечисленные во втором предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно, а точнее, совсем не ясно. Например, когда Конституционный Суд РФ внес проект федерального конституционного закона о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого законопроекта - вопрос не его ведения, поскольку Конституция РФ на него такое полномочие не возложила. Государственная Дума, правда, этим утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам Конституционный Суд обязывал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную Думу законопроекта или законопредложения. К сожалению, Федеральное Собрание не всегда должным образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда.

Можно также лишь сожалеть, что в России конституционно не предусмотрена народная инициатива, т.е. в число субъектов права законодательной инициативы не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических государств мира.

2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по работе с законопроектами и по принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением этого подхода служит и комментируемая часть.

Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях пока что только в гл. 12 Регламента Государственной Думы, который был утвержден 22 января 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 7. Ст. 801; с изм. и доп.). Нужно, однако, иметь в виду, что предмет регулирования комментируемой статьей Конституции, как и четырьмя последующими статьями, не реформы Конституции, а текущее законодательство, т.е. федеральные конституционные законы и обычные федеральные законы. При этом следует учитывать, что в тексте Конституции термин "федеральный закон" употребляется в двух смыслах - в видовом смысле обычного федерального закона в отличие от федерального конституционного закона и в родовом смысле, охватывающем и обычные федеральные законы, и федеральные конституционные законы.

Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

- законопроектов, т.е. проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

- законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства Союза ССР;

- поправок к законопроектам.

Отсюда, в частности, следует, что в действующие еще акты законодательства Союза ССР вносить изменения не предполагается. В случае необходимости таких изменений будут приниматься новые российские законы. Собственно, практика уже давно такова.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:

- пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

- текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего (внесших) законопроект;

- перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и РФ, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

- заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным частью 3 ст. 104 Конституции РФ);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 192 БК РФ (по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 212 БК РФ (по проекту федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период);

- документы и материалы, предусмотренные статьей 264.10 БК РФ (по проекту федерального закона);

- документы, предусмотренные пунктом 4 ст. 16 ФЗ от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (по законопроекту о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров РФ);

- официальные отзывы Правительства РФ и Верховного Суда РФ (по законопроекту о внесении изменений в УК РФ);

- документы, предусмотренные пунктом 7 ст. 9 ФЗ от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" (по законопроекту о техническом регламенте);

- заключение Правительства РФ и решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, на территории которого расположены соответствующие участки недр (по законопроекту о соглашении о разделе продукции и по законопроекту о внесении изменений в соответствующий федеральный закон о соглашении о разделе продукции);

- документ, подтверждающий согласование законопроекта о передаче перемещенной культурной ценности с органом государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится региональное учреждение культуры, осуществляющее оперативное управление объектом культуры, представляющим собой культурную ценность (по законопроекту о передаче культурной ценности, перемещенной в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящейся на территории РФ);

- документ, подтверждающий согласование законопроекта по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ соответственно с Верховным Судом РФ и субъектом РФ (по законопроекту по вопросу определения общего числа мировых судей и количества судебных участков субъекта РФ).

Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона и сопоставить возможные выгоды и затраты, а в ряде случаев согласовать будущее регулирование с субъектами РФ.

При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы - коллегиальным органом (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ) должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Копии текста законопроекта и указанных прилагаемых материалов должны быть представлены на магнитном носителе.

Непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения:

- о сроке и о порядке вступления в силу предлагаемого закона или отдельных его положений;

- о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона или федерального закона.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные Регламентом, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе. Одновременно в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ. В случае поступления в Государственную Думу запроса Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, в электронной регистрационной карте на указанный законопроект фиксируются также дата поступления запроса Общественной палаты и дата направления в Общественную палату требуемых материалов.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента. При поступлении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также проектов федеральных законов, предусмотренных пунктом 5 ст. 192 БК РФ, Председатель Государственной Думы направляет их в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам в течение 24 часов для определения соответствия указанных законопроектов требованиям Регламента. Упомянутый пункт предусматривает, что одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов:

- об утверждении отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в отчетном финансовом году;

- о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период;

- о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ, то соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы, к которому вправе обратиться по вопросу соответствия законопроекта требованиям Регламента. Правовое управление дает ответ профильному комитету в течение 14 дней. Решение профильного комитета о соответствии законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента, включающее предложения по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы в течение 14 дней, а при обращении в Правовое управление Аппарата - в течение 30 дней со дня поступления законопроекта в профильный комитет. В этот срок не засчитывается время работы депутатов с избирателями. Если законопроект поступил в Государственную Думу в период между сессиями Государственной Думы, то указанное решение профильного комитета вносится на рассмотрение Совета Государственной Думы не позднее чем через 14 дней после начала очередной ее сессии.

Запрос Общественной палаты о предоставлении ей законопроекта, а также документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы, направляется Председателем Государственной Думы в профильный либо ответственный комитет по указанному законопроекту. Комитет направляет законопроект, а также документы и материалы, необходимые для проведения экспертизы, в Общественную палату в течение трех дней со дня поступления ее запроса в Государственную Думу либо в течение трех дней после начала очередной сессии (если запрос Общественной палаты поступил в Государственную Думу в период между сессиями). В случае если запрашиваемый Общественной палатой законопроект был рассмотрен Советом Государственной Думы, в Общественную палату направляется также соответствующая выписка из протокола заседания Совета Государственной Думы, а если законопроект был рассмотрен Государственной Думой, в Общественную палату направляется копия соответствующего постановления Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту и в необходимом случае также комитет-соисполнитель (комитеты-соисполнители), включает законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо очередную сессию и направляет законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Здесь также неясно, какие вопросы ведения этих судов имеются в виду. Строго говоря, предметы ведения этих судов должны определяться Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, но эти акты не возлагают на указанные суды функции консультирования законопроектов, которые к тому же могут в ходе законодательного процесса подвергнуться еще таким изменениям, которые на данном этапе не всегда можно предвидеть. Кроме того, если Конституционный Суд РФ даст положительный отзыв на законопроект, то как потом он будет судить о конституционности соответствующего закона?

Если, по мнению Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ на очередной финансовый год и плановый период соответствуют требованиям Регламента, Совет Государственной Думы по предложению указанного комитета назначает Комитет по бюджету и налогам ответственным по проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и по проектам федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период и профильные комитеты по указанным проектам федеральных законов для подготовки их к рассмотрению палатой, включает проекты этих федеральных законов в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию и в течение трех дней со дня принятия соответствующего решения направляет их в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ для подготовки замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении. Если же, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ или Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу. После выполнения указанных требований субъект (субъекты) права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы. Если при рассмотрении Советом Государственной Думы предложений профильного комитета по законопроекту выявятся обстоятельства, требующие дополнительного изучения, Совет Государственной Думы вправе вернуть законопроект в профильный комитет и установить срок повторного представления данного законопроекта на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета возвращает инициатору законопроект, предусматривающий внесение изменений в законодательные акты РСФСР и РФ или в их отдельные положения, срок действия которых истек, а также которые утратили силу.

Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, установленным статьей 72 Конституции, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на эти законопроекты и с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

В случае если в Государственную Думу после принятия или одобрения законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия или одобрения аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же в Государственную Думу внесены альтернативные законопроекты до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее. После принятия Советом Государственной Думы решения о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка работы Государственной Думы принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Государственной Думы, в соответствии с Регламентом, а также с примерной программой законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию. Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой законопроекта, внесенного субъектом права законодательной инициативы, определяется Советом Государственной Думы. Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы - членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

Ответственный комитет, получив текст законопроекта (тексты законопроектов по одному и тому же вопросу), назначает докладчика из своего состава. Докладчик координирует деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц, докладывает на заседании комитета о результатах подготовительной работы над текстом законопроекта. По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. В случае если ответственный комитет принял решение о проведении Общественной палатой экспертизы законопроекта, ответственный комитет вносит проект обращения Государственной Думы к Общественной палате о проведении экспертизы законопроекта и проект постановления Государственной Думы о принятии указанного обращения.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Нельзя не высказать сожаления о том, что Регламент оставляет решение о проведении лингвистической экспертизы законопроекта на усмотрение ответственного комитета, а не предписывает ее в качестве обязательной стадии работы над законопроектом. Тексты принимаемых Государственной Думой законов и постановлений зачастую неудобочитаемы, а порой вообще невразумительны.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:

- соответствует или не соответствует законопроект Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам? (Если в заключении устанавливается несоответствие законопроекта какому-либо из этих актов, то должно быть указано, какому именно акту не соответствует законопроект и в чем это несоответствие выражается);

- не нарушена ли внутренняя логика законопроекта, нет ли противоречий между разделами, главами, статьями, частями и пунктами законопроекта? (Если такие противоречия есть, они должны быть названы конкретно, а также необходимо дать рекомендации по их устранению);

- полон ли перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта? (Если он неполон, то следует указать недостающие акты).

Заключение Правового управления должно быть подписано его начальником либо одним из его заместителей с указанием фамилии и даты подписания. В случае если дать заключение в установленный срок нет возможности, срок может быть продлен Советом Государственной Думы по мотивированному предложению Правового управления.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту, а также заключение Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта (если таковое имеется) рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены осуществлявшие правовую экспертизу гражданские служащие, замещающие должности гражданской службы в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы, работники этого управления.

До принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект (субъекты) права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект, имеет (имеют) право:

- по предложению ответственного комитета, оформленному его решением, изменить текст законопроекта и направить его на имя Председателя Государственной Думы;

- отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя Государственной Думы или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы -коллегиального органа.

Обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в СМИ. Депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, члены Совета Федерации, полномочные представители Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представители законодательных (представительных) органов субъектов РФ, а также представители государственных органов, других организаций, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений и замечаний, вправе присутствовать с совещательным голосом на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта.

3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство РФ за заключением. Из конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Государственную Думу. Действующий Регламент Государственной Думы это подтверждает, поскольку заключение Правительства принадлежит к числу документов, обязательно прилагаемых к соответствующим законопроектам при их внесении в Государственную Думу. Президент РФ уже обращал внимание на то, что в Федеральном Собрании допускалось несоблюдение данного положения, и возвращал принятые таким образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.

Правовое значение заключения, как свидетельствует практика, чисто консультативное. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные расходы, обусловленные принятием будущего федерального закона, финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже. Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию и ответственное за исполнение федерального бюджета, наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано с обществом, которым непосредственно управляет, и ранее других органов ощущает существующие в этом обществе проблемы. Поэтому, представляется целесообразным придание заключению Правительства в какой-то мере обязывающего характера, чтобы при отрицательном заключении законопроект если бы и мог быть принят, то по усложненной процедуре (например, при обязательном согласии Совета Федерации или большинством в три пятых состава Государственной Думы). Существовавшая ранее практика принятия популистских законов, не имевших финансового обеспечения, лишь компрометировала власть.

Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован Постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой" (САПП. 1994. N 16. Ст. 1276). Согласно этому Постановлению, письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно быть подготовлено в течение 14 дней с момента поступления проекта. В необходимых случаях этот срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением Государственной Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой, и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи заключения по не зависящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке решается Правительством по согласованию с Государственной Думой.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 29 ноября 2006 г. N 9-П по делу о проверке конституционности п. 100 Регламента Правительства РФ, согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение, отметил в п. 3 мотивировочной части, что содержание понятия "внесение законопроекта" - по смыслу Конституции РФ и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, законодательный (представительный) орган субъекта РФ (это, по идее, должно относиться и к другим субъектам права законодательной инициативы, кроме Президента и Правительства) вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, чьи права и обязанности взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия. При этом само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Отсюда следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя. Однако для того, чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией право законодательной инициативы, Правительство не вправе отказаться от исполнения своей конституционной обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты, причем пределы и нормативное содержание данной обязанности - в силу ее конституционно-правовой природы - не могут устанавливаться ее носителем, т.е. Правительством РФ. В п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционный Суд прямо указал, что конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции (ст. 10, п. "а" ст. 71, ч. 1 и 2 ст. 76), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона. (СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5371).

Статья 104

     1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской
Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной
Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным)
органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит
также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской
Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их
ведения.
     2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
     З. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты,
о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской
Федерации.

     Комментарий к статье 104

     Комментируемая статья и четыре последующие статьи Конституции регулируют
основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права
законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации.
Существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных
деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует.
Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их
соответствующими регламентами.

     1. Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения,
вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана
рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом
и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой
надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий
статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего
закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной
Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует
ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет
его неудовлетворительным.
     Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например,
во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые
депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законопредложениями.
Но это особенности терминологии.
     Субъекты, перечисленные в первом предложении комментируемой части, пользуются
правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить
законопроекты и законопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению
Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Напротив, высшие судебные органы Российской Федерации, перечисленные во втором
предложении, могут вносить законопроекты и законопредложения только по вопросам
своего ведения. Последнее, впрочем, не совсем ясно. Например, когда Конституционный
Суд Российской Федерации внес проект федерального конституционного закона
о себе самом, можно было слышать утверждения о том, что подготовка такого
законопроекта - вопрос не его ведения. Государственная Дума, правда, этим
утверждениям не вняла. В целом ряде своих постановлений по конкретным делам
Конституционный Суд обязал Федеральное Собрание урегулировать в законодательном
порядке те или иные вопросы, однако это не рассматривается как реализация
права законодательной инициативы, поскольку нет официального внесения в Государственную
Думу законопроекта или законопредложения. Федеральное Собрание не всегда должным
образом реагирует на указанные положения постановлений Конституционного Суда.
     Можно лишь сожалеть, что в число субъектов права законодательной инициативы
не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических
государств мира.

     2. Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке
проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу. Отражением
этого подхода служит и комментируемая часть.
     Порядок осуществления законодательной инициативы регулируется в деталях
пока что только Регламентом Думы, который был утвержден Постановлением Думы
от 25 марта 1994 г. N 80-I "О Регламенте Государственной Думы Федерального
Собрания - парламента Российской Федерации" (ВФС РФ, 1994, N 3, ст. 160).
     Согласно Регламенту, право законодательной инициативы осуществляется
в форме внесения в Государственную Думу:
     - законопроектов и поправок к ним (имеются в виду проекты новых федеральных
конституционных законов и федеральных законов);
     - законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных
конституционных законов и федеральных законов;
     - законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы
Российской Федерации и законы РСФСР либо о признании этих законов утратившими
силу;
     - предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской
Федерации.
     Регламент определил перечень документов, которые необходимо представить
при осуществлении законодательной инициативы в виде внесения законопроекта.
Это следующие документы:
     - текст законопроекта;
     - обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику
законопроекта, его целей, основных положений, места в системе действующего
законодательства, а также прогноз социально-экономических и иных последствий
его принятия;
     - справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
     - перечень законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения,
дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта;
     - предложения о разработке нормативных правовых актов, принятие которых
необходимо для реализации данного закона;
     - финансово-экономическое обоснование (если реализация будущего закона
потребует дополнительных материальных и иных затрат).
     Эти документы должны дать парламентариям возможность более или менее
адекватно представить себе социальные последствия принятия предлагаемого закона
и сопоставить возможные выгоды и затраты.
     В представленных материалах указываются фамилии депутатов, инициирующих
разработку законопроекта, а также других лиц, равно как и государственных
органов, общественных объединений, учреждений, организаций, участвовавших
в подготовке этих материалов.
     Непосредственно в текст проектов федеральных законов (в том числе федеральных
конституционных законов) подлежат включению следующие положения:
     - о сроках и порядке вступления федерального закона в силу;
     - об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других
нормативных правовых актов в связи с принятием данного федерального закона;
     - предложение Президенту Российской Федерации и поручение Правительству
Российской Федерации о приведении их правовых актов в соответствие с вновь
принятым федеральным законом.
     Вносимые в Думу законопроекты регистрируются под контролем комитета по
Регламенту и организации работы Государственной Думы. Если форма законопроекта
не отвечает требованиям законодательства и Регламента Думы или не представлены
необходимые материалы, совет Думы может вернуть законопроект инициатору для
выполнения установленных требований.
     Законопроект, отвечающий требованиям, совет Думы направляет в соответствующий
комитет, который назначается ответственным по законопроекту. Если законопроект
направлен в несколько комитетов, совет Думы определяет тот из них, который
будет ответственным. Совет может установить срок для подготовки законопроекта.
Регламент, таким образом, не предусматривает возможности создания специальной
комиссии для работы над законопроектом.
     Ответственный комитет на основе федерального законодательства и Регламента
Думы определяет порядок подготовки и рассмотрения законопроекта. Для работы
над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы, в том числе совместные,
если законопроект готовится несколькими комитетами. В рабочую группу могут
включаться депутаты, не состоящие в соответствующих комитетах, представители
инициатора, а также представители органов государственной власти, общественных
объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Законопроекты по
одному и тому же вопросу рассматриваются комитетом одновременно.
     Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов направляются последним для дачи предложений и замечаний. В Регламенте
не сказано, кто именно является адресатом в данном случае, однако по логике
адресатами во всяком случае должны быть представительные органы законодательной
власти.
     По решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение
Правительства, соответствующих министерств и иных ведомств, иных государственных,
а также общественных органов, на научную экспертизу с установлением срока
для представления заключения и материалов. Сомнительно, однако, чтобы такие
сроки были обязательны для адресата, поскольку обязанность представлять комитетам
Думы заключения и другие материалы законодательно не установлена, а Регламент
- всего лишь внутренний документ Думы.
     По поручению ответственного комитета правовое управление аппарата Думы
осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта, а также
проверку представленных инициатором перечней актов федерального законодательства,
которые подлежат отмене, изменению или дополнению в связи с принятием данного
законопроекта.
     Обсуждение законопроекта в комитете происходит открыто и может освещаться
средствами массовой информации. Если по законопроекту возникли разногласия
между участвующими в его подготовке комитетами, которые они сами не смогли
урегулировать, решение принимает совет Думы.
     Подготовленный законопроект направляется ответственным комитетом в совет
Думы для внесения на ее рассмотрение с предложениями о приглашении на рассмотрение
тех или иных лиц.

     3. В связи с содержанием комментируемой части возникает вопрос о том,
кто обращается в Правительство Российской Федерации за заключением. Из конституционного
текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность лежит на инициаторе законопроекта,
ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Государственную Думу.
     Президент Российской Федерации уже обращал внимание на то, что в Федеральном
Собрании допускалось несоблюдение этого положения, и возвращал принятые таким
образом федеральные законы без рассмотрения по этой причине.
     Правовое значение заключения - чисто консультативное. Оно содержательно
не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно
необходимая для них информация, которая позволяет судить о том, имеют ли возможные
последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального
бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже.
Ведь Правительство, возглавляющее федеральную государственную администрацию,
наиболее тесно из всех федеральных органов государственной власти связано
с обществом, которым непосредственно управляет, и ранее других органов ощущает
существующие в этом обществе проблемы.
     15 апреля 1994 г. Постановлением Государственной Думы N 92-I ГД "О внесении
дополнения в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания - парламента
Российской Федерации" (ВФС, 1994, N 4, ст. 202) Регламент был дополнен положениями,
относящимися к получению заключения, о котором идет речь в комментируемой
части. Законопроекты, предполагающие увеличение бюджетных расходов, направляются
советом Думы на заключение Правительству, которое в течение 14 дней подготавливает
его и направляет в совет Думы. В случае необходимости получения дополнительной
информации или разъяснений от субъекта права законодательной инициативы, вносящего
законопроект, либо сбора или запроса у субъектов Российской Федерации требующихся
для дачи заключения данных, не предусмотренных системой государственной отчетности,
срок рассмотрения законопроекта и подготовки заключения продлевается до 30
дней, о чем Правительство сообщает Думе. При невозможности дать заключение
по независящим от Правительства обстоятельствам (непредставление Правительству
необходимых данных) срок дачи заключения согласовывается советом Думы и Правительством.
Эти вполне разумные положения страдают одним недостатком: Регламентом палаты
Федерального Собрания нельзя обязывать Правительство.
     Порядок подготовки Правительством соответствующих заключений урегулирован
постановлением Правительства от 11 апреля 1994 г. N 310 (САПП, 1994, N 16,
ст. 1276) "О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений
по проектам законов, направляемым Государственной Думой". Согласно этому постановлению,
письмо с заключением по вносимому в Государственную Думу законопроекту должно
быть подготовлено в течение четырнадцати дней с момента поступления проекта.
В отмеченных выше случаях срок может быть продлен до 30 дней с уведомлением
Думы. Федеральные органы исполнительной власти выполняют поручения Правительства
о подготовке заключений в течение 7 дней, если иной срок не предусмотрен в
поручении. Если требуется продление срока, федеральный орган исполнительной
власти обращается в Правительство с соответствующей мотивированной просьбой,
и срок может быть продлен не более чем на 15 дней. При невозможности дачи
заключения по независящим от Правительства обстоятельствам вопрос о сроке
решается Правительством по согласованию с Думой. Здесь, как видим, ряд норм
совпадает с нормами Регламента Думы, но Правительство ими само себя обязало.

О толковании статей 105 и 106 Конституции см. постановление Конституционного
Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П

Постановление Конституционного Суда РФ от 29.11.2006 N 9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 ноября 2006 г. N 9-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 100
РЕГЛАМЕНТА ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г. Стрекозова, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя Государственной Думы Томской области как стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом, - исполняющего обязанности председателя Государственной Думы Томской области Г.А. Шамина и полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского,

руководствуясь статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой и частью третьей статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы Томской области о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей сторон, мнение специалиста - доктора юридических наук А.С. Автономова, выступление приглашенного в заседание представителя от Совета Федерации - Е.В. Виноградовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно пункту 100 Регламента Правительства Российской Федерации законопроект, поступивший на заключение в Правительство без финансово-экономического обоснования и иных необходимых материалов, возвращается Аппаратом Правительства субъекту права законодательной инициативы с сообщением причин, по которым невозможно представить заключение.

По мнению заявителя, названная норма нарушает право законодательной инициативы субъектов, уполномоченных на его осуществление Конституцией Российской Федерации, в частности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, и тем самым не соответствует ее статье 104.

Поскольку пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации входит в состав единого регулятивного комплекса, образуемого положениями Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и других нормативных правовых актов, призванными - на основании Конституции Российской Федерации и в развитие ее установлений - определять условия и порядок реализации указанными субъектами принадлежащего им в силу статьи 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации права законодательной инициативы, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации, оцениваемый с учетом его места в общей системе правового регулирования законодательного процесса.

2. Конституция Российской Федерации, устанавливая, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, определяет, что народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3, части 1 и 2). Государственная власть в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10), а также в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статьи 71 - 73).

В Российской Федерации государственную власть осуществляют учрежденные Конституцией Российской Федерации и легитимируемые волей народа или иными установленными ею способами органы, в частности законодательную власть, согласно статье 11 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, осуществляют Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации путем принятия законов и иных нормативных правовых актов. При этом Государственной Думой принимаются федеральные законы, а законодательное регулирование по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий последних относится к компетенции органов законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации организационная и функциональная самостоятельность органов законодательной власти предопределяет конституционно-правовой статус законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и, соответственно, их участие в федеральном законотворчестве, которое осуществляется в различных формах, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В частности, в силу статьи 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации они наделены правом законодательной инициативы, что служит поддержанию единства системы государственной власти как одной из основ федеративного устройства Российской Федерации и стабильности ее конституционного строя (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации) как условия реализации публичной властью преследуемых Конституцией Российской Федерации целей и способа обеспечения конституционных ценностей.

Наделение Конституцией Российской Федерации правом законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации согласуется с закрепленными ею принципами народовластия, федерализма, равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой, а также разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по которым органы законодательной власти Российской Федерации и органы законодательной власти субъектов Российской Федерации принимают, соответственно, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации (статья 3, часть 1; статья 5, части 3 и 4; статьи 10, 71 - 73 и 76).

Таким образом, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации в предусмотренных Конституцией Российской Федерации пределах участвуют в федеральном законодательном процессе в силу своего конституционно-правового статуса, а предоставленное им право законодательной инициативы - поскольку оно осуществляется в соответствии с указанными конституционными принципами, с соблюдением конституционных целей и в установленных Конституцией Российской Федерации пределах - не может ограничиваться.

Исходя из вытекающего из Конституции Российской Федерации требования обязательности для всех органов публичной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых в соответствии с ее статьей 80 (часть 3), все субъекты права законодательной инициативы, наделенные властными полномочиями, включая законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, обязаны в процессе осуществления своих полномочий действовать таким образом, чтобы не ставить под угрозу стабильность установленных Конституцией Российской Федерации государственно-правовых форм жизнедеятельности общества и должный баланс общественных интересов.

Этим обусловливается и необходимость взаимодействия и координации деятельности участников законодательного процесса на различных его стадиях, включая стадию законодательной инициативы. Само же закрепленное Конституцией Российской Федерации право законодательной инициативы, в частности осуществляемое в форме внесения в Государственную Думу разработанных их инициаторами проектов федеральных законов, как имеющее в силу статьи 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации прямое действие, реализуется законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на равных основаниях, самостоятельно, в установленных Конституцией Российской Федерации пределах и с соблюдением вытекающих из нее требований.

3. Проекты федеральных законов (законопроекты) по предметам ведения Российской Федерации и (или) совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вносятся только в Государственную Думу - единственный орган государственной власти, уполномоченный Конституцией Российской Федерации (статья 105, часть 1) на принятие федеральных законов, причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (статья 104, части 2 и 3).

Содержание понятия "внесение законопроекта" - по смыслу Конституции Российской Федерации и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия, при том что само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя.

3.1. Конституционному праву законодательной инициативы субъектов, перечисленных в статье 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации, корреспондирует конституционная обязанность Государственной Думы принять, по общему правилу, законопроект с целью дальнейшей организации законодательного процесса (статья 104, часть 2, Конституции Российской Федерации).

При этом Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает ни условия и порядок реализации управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы, ни какие-либо требования к законопроекту или его инициатору. Исключение составляют законопроекты, указанные в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, которые могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, являющегося в таких случаях участником процесса реализации права законодательной инициативы в силу прямого указания Конституции Российской Федерации. Поэтому при отсутствии заключения Правительства Российской Федерации данная инициатива, по буквальному смыслу Конституции Российской Федерации, еще не может квалифицироваться как законодательная, а сами законопроекты - поскольку они поступили в Государственную Думу, что, в частности, не исключается Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", согласно которому соответствующие заключения Правительством Российской Федерации направляются как субъекту права законодательной инициативы, так и в Государственную Думу (часть пятая статьи 36), - в системе действующего правового регулирования не являются законопроектами, внесенными в Государственную Думу.

Тем самым Конституция Российской Федерации обязывает субъекты права законодательной инициативы до внесения в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации представить его в Правительство Российской Федерации для получения заключения и одновременно предусматривает обязанность Правительства Российской Федерации, участвующего в процессе реализации права законодательной инициативы, давать заключения на такие законопроекты.

Таким образом, реализация права законодательной инициативы по законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, осуществляется в два этапа, на каждом из которых участники данного процесса обладают взаимообусловленными правами и обязанностями. В частности, с тем чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией Российской Федерации право законодательной инициативы, Правительство Российской Федерации не вправе отказаться от исполнения возложенной на него Конституцией Российской Федерации обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной обязанности - в силу ее конституционно-правовой природы - не могут устанавливаться ее носителем, т.е. Правительством Российской Федерации.

3.2. Конституция Российской Федерации устанавливает, что Правительство Российской Федерации обеспечивает наряду с Президентом Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (статья 78, часть 4), осуществляет исполнительную власть Российской Федерации (статья 110, часть 1), разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации (статья 114, пункты "а", "ж" части 1).

Именно с целью гарантирования соответствующей требованиям Конституции Российской Федерации реализации полномочий федеральной государственной власти, условиями чего являются бюджетная обеспеченность этих полномочий и сбалансированность доходов и расходов федерального бюджета, Конституция Российской Федерации обязывает Правительство Российской Федерации, учрежденное в качестве коллегиального органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации (статья 110), давать заключения на проекты федеральных законов, указанных в части 3 ее статьи 104. Такие заключения являются формой официального информирования Правительством Российской Федерации Государственной Думы уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе.

Из этого следует, что адресатами обязанности Правительства Российской Федерации давать заключения на законопроекты, указанные в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, являются как субъект права законодательной инициативы - инициатор соответствующего законопроекта, так и Государственная Дума.

3.3. В прямой нормативной связи с приведенными положениями Конституции Российской Федерации находится Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", в том числе часть пятая его статьи 36, обязывающая Правительство Российской Федерации давать письменные заключения на предусмотренные в статье 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации законопроекты в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации (по согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен). Аналогичное нормативное положение содержится в Регламенте Правительства Российской Федерации (пункт 95).

Конституция Российской Федерации не связывает реализацию законодательной инициативы соответствующим субъектом с характером даваемого Правительством Российской Федерации заключения, т.е. с тем, поддерживает оно предложенный законопроект или нет. Правительство Российской Федерации не ограничено в своем праве давать оценку законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, однако отрицательная оценка законопроекта, свидетельствующая об отсутствии его поддержки со стороны Правительства Российской Федерации, должным образом мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные, не может блокировать осуществление управомоченными субъектами права законодательной инициативы, принадлежащего им в силу Конституции Российской Федерации и составляющего существенный элемент их конституционно-правового статуса, и потому не может служить препятствием для внесения законопроекта в Государственную Думу.

Таким образом, наличие заключения Правительства Российской Федерации именно на соответствующий законопроект, подпадающий под установленную частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации квалификацию, является предусмотренным непосредственно Конституцией Российской Федерации условием реализации права законодательной инициативы, которая, однако, не зависит от характера указанного заключения. У субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой законопроект с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в Государственную Думу. Принятие же или отклонение законопроекта - прерогатива Государственной Думы, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания установлены Конституцией Российской Федерации.

Иное истолкование, допускающее, что отрицательное заключение Правительства Российской Федерации на проект федерального закона влечет невозможность его внесения в Государственную Думу и рассмотрения ею, означало бы лишение Государственной Думы как федерального законодательного органа государственной власти конституционной самостоятельности и вопреки смыслу статьи 10 Конституции Российской Федерации поставило бы реализацию принадлежащего законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации конституционного права законодательной инициативы в зависимость от усмотрения Правительства Российской Федерации.

4. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно обращался к вопросам, связанным с процедурой принятия законов Государственной Думой (Постановления от 20 июля 1999 года N 12-П, от 5 июля 2001 года N 11-П, от 23 апреля 2004 года N 8-П и др.). В силу сформулированных им правовых позиций установление, исходя из требований Конституции Российской Федерации, процедуры принятия Государственной Думой решений, в том числе ее закрепление в Регламенте Государственной Думы, и соблюдение такой процедуры являются существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на Конституции Российской Федерации порядка принятия актов; несоблюдение вытекающих из Конституции Российской Федерации процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции Российской Федерации; соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний статей 104 - 108 Конституции Российской Федерации, - безусловная обязанность Государственной Думы.

Государственная Дума принимает федеральные законы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, руководствуясь при этом своим Регламентом, утвержденным на основании статьи 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 года, действующим в редакции от 10 марта 2006 года и устанавливающим в части первой статьи 105, что при внесении законопроекта в Государственную Думу помимо заключения Правительства Российской Федерации по законопроектам, предусмотренным статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации, субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат), пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, текст законопроекта, перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона, а при внесении законопроектов по определенным вопросам - также некоторые другие документы и материалы.

Согласно статьям 107 и 108 Регламента Государственной Думы Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект с материалами к нему в профильный комитет Государственной Думы, который определяет его соответствие требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы; если, по мнению профильного комитета, законопроект не соответствует требованиям статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы, в том числе поскольку его инициатором не представлены все необходимые документы и материалы, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту (субъектам) права законодательной инициативы для выполнения этих требований; такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу в соответствии со статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Регламент Государственной Думы в действующей редакции требует от инициатора законопроекта, относящегося к указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, при его внесении в Государственную Думу представления одновременно заключения Правительства Российской Федерации и ряда иных материалов, включая финансово-экономическое обоснование, что само по себе и при соблюдении определенных условий может интерпретироваться как частное проявление реализации в процессе федерального законотворчества конституционного требования о бюджетной сбалансированности, соответствующего конституционным принципам законодательного процесса. Данное требование, поскольку оно адресовано субъекту права законодательной инициативы, должно быть нормативно определенным по содержанию и пределам возлагаемой на него обязанности, устанавливаемой с учетом особенностей его конституционно-правового статуса в соотношении с правами и обязанностями других участников федерального законодательного процесса.

Из взаимосвязанных положений статей 104 (часть 3) и 114 (пункты "а", "б" части 1) Конституции Российской Федерации вытекает, что Правительство Российской Федерации, несущее ответственность за обеспечение бюджетной сбалансированности при реализации соответствующих законов, в качестве участника процесса осуществления управомоченными субъектами принадлежащего им права законодательной инициативы также вправе рассчитывать на соблюдение ими определенных требований к законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и потому подлежащим внесению в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Однако эти требования должны быть облечены в такую юридическую форму, которая исключала бы их произвольное применение, и не могут посягать на само существо права законодательной инициативы или вводить условия, чрезмерно затрудняющие либо иными способами блокирующие его реализацию управомоченными Конституцией Российской Федерации субъектами. Указанные требования во всяком случае не могут вводиться нормативным правовым актом, устанавливающим правила внутренней деятельности Правительства Российской Федерации по реализации его полномочий (часть первая пункта 1 Регламента Правительства Российской Федерации), а следовательно, в силу собственной природы и назначения не способным выступать соответствующей Конституции Российской Федерации юридической формой конкретизации конституционного права законодательной инициативы, а также условий и порядка его осуществления.

5. Регламент Государственной Думы, обязывая субъекты права законодательной инициативы представлять при внесении соответствующих законопроектов в Государственную Думу их финансово-экономическое обоснование, как и Регламент Правительства Российской Федерации, обусловливая выполнение обязанности, возложенной частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации на Правительство Российской Федерации, представлением финансово-экономического обоснования инициатором законопроекта, не конкретизируют, однако, содержание этого понятия. Его определение дается в утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года N 576 Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов, согласно пункту 12 которых это документ, содержащий финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющий источники финансирования расходов по реализации будущего закона.

Именно в таком значении понятие "финансово-экономическое обоснование" используется в пункте 100 Регламента Правительства Российской Федерации, а также в находящемся во взаимосвязи с ним пункте 99, согласно которому законопроект, поступивший на заключение в Правительство Российской Федерации от субъекта права законодательной инициативы с финансово-экономическим обоснованием и иными необходимыми материалами, в 2-дневный срок направляется Аппаратом Правительства Российской Федерации для подготовки проекта заключения в соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Приведенные положения Регламента Правительства Российской Федерации (содержавшиеся и в ранее действовавших его редакциях, утвержденных Постановлениями Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 года N 604 и от 5 октября 2000 года N 760, которыми возможность принятия решения о возвращении законопроекта его инициатору Аппаратом Правительства Российской Федерации не предусматривалась) не только налагают на субъект права законодательной инициативы обязанность представлять финансово-экономическое обоснование законопроекта, но и допускают определение полноты такого обоснования - документа, непосредственно не предусмотренного Конституцией Российской Федерации и не легитимированного волей федерального законодателя, - исключительно по усмотрению Аппарата Правительства Российской Федерации, образованного для обеспечения деятельности Правительства Российской Федерации и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений (пункт 1 Положения об Аппарате Правительства Российской Федерации).

Тем самым искажается конституционно-правовая природа заключения Правительства Российской Федерации по законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, поскольку ему, по существу, придается характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта, а неопределенность самого понятия "финансово-экономическое обоснование законопроекта" может повлечь неравенство субъектов права законодательной инициативы в реализации этого права. Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации такое неравенство означает и нарушение закрепленного статьей 5 (часть 4) Конституции Российской Федерации равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Следовательно, внесение в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации Регламентом Правительства Российской Федерации ставится в зависимость не от воли субъекта права законодательной инициативы, а от одностороннего усмотрения Правительства Российской Федерации или даже его Аппарата; при этом Государственная Дума, по существу, лишается возможности принимать к рассмотрению законопроекты, подготовленные к внесению, и тем самым - конституционной самостоятельности в осуществлении полномочий, принадлежащих ей как палате Федерального Собрания при реализации законодательной функции.

Между тем конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции Российской Федерации (статья 10; статья 71, пункт "а"; статья 76, части 1 и 2), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона. В связи с этим федеральному законодателю надлежит осуществить соответствующее регулирование, как того требует статья 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

6. Таким образом, находящийся в общей системе правового регулирования федерального законодательного процесса пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации по форме, содержанию, а также с точки зрения установленного Конституцией Российской Федерации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 104.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 80 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 104, находящийся в общей системе правового регулирования федерального законодательного процесса пункт 100 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации".

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации