Статья 129

1. Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. То обстоятельство, что комментируемая статья находится в гл. 7 "Судебная власть", является скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует из положений ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Будучи обязанной обеспечивать верховенство закона, единство законности на всей территории Российской Федерации, прокуратура организуется как единая централизованная система. Единство и централизованность этой системы поддерживается: общностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры; единством правовых основ деятельности; установленным порядком назначения прокуроров; финансированием всех органов прокуратуры за счет средств федерального бюджета (п. 1 ст. 52 ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; с изм. и доп.); подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 11 Закона); запретом создания на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (п. 3 ст. 11 Закона).

В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. К числу иных специализированных прокуратур в настоящее время относятся прокуратуры воинских частей, транспортные и природоохранные прокуратуры, которые в основном входят в подсистему соответствующих прокуратур субъектов Федерации. Под эгидой Генеральной прокуратуры функционируют Академия Генеральной прокуратуры РФ, ряд научных и образовательных учреждений.

Подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры (за исключением Следственного комитета при прокуратуре РФ), определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ "О прокуратуре РФ" (СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830) в рамках прокуратуры РФ был создан Следственный комитет, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, следственных управлений Следственного комитета по субъектам Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета, а также следственных отделов по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета.

Организация и порядок деятельности Следственного комитета помимо Конституции, ФЗ о прокуратуре, иных федеральных законов и международных договоров определяются Положением о Следственном комитете при прокуратуре РФ, а также другими нормативными правовыми актами Президента РФ.

В соответствии со ст. 20.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" Следственный комитет возглавляет первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета, назначаемый на должность в том же порядке, что и Генеральный прокурор, - Советом Федерации по представлению Президента. Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должности Президентом по представлению Председателя Следственного комитета. Председатель Следственного комитета самостоятельно определяет структуру и штатное расписание Следственного комитета и его структурных подразделений, полномочия следственных подразделений, устанавливает порядок назначения на должность и освобождения от должности сотрудников.

С созданием Следственного комитета, таким образом, в прокуратуре оказался орган хотя формально и входящий в систему прокуратуры, но в организационном отношении функционирующий практически автономно, так как Закон фактически не наделяет Генерального прокурора полномочиями по определению как его структуры, так и стратегии и тактики деятельности. В значительной мере к Председателю Следственного комитета и руководителям следственных подразделений перешли и полномочия Генерального прокурора, его заместителей и нижестоящих прокуроров по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью следственных подразделений прокуратуры (а вместе с ними и следственных подразделений других правоохранительных органов).

Как представляется, такие законодательные решения не вполне согласуются с положением комментируемой статьи о прокуратуре РФ как единой централизованной системе и вряд ли могут сыграть положительную роль с точки зрения обеспечения законности при раскрытии и расследовании преступлений.

2. С учетом особых полномочий и роли Генерального прокурора Конституция исходит из необходимости решения вопроса о его назначении по согласованию между высшими органами законодательной и исполнительной власти. При этом Президент наделен полномочием представлять кандидата на должность Генерального прокурора, а Совет Федерации - полномочием принимать окончательное решение о его назначении на должность или об отклонении.

Ни Конституция, ни федеральные законы не регламентируют порядок подбора и обсуждения кандидатур, подлежащих представлению Президентом для назначения на должность Генерального прокурора. Определение такого порядка, как и установление конкретных критериев оценки кандидатов, относится к компетенции самого Президента. Конечно же, эти кандидаты должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей: быть гражданами Российской Федерации, иметь высшее юридическое образование, обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и быть способными по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности (ч. 1 ст. 40 Закона). Представляется также, что с учетом требований, предъявляемых к кандидатам на более низкие должности прокуроров субъектов Федерации (ч. 3 ст. 40 Закона), кандидат на должность Генерального прокурора должен быть не моложе 30 лет и иметь стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет. Впрочем, с учетом того, что должность Генерального прокурора имеет в известном смысле политический характер, требование о пятилетнем стаже работы кандидата на эту должность именно в органах прокуратуры вряд ли можно признать обязательным. Наличие у кандидата опыта работы по юридической специальности в иных правоохранительных или правоприменительных органах может быть достаточным свидетельством его профессиональной компетентности.

Совет Федерации принимает решение о назначении Генерального прокурора на должность простым большинством голосов в соответствии с порядком, установленным его Регламентом.

Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру (ч. 2 ст. 12 Закона).

Срок полномочий Генерального прокурора установлен Законом в пять лет, по истечении которых на данную должность должно быть назначено либо то же самое, либо другое лицо.

Как следует из ст. 43 Закона о прокуратуре (в ред. от 10 февраля 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5620), Генеральный прокурор, как и любой другой прокурорский работник, может быть освобожден от должности в связи с: а) достижением предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; б) прекращением гражданства Российской Федерации; в) нарушением Присяги, а также совершением проступков, порочащих честь прокурорского работника; г) несоблюдением ограничений, связанных со службой, а также возникновением других обстоятельств, предусмотренных соответственно статьей 11 и пунктом 3 статьи 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"; д) разглашением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также по основаниям, предусмотренным законодательством РФ о труде.

В соответствии с п. 2 ст. 42 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в случае возбуждения в отношении прокурора уголовного дела он на период расследования отстраняется от должности. Это положение Закона распространяется и на Генерального прокурора. Однако ни в Конституции, ни в самом Законе не определено, кто и в каком порядке может отстранить Генерального прокурора от должности.

Рассмотрев этот вопрос в Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364), Конституционный Суд признал, что отстранение Генерального прокурора от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела, имеющим обеспечительно-исполнительный характер и исключающим проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий. В силу же конституционного статуса Генерального прокурора его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию государственно-властной инстанции федерального уровня, находящейся вне системы прокуратуры. Такой инстанцией, в условиях существующего законодательного регулирования, как признал Конституционный Суд, выступает Президент, который не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. О принятии такого решения должен быть незамедлительно проинформирован Совет Федерации как орган, управомоченный рассматривать вопрос о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора. Данная правовая позиция в дальнейшем была косвенным образом поддержана федеральным законодателем, установившим в п. 2 ч. 1 ст. 448 УПК правило, согласно которому при решении в отношении Генерального прокурора вопроса о возбуждении уголовного дела или о привлечении в качестве обвиняемого именно Президентом в Верховный Суд РФ вносится представление о даче заключения о наличии в действиях Генерального прокурора признаков преступления

3. С учетом того, что, согласно п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции, кадры правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть 3 комментируемой статьи предусматривает назначение прокуроров субъектов Федерации по согласованию с этими субъектами.

Ни Конституция, ни ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" не определяют, с каким именно органом государственной власти должно согласовываться назначение прокурора субъекта Федерации. Пункт же 1 ст. 13 Закона передает решение этого вопроса на усмотрение самих субъектов Федерации, в силу чего в одном случае согласование может проводиться с законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации, в другом - с исполнительным органом, а в третьем - с тем и другим органами.

Закон не устанавливает также, кому именно - Генеральному прокурору или органам власти субъекта - принадлежит право инициировать назначение на должность конкретного кандидата, что дает возможность проявлять инициативу как с одной, так и с другой стороны.

В постановлениях Конституционного Суда от 10 декабря 1997 г. N 19-П (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877) и от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728), а также из Определения Конституционного Суда от 21 декабря 2000 г. по ходатайству Министра внутренних дел РФ о разъяснении названных постановлений (СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215), положение о согласовании назначения на должность прокурора субъекта Федерации с соответствующим субъектом означает только необходимость использования установленных Конституцией и федеральным законом согласительных и юрисдикционных процедур. Однако необходимость согласования с субъектами Федерации назначения на должность определенных категорий должностных лиц, осуществляющих федеральные полномочия, не может, как подчеркнул Конституционный Суд, ограничивать прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать вопрос о назначении этих должностных лиц.

Освобождение прокурора субъекта Федерации от должности независимо от его основания производится Генеральным прокурором. При этом у него нет необходимости согласовывать решение об освобождении от должности с соответствующими органами государственной власти субъекта Федерации (п. 2 ст. 13 Закона).

4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи, иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором без проведения каких-либо обязательных предварительных согласований.

В таком порядке назначаются, как указано в п. 2 ст. 13 Закона, прокуроры городов и районов, а также прокуроры военных и иных специализированных прокуратур (транспортных, природоохранных, прокуратур воинских частей и др.). В этом же порядке осуществляется и их освобождение от должности.

Конечно, сказанное не означает, что при назначении упомянутых прокуроров вообще не следует учитывать мнение органов государственной власти и прокуроров соответствующих субъектов Федерации (если речь идет о назначении прокуроров районов и городов) или вышестоящих прокуроров (если речь идет о прокурорах специализированных прокуратур), а также органов местного самоуправления, однако в этих случаях учет высказанного мнения не является для Генерального прокурора обязательным.

С учетом того, что в отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей эти обязанности исполняет первый заместитель либо один из заместителей, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" установил порядок, при котором первый заместитель и заместители Генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора (п. 2 ст. 14). Первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента (п. 3 ст. 20.1).

5. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" определены следующие полномочия прокуратуры:

- надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (в частности, органами ФСБ, МВД, федеральными органами налоговой полиции, таможенной службы);

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (в рамках этих полномочий осуществляется согласование с Генеральной прокуратурой утверждаемых Минюстом России Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов, рассмотрение жалоб и заявлений осужденных, лиц, содержащихся под стражей, и задержанных, осуществляются проверки условий содержания лиц в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, изоляторах временного содержания);

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Конкретные полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования определяются УПК, в частности его статьей 37. В соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ эти полномочия, особенно применительно к уголовным делам, досудебное производство по которым осуществляется в форме предварительного следствия, оказались значительно суженными. В частности, прокурор лишился права возбуждать уголовные дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, осуществлять производство отдельных следственных действий или в целом производство предварительного расследования по уголовному делу;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указом Президента от 18 апреля 1996 г. N 567 было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором определяются уровни, основы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов, а также обозначаются полномочия различных участников координационной деятельности, и прежде всего прокурора - председателя координационного совещания (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958);

- участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами (полномочия прокурора в этих сферах судопроизводства определяются соответственно: статьей 45 ГПК, предоставляющей прокурору право обращаться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, а также граждан, если последние по каким-либо причинам не могут сами обратиться в суд; статьей 52 АПК, в соответствии с которой прокурор может обратиться в арбитражный суд с оспариванием нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также с исками о недействительности сделок, затрагивающих интересы Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; статьями 37 и 246 УПК, в силу которых прокурор в суде по уголовным делам поддерживает государственное обвинение);

- участие в правотворческой деятельности (органы прокуратуры, не будучи наделены на федеральном уровне правом законодательной инициативы, могут реализовать свои предложения по совершенствованию законодательства посредством их внесения Президенту или Правительству, а также путем участия в обсуждении законопроектов; конституциями, уставами и законами ряда субъектов Федерации прокуратуре предоставлено право участвовать в их законодательной деятельности);

- внесение представлений в Пленум Верховного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда о даче разъяснений по вопросам судебной практики;

- обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Конституционный Суд в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101) признал наличие у Генерального прокурора также права оспаривать в Конституционном Суде соответствие Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации.

Законом также определяются конкретные полномочия органов прокуратуры и их должностных лиц, обеспечивающие решение задач по каждому из направлений деятельности прокуратуры РФ и по руководству подчиненными органами прокуратуры. При этом, осуществляя свою деятельность, прокуроры не должны подменять иные органы.

В целях решения стоящих перед прокуратурой задач прокурор вправе: иметь доступ к необходимым документам и материалам; требовать проведения проверок, ревизий, представления необходимых материалов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушения законов; приносить протесты на противоречащие закону правовые акты; вносить представления об устранении нарушений закона; предостерегать о недопустимости нарушения закона; выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. В случаях выявления противоречия постановлений Правительства Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор информирует об этом Президента.

Статья 129

     1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную
систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору
Российской Федерации.
     2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность
и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента
Российской Федерации.
     3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором
Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.
     4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
     5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской
Федерации определяются федеральным законом.

В настоящее время действует Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1
"О прокуратуре Российской Федерации", изложенный в новой редакции Федеральным
законом от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ

     Комментарий к статье 129

     1. Прокуратура Российской Федерации представляет собой систему органов,
осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор
за исполнением действующих на ее территории законов.
     В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном
отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей.
То обстоятельство, что комментируемая статья находится в гл. 7 "Судебная власть",
является скорее результатом неосуществившейся при подготовке проекта Конституции
попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования,
нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует
из положений ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только судом
посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства.
     Будучи обязанной обеспечивать верховенство закона, единство законности
на всей территории Российской Федерации, прокуратура организуется как единая
централизованная система. Единство и централизованность этой системы поддерживается:
общностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры; единством правовых
основ деятельности; установленным порядком назначения прокуроров; финансированием
всех органов прокуратуры за счет средств федерального бюджета (ч. 1 ст. 52
Федерального закона от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации".
СЗ РФ, 1995, N 47, ст. 4472); подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим
и Генеральному прокурору Российской Федерации (ч. 1 ст. 4; ч. 2 ст. 11 Закона);
запретом создания на территории Российской Федерации органов прокуратуры,
не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (ч. 3 ст. 11
Закона).
     В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона систему прокуратуры Российской Федерации
составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов
Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные
прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими
лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные
и иные специализированные прокуратуры. К числу иных специализированных прокуратур
в настоящее время относятся прокуратуры воинских частей, подчиняющиеся Второму
управлению Генеральной прокуратуры Российской Федерации, транспортные и природоохранные
прокуратуры. Под эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации функционируют
НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, а также институты повышения
квалификации руководящих кадров и прокурорско-следственных кадров.
     Подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору Российской
Федерации проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено
право образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры,
определение их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения
и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров)
научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции
обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением
функций прокуратуры (см., в частности, ч. 2 ст. 97 УПК). Генеральный прокурор
издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений
прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.

     2. С учетом особых полномочий и роли Генерального прокурора Российской
Федерации Конституция предусматривает необходимость решения вопроса о его
назначении по согласованию между высшими органами законодательной и исполнительной
власти. При этом Президент Российской Федерации наделен полномочием представлять
кандидатуру на должность Генерального прокурора, Совет Федерации - полномочием
принимать окончательное решение о ее назначении на должность или об отклонении.
     Ни Конституция, ни федеральные законы не регламентируют порядок подбора
и обсуждения кандидатур, подлежащих представлению Президентом Российской Федерации
для назначения на должность Генерального прокурора. Определение такого порядка,
как и установление конкретных критериев оценки кандидатов, относится к компетенции
самого Президента России. Конечно же, эти кандидаты должны отвечать общим
требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должности прокуроров и
следователей: быть гражданами Российской Федерации, иметь высшее юридическое
образование, обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами
и быть способными по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности
(ч. 1 ст. 40 Закона). Представляется также, что с учетом требований, предъявляемых
к кандидатам на более низкие должности прокуроров субъектов Российской Федерации
(ч. 3 ст. 40 Закона), кандидат на должность Генерального прокурора Российской
Федерации должен быть не моложе 30 лет и иметь стаж работы прокурором или
следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет. Впрочем, с учетом того,
что должность Генерального прокурора имеет в известном смысле политический
характер, требование о пятилетнем стаже работы кандидата на эту должность
именно в органах прокуратуры не столь уж обязательно. Наличие у кандидата
опыта работы по юридической специальности в иных правоохранительных или правоприменительных
органах может быть достаточной гарантией его профессиональной компетентности.
     Совет Федерации принимает решение о назначении Генерального прокурора
на должность простым большинством голосов в соответствии с порядком, установленным
его Регламентом.
     Если предложенная Президентом Российской Федерации кандидатура на должность
Генерального прокурора Российской Федерации не получит требуемого количества
голосов членов Совета Федерации, то Президент Российской Федерации в течение
30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру (ч. 2 ст. 12 Закона).
     Срок полномочий Генерального прокурора Российской Федерации установлен
Законом в пять лет, по истечении которых на данную должность должно быть назначено
либо то же самое, либо другое лицо.

     3. С учетом того, что согласно п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции кадры правоохранительных
органов, в том числе и прокуратуры, находятся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов, ч. 3 ст. 129 предусматривает назначение прокуроров
субъектов Российской Федерации по согласованию с этими субъектами.
     Ни Конституция, ни Федеральный закон "О прокуратуре в Российской Федерации"
не определяют, с каким именно органом государственной власти должно согласовываться
назначение прокурора субъекта федерации. Часть же 1 ст. 13 Закона передает
решение этого вопроса на усмотрение самих субъектов Российской Федерации,
в силу чего в одном случае согласование может проводиться с законодательным
(представительным) органом власти субъекта федерации, в другом - с исполнительным
органом, а в третьем - с тем и другим органом.
     Закон не устанавливает также, кому именно - Генеральному прокурору Российской
Федерации или органам власти субъекта Российской Федерации - принадлежит право
инициировать назначение на должность конкретного кандидата, что дает возможность
проявлять инициативу как с одной, так и с другой стороны.
     Освобождение прокурора субъекта Российской Федерации от должности независимо
от его основания производится Генеральным прокурором Российской Федерации.
При этом у него нет необходимости согласовывать решение об освобождении от
должности с соответствующими органами государственной власти субъекта (ч.
1 ст. 13 Закона).

     4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи иные прокуроры назначаются Генеральным
прокурором Российской Федерации без проведения каких-либо обязательных предварительных
согласований.
     В таком порядке назначаются, как указано в ч. 2 ст. 13 Закона, прокуроры
городов и районов, а также прокуроры военных и иных специализированных прокуратур
(транспортных, природоохранных, прокуратур воинских частей и др.). В таком
же порядке осуществляется и их освобождение от должности.
     Конечно, сказанное не означает, что при назначении упомянутых прокуроров
вообще не следует учитывать мнение органов государственной власти и прокуроров
соответствующих субъектов Российской Федерации (если речь идет о назначении
прокуроров районов и городов) или вышестоящих прокуроров (если речь идет о
прокурорах специализированных прокуратур), а также органов местного самоуправления.
Однако в этих случаях высказанное мнение не будет иметь обязательного характера
для Генерального прокурора.
     С учетом того, что в отсутствие Генерального прокурора Российской Федерации
или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей его обязанности
исполняет первый заместитель либо один из заместителей, Федеральный закон
"О прокуратуре Российской Федерации" установил порядок, при котором первый
заместитель и заместители Генерального прокурора Российской Федерации назначаются
на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению
Генерального прокурора (ч. 2 ст. 14).

     5. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Федеральным Законом "О прокуратуре Российской
Федерации" определяются следующие полномочия прокуратуры Российской Федерации:
     - надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами,
представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием
законам издаваемых ими правовых актов;
     - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными
министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными
органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а
также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
     - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие (в частности, органами
ФСБ, МВД, федеральными органами налоговой полиции, таможенной службы);
     - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного
характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
     - уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными
уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
     - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. N 567 было утверждено
Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью, в котором определяются уровни, основы, направления и формы
координации деятельности правоохранительных органов, а также обозначаются
полномочия различных участников координационной деятельности, и прежде всего
прокурора - председателя координационного совещания (СЗ, 1996, N 17, ст. 1958);
     - участие в правотворческой деятельности;
     - внесение представлений в Пленум Верховного Суда Российской Федерации,
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче разъяснений по
вопросам судебной практики;
     - обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения
конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим
применению в конкретном деле.
     Законом также определяются конкретные полномочия органов прокуратуры
и их должностных лиц, обеспечивающие решение задач по каждому из направлений
деятельности прокуратуры Российской Федерации и по руководству подчиненными
органами прокуратуры.
     При осуществлении своей деятельности прокуроры не должны подменять иные
органы.
     В целях решения стоящих перед прокуратурой задач прокурор вправе иметь
доступ к необходимым документам и материалам; требовать проведения проверок,
ревизий, представления необходимых материалов; приносить протесты на противоречащие
закону правовые акты; вносить представления об устранении нарушений закона;
выносить постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном
правонарушении. В случаях выявления противоречия Конституции и федеральным
законам постановлений Правительства Российской Федерации Генеральный прокурор
Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 1 декабря 1999 г. No. 17-П

ПО СПОРУ О КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ
СОВЕТОМ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТНОСИТЕЛЬНО ПРИНАДЛЕЖНОСТИ ПОЛНОМОЧИЯ ПО ИЗДАНИЮ АКТА
О ВРЕМЕННОМ ОТСТРАНЕНИИ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ ДОЛЖНОСТИ В СВЯЗИ
С ВОЗБУЖДЕНИЕМ В ОТНОШЕНИИ НЕГО
УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Совета Федерации - В.М. Платонова и Н.В. Федорова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 3) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 2 части первой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании спор о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Совета Федерации, полагающего, что издание Президентом Российской Федерации указа по данному вопросу нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности соответствующего полномочия.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 1999 года No. 415 Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
По мнению Совета Федерации, такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном статьями 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1) и 129 (часть 2) Конституции Российской Федерации для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, т.е. должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации, и, следовательно, Президент Российской Федерации был не вправе издать названный Указ.
2. Исходя из требований статей 92, 93 и 94 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", определяющих процедуру рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации споров о компетенции, предметом разрешаемого в данном деле спора является полномочие по изданию правового акта, которым Генеральный прокурор Российской Федерации отстраняется от должности только в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования. Вопрос о полномочиях по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности по каким-либо иным основаниям в данном деле не рассматривается.
3. Согласно статье 129 Конституции Российской Федерации прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (часть 1); Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации (часть 2); прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами (часть 3); иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации (часть 4); полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом (часть 5).
В соответствии со своим конституционным статусом, определенным приведенными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизированным уголовно - процессуальным законом, Генеральный прокурор Российской Федерации в области уголовного преследования осуществляет руководство деятельностью прокуратуры Российской Федерации и иных органов предварительного следствия, являющейся составной частью уголовного судопроизводства; при этом он управомочен давать названным органам указания и принимать процессуальные решения по находящимся в их производстве уголовным делам. Именно поэтому Генеральный прокурор Российской Федерации в случае возбуждения в отношении него уголовного дела отстраняется от должности на время расследования, что и предусмотрено абзацем вторым пункта 1 статьи 42 и статьей 54 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Исходя из закрепленных в статье 129 Конституции Российской Федерации принципов организации прокуратуры Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями статьи 19 Конституции Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации в указанный период не вправе руководить единой централизованной системой, в рамках которой осуществляется расследование по его делу. Поэтому в такой ситуации Генеральному прокурору Российской Федерации самому следовало бы приостановить свои полномочия.
Отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела. Однако в любом случае должен быть издан соответствующий акт об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности. Необходимость принятия такого акта, имеющего обеспечительно - исполнительный характер, вытекает из требований Конституции Российской Федерации и закона и исключает проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий.
В силу конституционного статуса Генерального прокурора Российской Федерации его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию иной, находящейся вне системы прокуратуры, государственно - властной инстанции федерального уровня, что следует из статей 11 (часть 1) и 129 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункты "г", "о", "т"), относящей к ведению Российской Федерации формирование федеральных органов государственной власти, прокуратуру, а также федеральную государственную службу.
4. Статьей 102 Конституции Российской Федерации в системном истолковании с ее статьями 94 и 95 (часть 1), определяющими конституционный статус Совета Федерации, к его компетенции как палаты парламента Российской Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. В Конституции Российской Федерации закрепляются полномочия Совета Федерации по назначению на должность и освобождению от должности Генерального прокурора Российской Федерации (статья 102) на основании соответствующего представления Президента Российской Федерации (статьи 83 и 129). Однако указанные полномочия Совета Федерации сами по себе не предопределяют его компетенцию по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
Из статей 83, 102, 105 (части 3, 4 и 5), 106, 107 (часть 3) и 108 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает, что Совет Федерации как коллегиальный представительный орган, принимающий решения большинством голосов от общего числа его членов, рассматривает такие вопросы, которые предполагают юридическую и политическую их оценку, а следовательно, возможность выбора и обоснование целесообразности вариантов решения.
Между тем временное отстранение Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период проводимого расследования, производное от регулируемых уголовно - процессуальным законом отношений, предопределено самим фактом возбуждения уголовного дела в установленном законом порядке. При принятии акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела какая-либо оценка этого основания отстранения исключается, а потому Совет Федерации как коллегиальный представительный орган не может решать такого рода вопросы.
Кроме того, выявление путем голосования согласия или несогласия большинства членов Совета Федерации с отстранением Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела могло бы привести к отказу от исполнения требований закона и фактически - к подмене установленного законом порядка проверки актов органов расследования, в частности к оценке в ненадлежащей форме и ненадлежащим субъектом законности возбуждения уголовного дела. Тем самым нарушался бы установленный Конституцией Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку проверка данного процессуального решения, как относящегося к сфере уголовного судопроизводства, осуществляется только прокуратурой и судом.
Возможность наделения представительного органа подобными полномочиями могла бы, в принципе, обсуждаться только в связи с вопросом о лишении должностного лица статуса неприкосновенности, установленного Конституцией Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации таким статусом не обладает. Признание же за Советом Федерации полномочия по отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением уголовного дела фактически означало бы установление его неприкосновенности. Однако в отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации соответствующего статуса это нарушало бы принцип равенства граждан перед законом при осуществлении уголовного преследования (статья 19 Конституции Российской Федерации).
Таким образом, конституционно - правовой статус Совета Федерации и его компетенция, закрепленная в Конституции Российской Федерации, а также конституционные принципы организации прокуратуры Российской Федерации и уголовного судопроизводства исключают наличие у Совета Федерации полномочия по временному отстранению Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела.
5. Президент Российской Федерации, как глава государства, несет ответственность за согласованное функционирование органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2; статья 85, часть 1, Конституции Российской Федерации). В силу своего конституционного статуса он обязан издавать обеспечивающие исполнение Конституции Российской Федерации и законов правовые акты (статья 90 Конституции Российской Федерации) во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы.
Поскольку из Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" вытекает обязательность отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, Президент Российской Федерации на основании и во исполнение указанных предписаний не только вправе, но и обязан - в отсутствие иного регулирования - издать акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности.
Исходя из необходимости взаимодействия Президента Российской Федерации и Совета Федерации в связи с назначением на должность и освобождением от должности Генерального прокурора Российской Федерации, Совет Федерации должен быть незамедлительно проинформирован о таком решении. При отпадении соответствующего основания акт, которым оформлено решение о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, утрачивает силу.
Вместе с тем не исключается право законодателя предусмотреть - на основе Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, сформулированных в настоящем Постановлении, - и иные механизмы, связанные с реализацией возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора Российской Федерации и его отстранения от должности на период проводимого расследования.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 95 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации.
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О.ЛУЧИНА

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свою правовую позицию по данному делу. Я исхожу из факта принятия Конституционным Судом Российской Федерации к своему рассмотрению ходатайства о разрешении спора о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации и не обсуждаю обоснованность такого решения.
Совет Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора о компетенции в связи с изданием Президентом Российской Федерации Указа от 2 апреля 1999 года No. 415 "О Скуратове Ю.И.", согласно которому Генеральный прокурор Российской Федерации был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. По мнению Совета Федерации, подобное отстранение возможно только по решению Совета Федерации, принимаемому по предложению Президента Российской Федерации. При этом заявитель ссылается на пункт "е" статьи 83, пункт "з" части 1 статьи 102 и часть 2 статьи 129 Конституции Российской Федерации, согласно которым Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации.
Таким образом, основанием к рассмотрению данного дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях Президента Российской Федерации и Совета Федерации о принадлежности полномочия по отстранению Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.
Президент Российской Федерации не мог не реагировать на известные ему негативные обстоятельства, связанные с Генеральным прокурором Российской Федерации, но он был не вправе действовать произвольно, по своему усмотрению. Поскольку порядок временного отстранения от должности Генерального прокурора Российской Федерации конкретно не прописан в Конституции, Президент Российской Федерации и Совет Федерации обязаны действовать в общих рамках конституционного поля. При этом нет необходимости прибегать к так называемым скрытым полномочиям, восполнять конституционный и законодательный пробел чьим-либо усмотрением. Не в состоянии разрешить ситуацию и Указ Президента Российской Федерации, которым можно было по традиции устранить пробел в законодательстве. Президент не пошел по этому пути, не стал устанавливать порядок временного отстранения Генерального прокурора, а издал индивидуальный акт, нормативная мотивация которого, впрочем, далеко не безупречна.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу говорится о том, что к компетенции Совета Федерации непосредственно не отнесено отстранение Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Между тем это в равной мере касается и Президента Российской Федерации. Однако если это право Совета Федерации опосредованно можно вывести из Конституции Российской Федерации, то в отношении Президента Российской Федерации такой вывод Конституционного Суда на основании его аргументации (предположений) представляется некорректным. Невозможно с конституционных позиций объяснить, почему Совет Федерации вправе освободить, но не вправе по тем же основаниям временно отстранить Генерального прокурора от должности.
Ничто не препятствует Совету Федерации рассмотреть и разрешить проблему временного отстранения от должности в рамках конституционной процедуры, ведь Генеральный прокурор прежде всего - участник конституционных отношений. Не только назначение и освобождение Генерального прокурора Российской Федерации, но и любые другие существенные изменения его статуса, в том числе временное отстранение от должности, имеют конституционно - правовой характер. И прежде чем решать вопрос о применении мер государственного принуждения к Генеральному прокурору как участнику уголовно - процессуальных отношений, надо решить вопросы его статуса как субъекта конституционно - правовых отношений.
Я не оспариваю саму возможность и необходимость временного отстранения Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Но это должно осуществляться в соответствии с конституционными нормами и принципами.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривая, что на период расследования возбужденного в отношении прокурора уголовного дела он отстраняется от должности (статья 42), и имея в виду, что понятие "прокурор" включает и Генерального прокурора Российской Федерации (статья 54), тем не менее не содержит прямых указаний относительно того, кто и в каком порядке временно отстраняет от должности Генерального прокурора. Закон не устанавливает, кто вправе возбудить уголовное дело против Генерального прокурора Российской Федерации. Поскольку вышестоящего прокурора над ним нет, постольку сделать это можно лишь в отношении Генерального прокурора, временно уже отстраненного от должности. А такое отстранение допустимо только в конституционно - правовой процедуре, предшествующей любым действиям в рамках уголовно - процессуальных отношений. Сначала Совет Федерации по предложению Президента временно отстраняет от должности Генерального прокурора, затем высшее должностное лицо прокуратуры, например, исполняющий обязанности Генерального прокурора, возбуждает уголовное дело и проводится расследование. Такой порядок наиболее точно отражает конституционную модель взаимоотношений Президента и Совета Федерации по поводу Генерального прокурора.
Поэтому решение по существу спора возможно лишь с учетом того конституционного разграничения компетенции между Президентом и Советом Федерации, которое установлено на случай освобождения Генерального прокурора от должности.
Соглашаясь с позицией Конституционного Суда о том, что решение о временном отстранении Генерального прокурора от должности должно быть принято за пределами прокуратуры, другой государственно - властной инстанцией федерального уровня, не нахожу оснований исключать из этого процесса Совет Федерации. Именно Совет Федерации, в отличие от Президента, наделен Конституцией ключевым, решающим для выполнения служебных функций Генеральным прокурором полномочием - назначением и освобождением от занимаемой должности.
Утверждение Конституционного Суда о том, что данные полномочия Совета Федерации "сами по себе не предопределяют его компетенции по временному отстранению Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела", не учитывает общепризнанного принципа (правовой аксиомы) толкования права в сфере публичных отношений - "a fortiory" (кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему). Субъект, обладающий правом освобождения Генерального прокурора от должности, имеет право и на меньшее - отстранение от должности на период расследования.
В конституционно - правовом смысле освобождение и временное отстранение от должности обладают единой юридической природой - это меры конституционно - правовой ответственности, предусматривающие определенные ограничения, возможность применения государственного принуждения к виновному должностному лицу. Вместе с тем они имеют разные временные рамки и вызывают неодинаковые правовые последствия. "Освобождение" содержит жесткий, категоричный императив и в полном объеме лишает субъекта его конституционно - правового статуса. Временное "отстранение" от должности - это то же "освобождение", но под условием, ограниченное во времени, не решающее окончательно конституционную судьбу субъекта. "Освобождение" и "отстранение" находятся в одном ряду санкций, в единой системе конституционной ответственности. Причем применение санкций и инициатива возбуждения этого процесса осуществляется разными субъектами. Если Совет Федерации применяет, условно скажем, "высшую меру" наказания в отношении Генерального прокурора Российской Федерации - освобождает его от занимаемой должности, то и все другие меры в рамках данного вида конституционной ответственности применяет Совет Федерации.
Временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации Советом Федерации не противоречит его коллегиальной природе и характеру полномочий как представительного органа государственной власти. У Совета Федерации сохраняется возможность выбора вариантов поведения. В отсутствие, например, постановлений о возбуждении уголовного дела либо о предъявлении обвинения Совет Федерации не принимает решение по временному отстранению Генерального прокурора, что не исключает повторного обращения по данному вопросу. При любом решении о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации требования закона должны быть соблюдены. Следует полностью устранить вмешательство Совета Федерации в ход следствия, какие-либо юридические оценки им законности возбуждения уголовного дела и решение других вопросов, являющихся прерогативой суда и органов прокуратуры.
Если временное отстранение от должности используется в качестве меры оперативного реагирования с тем, чтобы воспрепятствовать вмешательству Генерального прокурора в расследование уголовного дела, то и в этом случае такая мера должна быть в дальнейшем подтверждена Советом Федерации, одобрена им. Президент обязан был определить временные границы действия Указа об отстранении от должности Генерального прокурора, внести соответствующее предложение в Совет Федерации, который должен был в установленном порядке рассмотреть его и принять решение.
Предположение о том, что Совет Федерации не вправе отстранять Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела в силу того, что он может и не согласиться с предложением Президента Российской Федерации, проголосовав "против", - не более чем паллиатив. Проблема состоит не в коллегиальной природе Совета Федерации и даже не в его компетенции, а в убедительности доводов, обоснованности инициативы Президента. Серьезные, веские, юридически безупречные аргументы Президента Российской Федерации, объясняющие необходимость отстранения Генерального прокурора Российской Федерации от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела, встретили бы понимание и поддержу Совета Федерации.
Способность и правомочность коллегиального органа решать сложные вопросы в сфере уголовной юстиции подтверждаются конституционными полномочиями Совета Федерации в области парламентского (депутатского) иммунитета, когда ему приходится оценивать действия органов дознания и предварительного следствия, а также прокуратуры как надзирающей инстанции. Напомню также, что Совет Федерации может не согласиться (опять же путем голосования!) с отрешением Президента Российской Федерации от должности, даже если выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления подтверждено заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления.
Признание за Советом Федерации полномочий по отстранению Генерального прокурора в связи с возбужденным в отношении него уголовным делом не наделяет Генерального прокурора Российской Федерации иммунитетом, так как соответствующее решение Совета Федерации не влияет на ход расследования и не предоставляет Генеральному прокурору каких-либо льгот и преимуществ.
Совместное решение вопроса об отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела (Советом Федерации по предложению Президента) позволит избежать злоупотребления этой правоограничительной мерой со стороны главы государства, использования ее в личных целях для оказания воздействия на прокурора в связи с его служебной деятельностью. Отношение Президента Российской Федерации к Генеральному прокурору уже давно стало устойчиво негативным. Об этом свидетельствуют судьбы В. Степанкова, А. Казанника, А. Ильюшенко, а теперь и Ю. Скуратова. Есть над чем задуматься и по поводу чего беспокоиться.
Право Президента Российской Федерации вносить предложения в Совет Федерации о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела служит формой взаимодействия Президента и Совета Федерации как при назначении, так и при освобождении (окончательном или временном) Генерального прокурора. Это взаимодействие - часть общей конституционной системы сдержек и противовесов, вытекающей из принципа разделения властей как основы конституционного строя Российской Федерации (статья 10 Конституции Российской Федерации). В то же время самостоятельное, без участия Совета Федерации, решение Президентом Российской Федерации вопроса об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности означает осуществление им не принадлежащих главе государства полномочий.
При этом не только нарушается система сдержек и противовесов, предполагающая участие Совета Федерации и Президента в решении вопроса об исполнении Генеральным прокурором своих функций, но и напрямую ущемляется конституционное право Совета Федерации назначать Генерального прокурора Российской Федерации сроком на пять лет. Исходя из практики многолетнего расследования уголовных дел, с учетом того, что законом не установлен ни предельный срок расследования, ни период отстранения от должности, вполне вероятно, что значительную часть конституционного срока полномочий Генеральный прокурор будет находиться в "отстраненном" состоянии, а решение Совета Федерации о его назначении на должность будет заблокировано. Фактически Указом Президента приостанавливается действие Постановления Совета Федерации. Все это деформирует конституционный механизм функционирования государственной власти.
Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", регулируя меры дисциплинарной ответственности, предусматривает: "Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность" (статья 41.7, пункт 9). Тем самым пролонгируется общий принцип, связывающий отстранение от должности работника прокуратуры с компетенцией того должностного лица (органа), который вправе назначать его на соответствующую должность. Прямого ответа на вопрос, кто может применить эту норму к Генеральному прокурору, закон не дает. Но можно было бы воспользоваться аналогией закона, имея в виду, что Президент Российской Федерации не является лицом, назначающим Генерального прокурора, тогда как Совет Федерации вправе это делать в силу самой Конституции.
Содержащиеся в упомянутом Указе ссылки на статьи 42 и 54 Федерального закона о прокуратуре неправомерно интерпретировать как наличие у Президента Российской Федерации правовых оснований для отстранения Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. Использование этих статей имеет коллизионный характер, так как Конституция Российской Федерации и Закон содержат в отношении Генерального прокурора специальные правила его назначения и освобождения.
Оспариваемое право Президента Российской Федерации временно отстранять от должности Генерального прокурора Российской Федерации, отнюдь, не вытекает из его конституционно - правового статуса как главы государства и гаранта Конституции Российской Федерации, потому что в ней содержатся конкретные предписания в этой сфере и расширительное их толкование недопустимо. Временно отстранив, фактически освободив от должности на неопределенный срок Генерального прокурора Российской Федерации, Президент Российской Федерации вышел за рамки собственной компетенции и присвоил себе полномочие Совета Федерации. В соответствии с конституционной логикой последнее слово как в освобождении, так и в отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела принадлежит Совету Федерации; только его решение и правовое действие являются конституционными и окончательными, обладают надлежащей юридической силой. Это вытекает из системной связи статей 10, 11, 71 (пункт "о"), 80 (части 1 и 2), 83 (пункт "е"), 102 (пункт "з" части 1), 129 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного считаю, что принятие акта об отстранении от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела входит в компетенцию Совета Федерации, а к компетенции Президента Российской Федерации относится внесение предложения по этому вопросу. Президенту Российской Федерации не принадлежат полномочия по временному отстранению от должности Генерального прокурора Российской Федерации на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2000 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием В.В. Невинского - представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А. Авакьяна и Д.И. Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации И.А. Побережной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья 126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов (статьи 123 и 123.1), о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай (статья 154).

Заявитель просит также проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 24).

Указанные положения касаются конституционно - правовых институтов, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности; значения принципов организации системы органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе федерального закона; регулирования организации и деятельности единой судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 37-О и др.).

2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики (статья 162).

По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).

2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение, по существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно - Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции Республики Алтай.

Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ, Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено Постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").

2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой Республика Алтай как субъект Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.

3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.

По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь одну форму собственности на природные ресурсы - государственную собственность республики, вводит запрет иных форм собственности, нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).

3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.

Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.

По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.

Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; статья 67, часть 1).

Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать, т.е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии (в редакции от 10 февраля 1997 года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года "Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области, решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м", Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья 71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).

Составляющее одну из основ конституционного строя Республики Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).

Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в возможности посредством федеральных законов решать вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9, часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).

Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16 Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по обеспечению экологической безопасности, рационального природопользования, защиты уникальной территории и ее природно - заповедного фонда.

5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43 (часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем развития государственной поддержки детства и установления гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой детство находится под защитой государства, на государство возлагается конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также признается обязательным получение основного общего образования и соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции Российской Федерации).

Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в сфере развития образования конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января 1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей включает в себя гарантирование среднего (полного), т.е. не только основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих) возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов.

Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44 обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59, по существу, исходит из положений Федерального закона "Об образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования (пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая норма - в соответствии с целями социального государства - дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому, материально - техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, когда государством создаются для этого необходимые условия, т.е. если возлагаемой на родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по обеспечению таких условий.

6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай.

Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого содержания в указанной форме.

Между тем Конституция Российской Федерации относит судоустройство, уголовное и уголовно - процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно, любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект Российской Федерации предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда.

Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71 (пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.

8.1. В Постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения распространяется и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом за деятельность и состав правительства.

Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.

8.2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином, соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.

Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).

Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.