ФОРУМ ПРО АМНИСТИЮ, ТЮРЬМЫ, ЗОНЫ и ЗАКОНЫ

Информация о пользователе

Привет, Гость! Войдите или зарегистрируйтесь.


Вы здесь » ФОРУМ ПРО АМНИСТИЮ, ТЮРЬМЫ, ЗОНЫ и ЗАКОНЫ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Статья 132


ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Статья 132

Сообщений 1 страница 8 из 8

1

Конституция РФ
Раздел I
Глава 8. Местное самоуправление
Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

0

2

Статья 132

1. В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Самостоятельность - одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка, безусловно, поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции РФ, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

2. Статья 132 рамочно определяет полномочия местного самоуправления, а детализированы и конкретизированы они в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Конституция РФ называет лишь некоторые наиболее крупные блоки (аспекты) деятельности, в которых органам местного самоуправления предоставлена самостоятельность: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения. Закон приводит несравнимо более широкий, но неполный перечень предметов ведения органов местного самоуправления, к которым отнесены: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения и т.д. (статья 17 Закона). В каждом случае компетенция органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

3. Представительные органы местного самоуправления помимо полномочий, установленных Конституцией РФ, ответственны за принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, а также контролируют деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией в соответствии с уставом муниципального образования.

4. Закон предоставляет органам местного самоуправления право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Органам местного самоуправления, кроме того, законом предоставлено право осуществлять внешнеэкономическую деятельность. Они самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты, осуществляют контроль за их исполнением. В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления.

5. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных стандартов.

6. Согласно части 2 статьи 132 Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления составляет сферу совместного ведения РФ и ее субъектов, а также самостоятельного ведения субъектов РФ, передача или делегирование полномочий могут осуществляться только законом РФ, законами субъектов РФ. Это - одно из основных условий наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд и потребностей. Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией, сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля со стороны государства за их реализацией. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих государственных органов давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать принимаемые ими решения с точки зрения не только законности, но и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать их. Органы местного самоуправления не обязаны решать вопросы государственного значения, ради которых необходимы государственные полномочия, не говоря уже о случаях, когда передаваемые полномочия не обеспечиваются необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми средствами. Поэтому, например, отказ органа местного самоуправления от исполнения государственных полномочий не противоречит части 2 статьи 132, но он должен быть реализован в правовых формах.

0

3

Статья 132

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды важнейших предметов ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения, а также - в общих чертах - полномочия в решении вопросов местного значения. Включение названных вопросов в сферу деятельности муниципальных органов, безусловно, свидетельствует об их роли в данном отношении. Однако подобное не означает, что указанные органы "перекрывают" правомочия населения, сформулированные в ч. 1 ст. 130 Конституции: они сохраняются у территориального сообщества, а муниципальные органы - его уполномоченные по управлению местными делами. Такой подход предопределяет ответственность и подконтрольность органов местного самоуправления населению, их тесное взаимодействие, возможность граждан востребовать те или иные вопросы для непосредственного решения.

Муниципальные органы самостоятельно решают вопросы местного значения. Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах, но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках, установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение или отмена актов, принятых ими в пределах ведения (см. комм. к ст. 12, ч. 1 ст. 130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность с органами государственной власти и иными муниципальными органами.

В Конституции фиксируется ряд направлений деятельности органов местного самоуправления (ст. 40, 41, 43, 130, 131). В комментируемой части дополнительно названы еще четыре. Одно из них - управление муниципальной собственностью. Указанная собственность принадлежит муниципальному образованию. От его имени правомочия собственника осуществляет прежде всего представительный орган местного самоуправления, который устанавливает порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в этой собственности, решает вопросы, связанные с утверждением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов, определением порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, установлением тарифов и услуг данных предприятий и учреждений (п. 2-6 ч. 10 ст. 35 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Правомочия собственника осуществляют и другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, а также - на основе нормативных правовых актов и по их специальному поручению от их имени - юридические лица и граждане (ч. 2, 3 ст. 125 ГК).

Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК). Согласно упомянутому ФЗ (ст. 51), они вправе в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, любые сделки; создавать муниципальные предприятия и учреждения; определять цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивать отчеты об их деятельности; решать вопросы приватизации муниципального имущества.

Муниципальные образования имеют собственные бюджеты. В существующей классификации они именуются как местный бюджет, представляющий собой форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).

Местные бюджеты относятся к третьему уровню бюджетной системы РФ (ст. 10 БК). Они разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 52 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно. Равно как и формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставлямые для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Как и другие бюджеты в Российской Федерации, местные бюджеты состоят из расходной и доходной частях, которые формируются в соответствии со ст. 53-62 ФЗ от 6 октября 2003 г. Доходную часть местных бюджетов составляют собственные доходы местных бюджетов, средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов.

Конституционный Суд в Постановлении от 11 ноября 2003 г. N 16-П (СЗ РФ. 2003. N 46. Ч. 2. Ст. 4509) указал, что органы государственной власти субъектов Федерации вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из бюджета субъекта РФ в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий. При этом реализация данных полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

Органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Это правомочие реализуется ими в контексте положений Конституции (см. комм. к ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75, п. "б" ч. 1 ст. 114), а также основанных на них федеральных законов - "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 3 ч. 10 ст. 35, п. 2 ч. 2 ст. 55, ст. 57), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 7, 8), Бюджетного кодекса (ст. 41, 61) и Налогового кодекса (части первая и вторая).

Местные налоги и сборы можно определить как совокупность: обязательных, индивидуально-безвозмездных платежей, которые установлены НК и нормативными актами представительных органов муниципальных образований и которые взимаются с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований (местные налоги); обязательных взносов, взимаемых с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности муниципальных образований (местные налоги); обязательных взносов, взимаемых с организаций и физических лиц (местные сборы), уплата которых является одним из условий совершения в отношении плательщиков органами местного самоуправления юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений, лицензий (по смыслу ст. 8 и ч. 4 ст. 12 НК, часть первая).

Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляются исключительно представительными органами местного самоуправления, но в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (п. 3 ч. 10 ст. 35 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Эти же органы вправе предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами (подпункт 1 п. 1 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").

Статья 15 НК в настоящее время к местным налогам относит: 1) земельный налог и 2) налог на имущество физических лиц. Значит ли это, что местные налоги уже установлены НК? Нет, поскольку часть 1 ст. 17 НК (часть первая) гласит, что налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога.

Налоговым кодексом в отношении местных налогов достаточно подробно устанавливается только земельный налог (раздел X "Местные налоги" НК, часть вторая). В данном разделе, состоящем лишь из одной главы 31, которая так и называется "Земельный налог", закрепляются все названные выше признаки установления налога, кроме объекта налогообложения. Это означает, что представительные органы местного самоуправления вправе лишь немного конкретизировать федеральные нормы об определении и уплате земельного налога. В то же время органам местного самоуправления предоставляется гораздо больше самостоятельности при регулировании налога на имущество физических лиц.

Что касается сборов, то для их установления определяются их плательщики и элементы обложения применительно к конкретным сборам (ч. 3 ст. 17 НК, часть первая).

Население муниципального образования на местном референдуме (сходе граждан) может принимать решения о введении и использовании разовых платежей граждан. Они именуются средствами самообложения. При этом размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан.

Органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления непосредственно относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию охраны общественного порядка на соответствующей территории муниципальной милицией (п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9 ч. 1 ст. 16). Данное положение, согласно названному ФЗ (абз. 2 ч. 3 ст. 83), вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции.

Действующий же Закон РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503) регламентирует лишь некоторые отношения, связанные с участием органов местного самоуправления в охране общественного порядка. В частности, указанный Закон определяет (ст. 9) следующее:

- численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами местного самоуправления. При этом она не может быть ниже нормативов, утвержденных министром внутренних дел РФ;

- увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения;

- органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности.

Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" (СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2755) признано необходимым ускорить процесс формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и разработать соответствующие законопроекты, которые должны определить состав данных органов, порядок, формы и методы их взаимодействия с органами внутренних дел Российской Федерации, права и обязанности служащих этих органов, условия и порядок контроля за их деятельностью со стороны государства, особенности организации охраны общественного порядка в городах Москве и Санкт-Петербурге; рекомендовано учитывать положения настоящего Указа в актах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований, а в последних также предусматривать выборность населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления, в конституционном изложении носит открытый характер. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления существенно дополняет их, конкретно определяя эти вопросы применительно каждому виду муниципальных образований (ст. 14-16) и устанавливая соответствующие полномочия органов местного самоуправления для решения данных вопросов (ст. 17).

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, связанный с наделением муниципальных органов отдельными государственными полномочиями. ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (ст. 19-21) определяет следующее:

- наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации - законами субъектов Федерации;

- государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Федерации;

- финансовое обеспечение переданных органам местного самоуправления государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов;

- органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные акты по вопросам осуществления этими органами государственных полномочий. В данном случае учитывается, что органы местного самоуправления несут ответственность за реализацию указанных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств;

- деятельность органов местного самоуправления, связанная с осуществлением государственных полномочий, контролируется органами государственной власти, которые вправе требовать от органов местного самоуправления представления соответствующих документов и давать письменные предписания по устранению имеющихся нарушений.

Органы местного самоуправления, получая отдельные государственные полномочия, не утрачивают своей изначальной природы, хотя в некоторых отношениях и становятся как бы государственными органами.

Конституционный Суд, интерпретируя рассматриваемые конституционные положения, подчеркнул, что делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта Федерации - и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. Соответственно органы государственной власти района, не обладая качествами законодательного органа, лишены возможности передавать свои государственные полномочия муниципальным органам (Постановление от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).

Ориентирующие подходы к регулированию комментируемых отношений содержит модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (принят на ХХ пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 7 декабря 2002 г.//Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2003. N 30. Ч. 2. С. 230-249).

0

4

Статья 132

1. В пункте первом комментируемой статьи определяются основные функции и полномочия органов местного самоуправления.

Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют. Таким образом, основные функции местного самоуправления охватывают все направления его деятельности.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их развития. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания, компетенции, полномочий, форм и методов осуществления муниципальной деятельности, неразрывно связанных с ее определенными направлениями.

С учетом задач, решаемых в ходе осуществления местного самоуправления на современном этапе, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) обеспечение непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинств;

2) обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

3) управление муниципальной собственностью и местными финансами;

4) осуществление социальной политики местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

5) охрана окружающей среды;

6) обеспечение общественного порядка.

Функции местного самоуправления как комплексного социально-политического института необходимо отличать от функций (видов деятельности) органов и должностных лиц муниципальных образований, предназначенных для осуществления определенных функций местного самоуправления.

В зависимости от характера основных функций органы местного самоуправления подразделяются на представительные, исполнительно-распорядительные, контрольные органы, а также избирательные комиссии и комиссии по проведению референдума.

Функции отражают материальное содержание деятельности органов и должностных лиц. Они обозначают их определенные виды деятельности, связанные с выполнением поставленных перед ними целей и задач. Кроме этого, большинству органов управления присущи функции, имеющие универсальный характер: прогнозирование, планирование, регулирование, координация, кадровое дело, финансирование, контроль, учет и др. Полный и точный перечень функций органов и должностных лиц местного самоуправления имеет большое значение для правильной организации осуществления их компетенции.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов федеральный законодатель Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделяет их следующими полномочиями:

принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

установление официальных символов муниципального образования;

создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами и др.

Органы местного самоуправления поселений и городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения определенных федеральным законодателем вопросов местного значения поселений, городских округов.

Полномочия органов местного самоуправления осуществляются ими самостоятельно. Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

Порядок осуществления отдельных полномочий органами муниципальной власти регулируются специальными законами. Так, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"*(709) определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов относятся права представительных органов местного самоуправления:

устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

в соответствии с законодательством Российской Федерации принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты. Принятые решения подлежат официальному опубликованию не менее чем за один месяц до вступления их в силу.

Органы местного самоуправления вправе получать в местный бюджет предусмотренные законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", так же как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в гл. 4 предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей им материальных и финансовых средств, необходимых для их осуществления. Установлен порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, государственный контроль над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

0

5

Статья 132

     1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также
решают иные вопросы местного значения.
     2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна
государству.

     Комментарий к статье 132

     1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды важнейших предметов
ведения органов местного самоуправления, родовой признак этих предметов ведения,
а также в общих чертах - полномочия в решении вопросов местного значения.
При этом необходимо обратить внимание на то, что включение названных вопросов
в сферу деятельности муниципальных органов, безусловно, свидетельствует об
их роли в данном отношении. Однако подобное не означает, что указанные органы
"перекрывают" правомочия населения, сформулированные в ч. 1 ст. 130 Конституции.
Будет правильно исходить из того, что они сохраняются у территориального сообщества,
а муниципальные органы - его уполномоченные по управлению местными делами.
Такой подход предопределяет ответственность и подконтрольность органов местного
самоуправления населению, их тесное взаимодействие, возможность граждан востребовать
те или иные вопросы для непосредственного решения.
     Муниципальные органы самостоятельно решают вопросы местного значения.
Эта самостоятельность по-разному реализуется ими в соответствующих сферах,
но в главном она предполагает, что органы местного самоуправления в рамках,
установленных законом, действуют свободно, исключается санкционирование, подтверждение
или отмена актов, принятых ими в пределах ведения (см. комментарии к ч. 1
ст. 12, ст. 130). В интересах дела данные органы координируют свою деятельность
с органами государственной власти и иными муниципальными органами.
     В Конституции фиксируется ряд направлений деятельности органов местного
самоуправления (ст. 40, 41, 43, 130, 131). В комментируемой части дополнительно
названы еще четыре. Одно из них - управление муниципальной собственностью.
Указанная собственность принадлежит муниципальному образованию. От его имени
правомочия собственника осуществляют прежде всего представительный орган местного
самоуправления, который устанавливает порядок управления и распоряжения этой
собственностью (ч. 3 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. - СЗ
РФ, 1995, N 35, ст. 3506), другие органы местного самоуправления в рамках
их компетенции, а также на основе нормативных правовых актов и по их специальному
поручению юридические лица и граждане (ч. 2, 3 ст. 125 ГК).
     Органы местного самоуправления могут своими действиями приобретать и
осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать
в суде (ч. 1, 2 ст. 125 ГК). Согласно упомянутому Федеральному закону они
вправе в установленном порядке совершать с имуществом, находящимся в муниципальной
собственности, любые сделки (ч. 3 ст. 29); создавать предприятия, учреждения
и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы
их реорганизации и ликвидации (ст. 30); определять цели, условия и порядок
деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулировать
цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и
увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивать
отчеты об их деятельности (ст. 31); использовать собственные материальные
и финансовые средства при размещении муниципальных заказов на выполнение работ
по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству
и ремонту социальной инфраструктуры и т.д. (ст. 33).
     Муниципальные образования имеют собственные бюджеты. Формирование, утверждение
и исполнение этих бюджетов, контроль за их исполнением осуществляются органами
местного самоуправления самостоятельно. При этом между ними существует определенное
разделение труда: к ведению представительного органа относятся рассмотрение
проекта бюджета, утверждение данного бюджета, контроль за его исполнением
и утверждение отчета об исполнении бюджета, а к ведению главы муниципального
образования (исполнительных органов) - составление проекта соответствующего
бюджета, исполнение принятого бюджета и контроль за использованием выделенных
бюджетных ассигнований (см. ст. 5 Закона Российской Федерации "Об основах
бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти республик
в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев,
областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"
от 15 апреля 1993 г. - ВВС РФ, 1993, N 18, ст. 635).
     Отношения, возникающие по поводу местного бюджета, регулируются названным
Законом, Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса
в РСФСР" от 10 октября 1991 г. (ВВС РСФСР, 1991, N 46, ст. 1543) и Федеральным
законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации". В числе наиболее важных элементов данных отношений необходимо
упомянуть следующие:
     - в доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы,
отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации
в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые
средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления
для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от приватизации
имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и
лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций,
дотации, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии
с законом и решениями органов местного самоуправления, а также другие средства,
образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления;
     - органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами
местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов
по результатам отчетного г. не подлежит изъятию федеральными органами государственной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
     - в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается
финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами
местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов
Российской Федерации, а также могут быть предусмотрены в качестве составной
части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся
муниципальными образованиями;
     - федеральные органы государственной власти, органы государственной власти
субъектов Российской Федерации в соответствии с законом гарантируют муниципальным
образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников
для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, определяемых
на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
     - в ходе исполнения бюджета исполнительный орган вправе принимать решения
о внесении изменений по статьям расходов бюджетной классификации в пределах
утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств;
     - представительный орган, его комиссии и комитеты в установленном порядке
вправе в процессе исполнения бюджета потребовать от соответствующего исполнительного
органа, его финансовых органов, других органов и должностных лиц предоставления
любой информации, связанной с исполнением бюджета, принять решение о привлечении
аудитора для проведения соответствующей проверки;
     - исполнительный орган в установленный срок по утвержденной форме и в
принятом порядке представляет представительному органу отчет об исполнении
бюджета, по результатам рассмотрения которого принимается решение о его утверждении
либо неутверждении.
     В сфере ведения, причем исключительно представительных, органов местного
самоуправления находится установление местных налогов, сборов, а также льгот
по их уплате (ч. 1 ст. 39 Федерального закона "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"). Согласно указанному Закону
население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах)
граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения
населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств
для финансирования решения вопросов местного значения (ч. 2 ст. 39); органы
местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации
получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными
ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования (ст.
40).

     Примечание

     Право муниципальных органов устанавливать местные налоги и сборы реализуется
в контексте положений Конституции (ст. 57, п. "и" ч. 1 ст. 72, ч. 3 ст. 75,
п. "б" ч. 1 ст. 114). Из них следует, что эти налоги и сборы вводятся только
законом; органы местного самоуправления в соответствии с законом определяют
их конкретные виды и ставки. Кроме того, муниципальные органы должны учитывать
и другие моменты, на которые обращалось внимание в постановлении Конституционного
Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности
ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского
края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации
граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы (Российская
газета, 17 апреля 1996 г.), а именно: налоги, установленные не на основе закона,
не могут считаться "законно установленными"; Закон Российской Федерации от
27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (ВВС
РФ, 1992, N 11, ст. 527) с изменениями и дополнениями, внесенными законами
Российской Федерации от 16 июля и 22 декабря 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 34,
ст. 1976; 1993, N 4, ст. 118), подлежит применению в части, не противоречащей
Конституции Российской Федерации; принцип равенства прав и свобод граждан
требует учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов
справедливости и соразмерности, равенство должно достигаться посредством справедливого
перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов; подушная система
налогообложения при чрезвычайно высоком налоге означает взыскание существенно
большей доли из имущества неимущих или малоимущих граждан и меньшей доли -
из имущества более состоятельных граждан; налогообложение, парализующее реализацию
гражданами их конституционных прав, должно быть признано несоразмерным; основные
права граждан Российской Федерации гарантируются Конституцией без каких-либо
условий фискального характера и, соответственно, реализация конституционного
права на выбор места жительства не может ставиться в зависимость от уплаты
или неуплаты каких-либо налогов и сборов.

     Органы местного самоуправления осуществляют охрану общественного порядка.
Это предполагает создание ими на подведомственной территории условий, гарантирующих
безопасность личности, беспрепятственную реализацию гражданами конституционных
прав и свобод. Достижение данной цели требует разнообразных мер. Непосредственное
отношение к ним имеет правомочие муниципальных органов в пределах, установленных
законом, принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную
ответственность (ст. 6 КоАП). Такие акты затрагивают права, свободы и обязанности
человека и гражданина и в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 19)
вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
     Важную роль в указанной сфере призвана играть милиция общественной безопасности
(местная милиция). В районах, городах, районах городов она создается и функционирует
в качестве структурного звена в составе отделов (управлений) внутренних дел
соответствующего субъекта Российской Федерации. Их начальники назначаются
вышестоящими руководителями по согласованию с исполнительными органами с последующим
утверждением представительными органами муниципальных образований. Численность
местной милиции (с учетом действующих нормативов) обеспечивается финансированием
из бюджетов субъектов Российской Федерации; муниципальные образования вправе
за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность
милиции общественной безопасности, контролировать ее деятельность (см. ст.
7, 9 Закона РСФСР "О милиции" от 18 апреля 1991 г. - ВВС РСФСР, 1991, N 16,
ст. 503; Указ Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. "О милиции
общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации" - САПП,
1993, N 7, ст. 562).
     Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. "О поэтапном
формировании муниципальных органов охраны общественного порядка" (Российская
газета, 7 июня 1996 г.) признано необходимым ускорить процесс формирования
муниципальных органов охраны общественного порядка и разработать в трехмесячный
срок соответствующие законопроекты, которые должны определить состав данных
органов, порядок, формы и методы их взаимодействия с органами внутренних дел
Российской Федерации, права и обязанности служащих этих органов, условия и
порядок контроля за их деятельностью со стороны государства, особенности организации
охраны общественного порядка в городах Москве и Санкт-Петербурге; рекомендовано
учитывать положения настоящего Указа в актах субъектов федерации и уставах
муниципальных образований, а в последних также предусматривать выборность
населением руководителей муниципальных органов охраны общественного порядка.

     Примечание

     Перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления, в конституционном
изложении носит открытый характер. Федеральный закон "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 2 ст. 6) существенно дополняет
его, относя к ним также принятие и изменение уставов муниципальных образований,
контроль за их соблюдением; комплексное социально-экономическое развитие муниципального
образования; содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых
помещений; организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного,
основного общего и профессионального образования; организацию, содержание
и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного
благополучия населения; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных
образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений
общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных
сооружений местного значения; организацию, содержание и развитие муниципальных
энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организацию снабжения
населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство
и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории
муниципального образования; организацию утилизации и переработки бытовых отходов;
организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организацию и
содержание муниципальных архивов; организацию транспортного обслуживания населения
и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи; создание
условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания
и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры
в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся
в муниципальной собственности; организацию и содержание муниципальной информационной
службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального
образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий; создание
условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; участие
в охране окружающей среды на территории муниципального образования; обеспечение
противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организацию муниципальной
пожарной службы.
     Законы субъектов Российской Федерации могут предоставлять муниципальным
образованиям для рассмотрения и иные вопросы местного значения. Так, в соответствии
с Уставом Ямало-Ненецкого автономного округа органы местного самоуправления
в местах проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности коренных
малочисленных народов Севера, этнических общностей вправе в пределах своих
полномочий определять порядок и условия: посещения районов компактного проживания
туристическими группами и отдельными гражданами, постоянно не проживающими
в этих районах; проведения научных исследований, археологических раскопок
в местах, отнесенных к ритуально-культовым или имеющих иную культурно-историческую
ценность; установления финансовых обязательств на основе договоров между органами
местного самоуправления в автономном округе и предприятиями всех форм собственности,
осуществляющими разведку и добычу природных ресурсов в местах проживания коренных
малочисленных народов Севера, этнических общностей и на территориях пастбищ,
охотничьих угодий, озер и рек, имеющих для них жизненно важное значение; предоставления
налоговых и иных льгот представителям коренного этноса для создания предприятий,
связанных с их традиционной деятельностью; формирования местных фондов поддержки
коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей (ч. 2 ст. 70).

     2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет один из аспектов взаимодействия
органов местного самоуправления с органами государственной власти, связанный
с наделением муниципальных органов отдельными государственными полномочиями.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" регламентирует некоторые стороны этих отношений (п.
5 ст. 4, п. 6 ст. 5, ч. 4 ст. 6, ст. 38, ч. 2 ст. 49). В частности, устанавливается,
что:
     наделение органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации;
     делегирование государственных полномочий происходит с одновременной передачей
муниципальным органам необходимых материальных и финансовых ресурсов. Финансовые
средства ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете,
в бюджетах субъектов Российской Федерации;
     органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий
в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной
власти материальными и финансовыми средствами;
     реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и
порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами
и законами субъектов Российской Федерации.
     Субъекты федерации в пределах компетенции дополняют федеральное законодательство.
Например, Уставом Приморского края закреплено, что перечень конкретных государственных
полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, механизм передачи,
порядок разрешения споров определяются в законе края (ст. 74). Конституция
Республики Карелия допускает наделение органов местного самоуправления государственными
полномочиями только с их согласия (ст. 81); перечень государственных полномочий,
передаваемых для осуществления органам местного самоуправления, закрепляется
специальным договором между органом государственного управления и органом
местного самоуправления и прилагается к уставу местного самоуправления; республиканские
государственные органы вправе устанавливать порядок отмены решений органов
местного самоуправления по вопросам осуществления ими государственных полномочий
(ст. 84).

0

6

Статья 132

     1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной
собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают
местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также
решают иные вопросы местного значения.
     2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными
государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления
материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна
государству.

     Комментарий к статье 132

     В ч. 1 данной статьи дается перечень важнейших вопросов местного значения,
решаемых органами местного самоуправления. Сопоставляя содержащиеся здесь
нормы с нормами ст. 130, где говорится о возможности решения подведомственных
местному самоуправлению дел непосредственно населением, можно сделать однозначный
вывод, что основной объем этих дел приходится все же на долю структур, специально
для этого создаваемых.
     Приведенный в комментируемой статье перечень,- открытый, т. е. кроме
указанных в нем вопросов управления муниципальной собственностью, формирования,
утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и
сборов, осуществления охраны общественного порядка предполагается решение
органами местного самоуправления <иных вопросов местного значения>. Причем
названные вопросы главным образом связаны с материально-финансовым обеспечением
местного самоуправления. Если исключить из этого перечня охрану общественного
порядка, конкретные направления деятельности органов местного самоуправления
представить трудно. Предполагается, что они будут установлены федеральными
законами и нормативными актами субъектов Федерации.
     Из действующего законодательства можно понять, что к предметам ведения
органов местного самоуправления, кроме названных, относятся муниципальный
жилой фонд, муниципальные дороги, местные системы энерго-, водо и теплоснабжения,
планирование и застройка населенных пунктов, благоустройство и санитарное
благополучие, системы местных коммуникаций, коммунальное хозяйство, муниципальный
транспорт и др. Местное значение этих вопросов относительно. Хотя в оптимальном
решении их заинтересовано прежде всего местное население, для государства
в целом оно тоже небезразлично, поскольку вся политика государства согласно
Конституции направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека.
     Тем не менее Конституция различает полномочия местного самоуправления,
имеющие локальный характер, и государственные полномочия. В соответствии с
ч. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными
полномочиями. Эта норма, с одной стороны, отражает уже сложившееся положение,
когда действующие органы местного самоуправления, унаследовавшие в известной
степени функции местных Советов, решают вопросы государственного значения,
а с другой - определяет возможность увеличения их государственных обязанностей
в новых условиях.
     К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии
с действующим законодательством принимают участие органы местного самоуправления,
относятся охрана природной среды, организация здравоохранения, народного образования,
социального обеспечения, развитие культуры, физкультуры и спорта. Эти органы
могут быть дополнительно наделены, например, полномочием по участию в определении
режима деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности,
в том числе государственной, правом контроля за осуществлением некоторых конкретных
норм законодательства всеми предприятиями, учреждениями и организациями на
их территории, некоторыми правоохранительными полномочиями и др.
     Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования.
Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного
самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа
исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления.
Делегирование - это предоставление государственным органом принадлежащего
ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один
раз, на определенный срок или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться
на всю систему органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня
или региона, в границах одной административно-территориальной единицы.
     Согласно Конституции органы местного самоуправления наделяются государственными
полномочиями законом. Поскольку определение правового статуса местного самоуправления
составляет сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов,
а также самостоятельного ведения субъектов Российской Федерации, передача
или делегирование полномочий могут осуществляться законом Российской Федерации,
законами или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей
юридической силой.
     Это одно из новых условий наделения органов местного самоуправления государственными
полномочиями. Другое состоит в том, что объем передаваемых или делегируемых
полномочий не может быть слишком велик. Во всяком случае, эти полномочия не
должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного
значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления
как таковых. Не случайно в Конституции говорится о наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями. В этой связи можно
предположить, что по своему характеру они должны быть связаны с непосредственными
интересами местного населения. Их значение не может быть для населения как
субъекта самоуправления чем-то абстрактным, начисто оторванным от его нужд
и потребностей.
     Наделение полномочиями должно, как это прямо предусмотрено Конституцией,
сопровождаться передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств. Это чрезвычайно важное, новое для практики условие, гарантирующее,
во-первых, само выполнение полномочий, а во-вторых - продолжение осуществления
местным самоуправлением присущих ему главных функций.
     Еще одно условие, связанное с наделением органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями, заключается в возможности контроля
со стороны государства за их реализацией. Такой контроль, по общему правилу,
означает возможность соответствующих государственных органов давать указания
органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий,
оценивать принимаемые ими решения не только с точки зрения законности, но
и целесообразности, а также отменять при необходимости такие решения или приостанавливать
их. Передавая органам местного самоуправления государственные полномочия,
соответствующий орган государственной власти может установить порядок отмены
решений органов местного самоуправления.

0

7

Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 N 16-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 ноября 2003 г. N 16-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 2 СТАТЬИ 81 ЗАКОНА ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
"О БЮДЖЕТНОМ УСТРОЙСТВЕ И БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
В ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ
ЧЕЛЯБИНСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Г. Стрекозова, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителя Законодательного Собрания Челябинской области как стороны, принявшей оспариваемый акт, - кандидата юридических наук Е.С. Четвертаковой,

руководствуясь статьями 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Челябинского областного суда о проверке конституционности пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации содержащиеся в нем положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.С. Бондаря, объяснения представителя стороны, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, а также представителей: от Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления - И.Ф. Фасеева, от Генерального прокурора Российской Федерации - В.К. Мусатова, от Ассоциации сельских муниципальных образований - Ю.А. Гурмана и М.А. Якутовой, исследовав заключение эксперта - доктора юридических наук Ю.А. Крохиной, иные представленные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В производстве Челябинского областного суда находится дело по заявлению прокурора Челябинской области о признании недействующим, не соответствующим требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области от 13 ноября 1997 года "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" (в редакции от 14 декабря 2000 года), согласно которому органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями:

по распределению и закреплению расходов бюджетов;

по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий;

по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровней бюджетной обеспеченности;

по составлению и представлению свода отчетов по исполнению местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории.

Придя к выводу, что названные положения не только противоречат федеральному законодательству, но и нарушают закрепленные в статье 132 Конституции Российской Федерации гарантии самостоятельности местного самоуправления, поскольку ставят сельские, поселковые муниципальные образования в подчиненное положение от органов местного самоуправления более крупных муниципальных образований (районов) при разработке и принятии местного бюджета, распоряжении бюджетными средствами, Челябинский областной суд приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке их конституционности.

Кроме того, Челябинский областной суд просит дать официальное толкование понятия "отдельные государственные полномочия", содержащегося в статье 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Между тем суды не относятся к числу субъектов, наделенных правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о толковании Конституции Российской Федерации (статья 125, часть 5, Конституции Российской Федерации и статья 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), в связи с чем производство по делу в этой части подлежит прекращению.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", как предполагающие возможность передачи предусмотренных ими полномочий органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований - районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), и, соответственно, включение последних в сферу бюджетного регулирования в рамках осуществления районными муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий.

2. В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации), является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (статья 3, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). Закрепляя гарантии экономической и финансовой самостоятельности местного самоуправления, Конституция Российской Федерации устанавливает, что его органы самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (статья 132, часть 1).

Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы данной публичной власти как наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных, в частности, с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований; из конституционной природы Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства (статья 7, часть 1; статья 19, часть 2; статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации), вытекает необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой.

Данные требования должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться, как это вытекает из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

3. В соответствии со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. По смыслу данной нормы в ее взаимосвязи со статьями 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации, все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Определение территориальной основы, на которой создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике").

Район, непосредственно входящий в состав субъекта Российской Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские, сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием, поскольку население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (статья 131, часть 1, Конституции Российской Федерации; пункт 1 статьи 12 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно Закону Челябинской области от 28 января 1997 года "Об административно-территориальном устройстве Челябинской области" (в редакции от 8 июня 2000 года) территориальная организация местного самоуправления в Челябинской области включает: район как муниципальное образование, на территории которого находятся сельсоветы, а также городские поселения (города районного значения, поселки городского типа); сельсовет, поселок городского типа (рабочий, курортный поселок) как муниципальные образования, входящие в состав района (статья 1).

Особенностями территориальной организации местного самоуправления предопределяется необходимость установления правовых начал финансовых взаимоотношений муниципальных образований, имеющих различные территориальные основы своего создания, в частности, в случае нахождения сельсоветов, поселков как муниципальных образований в границах других муниципальных образований - районов.

4. Закон Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" служит целям финансового регулирования, функционирования бюджетной системы Челябинской области как составной части бюджетной системы Российской Федерации (преамбула). Поэтому оценка направленных на реализацию указанных целей положений названного Закона возможна лишь во взаимосвязи со всей системой действующего правового регулирования соответствующих отношений на федеральном и региональном уровнях.

Закрепленный Конституцией Российской Федерации принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1) предопределяет проведение единой финансовой политики (статья 114, пункт "б" части 1) и, соответственно, наличие единой финансовой, включая бюджетную, системы. Финансовое, валютное, кредитное регулирование согласно статье 71 Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (пункт "ж"). Вместе с тем установление общих принципов организации местного самоуправления Конституцией Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1), что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной сфере - включая осуществление бюджетного регулирования, - если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области).

Конституционные положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных его органам полномочий, в том числе финансовых, получили конкретизацию в Бюджетном кодексе Российской Федерации, предусматривающем выделение бюджетов местного самоуправления (местных бюджетов) в самостоятельный уровень единой бюджетной системы Российской Федерации (статьи 10, 28 и 29) и устанавливающем принцип самостоятельности бюджетов, из которого вытекает право органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов бюджетов, определять направления расходования бюджетных средств (статья 31).

Финансовая самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие необходимых бюджетных прав у органов местного самоуправления. Соответственно, степень финансовой самостоятельности определяется бюджетной компетенцией органов местного самоуправления, которая закрепляется Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. Самостоятельность местного самоуправления в сфере бюджетной деятельности гарантируется также запретом на установление подчиненности одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, конкретизированному в абзаце третьем пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В рамках действующего правового регулирования установлено, что в случае нахождения в границах территории муниципального образования (за исключением города) других муниципальных образований предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Согласно Уставу (Основному Закону) Челябинской области органы государственной власти Челябинской области проводят финансовую политику на основе равноправия органов местного самоуправления между собой и во взаимоотношениях с органами государственной власти Челябинской области при распределении собираемых доходов между областным и местными бюджетами, а также регулирования бюджетной обеспеченности на всей территории Челябинской области (статья 35, пункты "в", "г" части 3).

5. В соответствии с абзацем четвертым пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год. Данная норма, как вытекает из ее содержания, имеет целью выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований соответствующей территориальной основы (сельсоветов, поселков).

5.1. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности и, в конечном счете, социально-экономического развития муниципальных образований - часть общей государственной политики, направленной на реализацию конституционного принципа социального государства (статья 7 Конституции Российской Федерации). Это соответствует также требованиям ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей, что защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов (пункт 5 статьи 9).

Выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется посредством бюджетного регулирования через установление регулирующих источников доходов и оказание прямой финансовой помощи из бюджетов других уровней. При этом правовые режимы распределяемых между муниципальными бюджетами денежных средств регулирующих налогов и сборов, а также средств финансовой помощи зависят от того, формируются они за счет собственных доходов субъекта Российской Федерации или за счет отчислений от федеральных регулирующих налогов и сборов.

Как вытекает из Конституции Российской Федерации (статья 72, пункты "г", "и" части 1) и федерального законодательства (пункт 1 статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 14 Налогового кодекса Российской Федерации), собственными доходами субъектов Российской Федерации являются, в частности, налоговые доходы, закрепленные за бюджетами субъектов Российской Федерации. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации; статья 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации), на основании которой они вправе передавать доли региональных налогов или устанавливать процентные отчисления от региональных налогов для их последующего зачисления в местные бюджеты с целью выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Федеральные же налоги и сборы, которые согласно статье 71 (пункт "з") Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации и по которым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год устанавливаются процентные нормативы отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации для осуществления выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежат дальнейшему перераспределению между бюджетами других уровней только на основании федерального закона.

Таким образом, передача органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочий по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи должна осуществляться на основе конституционно установленного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 71, пункты "ж", "з"; статья 72, пункты "г", "и", "н" части 1; статья 73 Конституции Российской Федерации).

5.2. Согласно статье 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления, является формой оказания финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету (пункт 1); порядок предоставления и расчет финансовой помощи на выравнивание уровня социально-экономического развития определяются законом субъекта Российской Федерации либо законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (пункт 3).

Передача органами государственной власти Челябинской области органам местного самоуправления муниципальных образований - районов полномочий по распределению между местными бюджетами муниципальных образований - сельсоветов, поселков регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, выделенных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования, получает реализацию на основе ежегодных законов Челябинской области о бюджете Челябинской области. Так, статьей 32 Закона Челябинской области от 26 декабря 2002 года "Об областном бюджете на 2003 год" предусмотрено наделение в 2003 году органов местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий, финансовой помощи из областного бюджета, передаваемой в порядке бюджетного регулирования (часть первая); реализацию указанных полномочий предписано осуществлять на принципах единого подхода ко всем муниципальным образованиям, расположенным на соответствующих территориях, исходя из численности конечных потребителей бюджетных услуг, наличия бюджетных учреждений и иных организаций, оказывающих бюджетные услуги в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области, и их имущественной и территориальной принадлежности (часть вторая). В приложении 10, утвержденном частью второй статьи 30 Закона Челябинской области "Об областном бюджете на 2003 год", приведена Методика распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований на 2003 год, которой предусмотрено, что данный фонд создается и распределяется с целью регулирования доходной бюджетной обеспеченности муниципальных образований Челябинской области, в том числе тех, на территории которых находятся другие муниципальные образования (пункт 2), и что распределение средств фонда осуществляется пропорционально отклонению доходной бюджетной обеспеченности территорий от среднего по Челябинской области уровня (пункт 5).

Кроме того, как вытекает из статьи 84.1 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", установление нормативов отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты основывается на единых принципах выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований (пункт 2), стимулирования развития налоговой базы муниципальных образований (пункт 3), а также равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с областным бюджетом, который означает, что нормативы отчислений от регулирующих доходов в местные бюджеты определяются на основе единой методики и согласовываются с органами местного самоуправления муниципальных образований до принятия закона об областном бюджете на очередной финансовый год (пункт 4).

Муниципальные же образования, получающие финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации, должны иметь возможность проконтролировать методику ее расчета, полученные (рассчитанные) денежные суммы, сроки предоставления, а также возможность согласовать с субъектом Российской Федерации вопросы оказания финансовой помощи до принятия ежегодного закона субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год. Данные требования корреспондируют пункту 6 статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым порядок предоставления перераспределяемых ресурсов необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.

Кроме того, местному самоуправлению в лице муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований, гарантируется право на судебную защиту (статья 133 Конституции Российской Федерации) в связи с распределением между ними регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи в порядке бюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, предусмотренная абзацем четвертым пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке бюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, имеет конституционно значимую цель и обусловлена применением единых подходов, которые не могут изменяться органами местного самоуправления муниципальных образований - районов.

При этом избранный законодателем Челябинской области в рамках действующего федерального бюджетного законодательства финансово-правовой механизм выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности сельских, поселковых муниципальных образований, находящихся в границах муниципальных образований - районов, должен учитывать конституционно установленный порядок разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере бюджетного регулирования, обеспечивать необходимый баланс интересов всех участников бюджетных отношений. Допуская возможность наделения органов местного самоуправления - районов данным государственным полномочием, законодатель субъекта Российской Федерации должен учитывать правовой режим финансовых средств, передаваемых на реализацию данного полномочия, а также требования эффективности и реальной способности муниципальных образований осуществлять это полномочие, имея в виду, что социальные цели по выравниванию минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований должны достигаться в рамках установленного действующим законодательством механизма финансово-правового регулирования и не могут противопоставляться требованиям финансовой самостоятельности местного самоуправления.

5.3. Таким образом, абзац четвертый пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предусмотренному им распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования, подлежат средства собственных доходов субъекта Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах других муниципальных образований.

6. Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов.

По смыслу положения пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, разграничение расходов местных бюджетов, как непосредственно связанное с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями, осуществляется законом субъекта Российской Федерации. Такие законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, должны характеризоваться определенностью, непротиворечивостью содержания.

В нормативном содержании названного положения абзаца второго пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" отсутствует необходимая определенность. В частности, неясно, какие расходы (в соответствии с кодами действующей бюджетной классификации, утвержденной федеральным законодательством) распределяются и закрепляются за сельскими, поселковыми муниципальными образованиями и какие именно предусматриваемые Бюджетным кодексом Российской Федерации расходы имеются в виду - совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований (статья 85), финансируемые исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации (статья 86) или финансируемые исключительно из местных бюджетов (статья 87). Кроме того, ни в рассматриваемом Законе, ни в других нормативных правовых актах Челябинской области не установлены нормативы, критерии распределения и закрепления расходов соответствующих муниципальных образований.

Между тем общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции" и другие).

Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает в том числе юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом Российской Федерации и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.

Таким образом, положение абзаца второго пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, поскольку характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

7. Согласно абзацам третьему и пятому пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению свода прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий и по составлению и представлению свода отчетов по исполнению местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории. Названные положения относятся к процедурно-процессуальным гарантиям реализации муниципального бюджетного процесса на различных его стадиях (соответственно, составление проекта местного бюджета и исполнение местного бюджета).

7.1. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации разработка прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований предшествует составлению проектов местных бюджетов (статья 169); на прогнозах социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год (в числе прочих данных и документов) основывается составление бюджета (пункт 3 статьи 172, пункт 1 статьи 182); изменение же прогноза социально-экономического развития соответствующей территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение и проекта бюджета (статья 173).

Предусмотренное абзацем третьим пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" право органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, на составление сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий является гарантией финансовой самостоятельности местного самоуправления (статьи 12 и 132 Конституции Российской Федерации) и, в конечном счете, - реализации социальной политики Российской Федерации (статья 7 Конституции Российской Федерации). Будучи финансово-плановыми актами, прогнозы социально-экономического развития сельских, поселковых муниципальных образований могут использоваться субъектами Российской Федерации при утверждении форм и видов финансовой помощи соответствующим муниципальным образованиям, что отвечает конституционным принципам взаимоотношений органов публичной власти, а также интересам населения района в целом как муниципального образования и находящихся в его границах иных муниципальных образований в виде отдельных поселений.

Пункт 3 статьи 182 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность составления на основании законодательства субъектов Российской Федерации дополнительных документов и материалов, не предусмотренных федеральным бюджетным законодательством. Данное положение реализовано в рамках абзаца третьего пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", по смыслу которого органы местного самоуправления муниципальных образований - районов, в границах которых находятся другие муниципальные образования (сельсоветы, поселки), сводят (консолидируют) прогнозы социально-экономического развития муниципальных образований, составленные их уполномоченными органами. При этом органы местного самоуправления муниципальных образований - районов не должны вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления сельских, поселковых муниципальных образований, вносить изменения в прогнозы социально-экономического развития, поскольку их корректировка влечет за собой изменение основных характеристик соответствующего местного бюджета.

7.2. Положение абзаца пятого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" имеет целью обеспечить консолидацию отчетов об исполнении местных бюджетов как необходимого - наряду с отчетами об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации - элемента составления отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, что согласно статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации относится к ведению субъекта Российской Федерации.

Предусмотренное рассматриваемым положением составление и представление органами местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых находятся другие муниципальные образования, свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, по существу, означает консолидацию самостоятельно составленных органами местного самоуправления сельских, поселковых муниципальных образований, находящихся в границах муниципального образования - района, отчетов об исполнении местных бюджетов.

При этом следует иметь в виду, что составление свода отчетов об исполнении местных бюджетов должно осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований и не нарушать финансовую самостоятельность местного самоуправления независимо от территориальной основы его формирования.

7.3. Таким образом, сами по себе полномочия по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий и по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не влияют на объем материальных бюджетных прав, определяющих финансовую самостоятельность местного самоуправления, а закрепляющие эти полномочия абзацы третий и пятый пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку реализация соответствующих полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований, не допуская отношений подконтрольности и подчиненности между ними.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положение абзаца четвертого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

2. Признать положения абзацев третьего и пятого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", предусматривающие право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку реализация указанных полномочий должна осуществляться в целях координации и взаимодействия муниципальных образований.

3. Признать положение абзаца второго пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132, поскольку оно характеризуется неопределенностью нормативного содержания, вследствие чего его реализация в системе действующего правового регулирования может повлечь нарушение финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований.

4. В соответствии с пунктом 2 части первой статьи 43 и статьей 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" прекратить производство по делу в части толкования понятия "отдельные государственные полномочия", содержащегося в статье 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

5. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Челябинской области. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0

8

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ОТ 30.11.2000 N 15-П "ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) КУРСКОЙ ОБЛАСТИ В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА КУРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТ 22 МАРТА 1999 ГОДА "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В УСТАВ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) КУРСКОЙ ОБЛАСТИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей Государственной Думы как стороны, обратившейся с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, - заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Н.А. Корнеевой и постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева,

руководствуясь статьей 125 (пункт "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Устава ( Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав ( Основной Закон) Курской области".

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б.С. Эбзеева, объяснения представителей Государственной Думы, выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Государственная Дума на основании постановления от 24 июня 1999 года обратилась в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности положений Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав ( Основной Закон) Курской области" и Закона Курской области от 22 марта 1999 года " Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области".

Законом Курской области "О внесении изменений и дополнений в Устав ( Основной Закон) Курской области" Устав был дополнен главой 4 " Органы государственной власти административно-территориальных единиц (районов)", а глава 18 " Общие принципы организации местного самоуправления" изложена в новой редакции. По мнению Государственной Думы, положения статей 15, 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункты 1 и 2), 85 (пункт 2), 89 и 90 Устава ( Основного Закона) Курской области (в редакции от 22 марта 1999 года) противоречат положениям Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, ряду иных конституционных положений.

Решая вопрос о принятии запроса Государственной Думы к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации установил, что положения статьи 15 Устава ( Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав ( Основной Закон) Курской области", конкретизированные положениями его статьи 18 об отнесении к администрации района сельских и поселковых администраций (пункт 1) и об избрании главы района по представлению губернатора Курской области (пункт 2), а также положения статей 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава ( Основного Закона) Курской области являются аналогичными тем, которые ранее были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и в отношении которых им были вынесены сохраняющие свою силу постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области, от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми " Об органах исполнительной власти в Республике Коми".

В связи с этим в определении от 4 ноября 1999 года N 165-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения статей 15, 84 (пункт 2) и 85 (пункт 2) Устава ( Основного Закона) Курской области, как содержащие такие же нормы, какие ранее были признаны Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, не должны применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке, а запрос Государственной Думы в этой части не может быть принят к рассмотрению. В части, касающейся проверки конституционности Закона Курской области от 22 марта 1999 года " Об отмене Закона Курской области от 15 августа 1996 года "О муниципальных образованиях Курской области", начатое Конституционным Судом Российской Федерации производство было прекращено, поскольку с 17 июля 1999 года этот Закон утратил силу.

В части же, касающейся проверки конституционности положений статей 21 (пункты 2, 3 и 5), 81 (пункты 3 и 4), 82 (пункт 1), 84 (пункт 1), 89 и 90 Устава ( Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав ( Основной Закон) Курской области", запрос был принят к рассмотрению. Именно эти положения и являются предметом рассмотрения по настоящему делу.

2. Согласно пункту 2 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области органы государственной власти района вправе в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законодательством Курской области делегировать отдельные свои полномочия органам местного самоуправления.

Между тем из статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, следует, в частности, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта Российской Федерации и только в форме закона с учетом установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73). В качестве одного из общих принципов организации местного самоуправления это требование закреплено и конкретизировано в Федеральном законе от 28 августа 1995 года " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 4 статьи 6).

Вопреки указанному конституционному требованию пункт 2 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области предполагает, что соответствующие полномочия передаются органам местного самоуправления не законом, т. е. не в порядке осуществления субъектом Российской Федерации законодательных полномочий, а решением органов государственной власти района - районного Совета народных депутатов (который по своей природе и месту в системе публичной власти не может выступать в качестве законодательного органа) или районной администрации.

Таким образом, пункт 2 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2).

3. Согласно пунктам 3 и 5 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области органы местного самоуправления вправе в соответствии с решением представительного органа местного самоуправления или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти Курской области, а форма и порядок передачи полномочий органами местного самоуправления органам государственной власти Курской области определяются законодательством Курской области.

Между тем из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Такая правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми " Об органах исполнительной власти в Республике Коми". На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Статья 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что позволяет субъекту Российской Федерации в пределах своих полномочий конкретизировать федеральное регулирование в данной области, если этому не препятствуют Конституция Российской Федерации и федеральные законы. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции Российской Федерации). В то же время она связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (пункт "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.

Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения (статьи 12 и 130, часть 1 Конституции Российской Федерации), не может быть ограничен законодателем субъекта Российской Федерации (статья 76, часть 5 Конституции Российской Федерации). Положения же пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области, по их буквальному смыслу, не исключают возможность передачи органам государственной власти Курской области полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме, что может не только ограничить вопреки требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование на части территории Курской области.

Таким образом, пункт 3 статьи 21 и взаимосвязанный с ним пункт 5 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133.

Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования.

4. Согласно пункту 3 статьи 81 Устава ( Основного Закона) Курской области население вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости организации местного самоуправления на своей территории; согласно пункту 4 той же статьи в случае, если население самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная власть Курской области. В частности, исполнительную власть на территории муниципального образования в соответствии с находящимся во взаимосвязи с указанными положениями Устава ( Основного Закона) Курской области пунктом 1 его статьи 18 осуществляют "сельские и поселковые администрации, входящие в единую систему органов исполнительной государственной власти Курской области".

Таким образом, положениями пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава ( Основного Закона) Курской области допускается упразднение местного самоуправления как такового на территории определенного муниципального образования и его замена органами государственной власти, если решение отказаться "от реализации права на организацию местного самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум" большинством голосов населения данного муниципального образования, обладающего активным избирательным правом.

Между тем из статей 3 (часть 2) и 12 Конституции Российской Федерации следует, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. По смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции Российской Федерации, граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления.

Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории, предусмотренная пунктами 3 и 4 статьи 81 Устава ( Основного Закона) Курской области, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации (статья 3, части 1 и 2; статьи 12 и 131, часть 1).

Кроме того, установив, что в случае, если население отказалось от реализации на своей территории права на организацию местного самоуправления, на данной территории осуществляется государственная власть Курской области, законодатель Курской области исходил из возможности создания сельских и поселковых органов государственной власти. Между тем в постановлениях от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" и от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми " Об органах исполнительной власти в Республике Коми" Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут создаваться в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих согласно конституции (уставу) субъекта Российской Федерации в его состав. Из этой правовой позиции следует, что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок), органы государственной власти - в силу требований Конституции Российской Федерации - создаваться не могут; на указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Таким образом, пункты 3 и 4 статьи 81 Устава ( Основного Закона) Курской области не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133.

Этим, однако, не ставится под сомнение право населения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и не противоречащими им законами Курской области в установленном порядке самостоятельно определять территориальные основы местного самоуправления при условии соблюдения вытекающих из Конституции Российской Федерации требований об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

5. Согласно пункту 1 статьи 82 Устава ( Основного Закона) Курской области основными принципами, влияющими на выбор территории муниципального образования, являются: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).

Из указанных положений Конституции Российской Федерации, конкретизированных в Федеральном законе от 28 августа 1995 года " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 статьи 5, пункт 3 статьи 13), во взаимосвязи с другими ее предписаниями, регулирующими федеративное устройство и разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами (статья 1, часть 1; статья 5, части 2 и 3; статья 11, части 2 и 3; статьи 71, 72 и 73), вытекает, что субъект Российской Федерации вправе определять порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.

Упорядочение данного процесса, в том числе путем установления в учредительном акте субъекта Российской Федерации не противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам принципов, влияющих на выбор территории муниципального образования, само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации, если такие принципы не являются ограничительными условиями организации и осуществления местного самоуправления.

Между тем, установленные в пункте 1 статьи 82 Устава ( Основного Закона) Курской области основные принципы в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление. Тем самым реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, пункт 1 статьи 82 Устава ( Основного Закона) Курской области не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1).

6. Согласно пункту 1 статьи 84 Устава ( Основного Закона) Курской области представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых в соответствии с федеральными законами и законами Курской области сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Регулирование прав и свобод человека и гражданина, включая избирательные права, отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а установление общих принципов организации местного самоуправления - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "н" части 1). При этом Конституция Российской Федерации непосредственно закрепляет, что население муниципального образования самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (статьи 12 и 131, часть 1), а следовательно, организацию представительных органов местного самоуправления и определение периодичности их выборов.

Данное конституционное предписание конкретизировано принятыми в соответствии со статьей 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации Федеральными законами от 19 сентября 1997 года " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункты 1 и 2 статьи 8) и от 28 августа 1995 года " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 6 пункта 1 статьи 8), согласно которым срок полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления устанавливается уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Из этого следует, что установление органами государственной власти субъектов Российской Федерации сроков полномочий представительных органов местного самоуправления недопустимо.

Таким образом, пункт 1 статьи 84 Устава ( Основного Закона) Курской области в части, касающейся установления пятилетнего срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, лишает муниципальные образования Курской области права самостоятельно в своих уставах с соблюдением основ конституционного строя Российской Федерации и в определенных федеральными законами пределах устанавливать сроки полномочий представительных органов местного самоуправления и их депутатов, что не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1).

7. В запросе оспаривается конституционность положений статьи 89 и 90 Устава ( Основного Закона) Курской области, в соответствии с которыми Курская областная Дума, губернатор Курской области, а также уполномоченные ими органы и должностные лица осуществляют государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 89), включая контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области (пункт 3 статьи 89); любой государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами области, и должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать (пункты 2 и 4 статьи 89); органы государственной власти Курской области - Курская областная Дума, губернатор Курской области, районные Советы народных депутатов, главы администраций районов вправе требовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления (статья 90).

Как указывает заявитель, в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. По мнению заявителя, оспариваемые положения статей 89 и 90 Устава ( Основного Закона) Курской области противоречат требованию статей 130, 131 и 133 Конституции Российской Федерации о самостоятельности местного самоуправления, а также не соответствуют ее статье 10, поскольку предусматривают вмешательство в сферу судебной власти органов иных ветвей власти.

Из закрепленного в статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации принципа, в силу которого органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, во взаимосвязи с предписаниями, содержащимися в статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным актам.

Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т. е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (статья 132, часть 2; статья 15, часть 2). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым в такой сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, как обеспечение законности (статья 72, пункт "б" части 1), устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (глава VII), другими федеральными законами.

Между тем пунктом 1 статьи 89 Устава ( Основного Закона) Курской области государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления провозглашается как общий принцип отношений между органами государственной власти Курской области и муниципальными образованиями. При этом пределы, формы и порядок его осуществления однозначно не определены, как не определен и перечень осуществляющих его органов и должностных лиц. Кроме того, государственный контроль, по буквальному смыслу пункта 1 статьи 89, может осуществляться не только за законностью деятельности органов местного самоуправления, а в соответствии с положением пункта 3 той же статьи он преследует цель обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов лишь "как правило". Тем самым указанные положения исходят из допустимости государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения ее целесообразности, причем без установления каких-либо пределов такого контроля.

При оценке же конституционности другого положения пункта 3 статьи 89, предусматривающего государственный контроль за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов, собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Курской области, необходимо учитывать, что формирование материально-финансовой базы местного самоуправления в Российской Федерации осуществлялось, как правило, в результате передачи того или иного имущества местному самоуправлению в собственность органами государственной власти в процессе разграничения государственной собственности на федеральную, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную; денежные средства могут поступать в бюджеты муниципальных образований и из бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе без указания их целевого назначения.

Следовательно, пункт 3 статьи 89 Устава ( Основного Закона) Курской области, оцениваемый в единстве с ее пунктами 1 и 2, не исключает установление фактически неограниченного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в Курской области с точки зрения ее целесообразности, что означает посягательство на самостоятельность местного самоуправления в решении населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

Произвольный характер государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления подтверждается также пунктом 4 статьи 89 Устава ( Основного Закона) Курской области, который не только прямо допускает вмешательство в их деятельность, но и позволяет контролирующему органу самому определять степень соразмерности такого вмешательства значимости охраняемых интересов, при том что пунктом 1 той же статьи установлен неопределенный круг органов государственной власти и должностных лиц, осуществляющих контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Подобная интерпретация положений статьи 89 Устава ( Основного Закона) Курской области, допускаемая их буквальным содержанием, противоречит конституционному определению пределов и способов контроля государства за деятельностью органов местного самоуправления и в силу этого не соответствует статьям 130 (часть 1), 132 (части 1 и 2) и 133 Конституции Российской Федерации.

Эти предписания Конституции Российской Федерации нарушаются и находящимся в системной связи с положениями статьи 89 Устава ( Основного Закона) Курской области положением его статьи 90 о праве органов государственной власти Курской области "потребовать отмены или приведения в соответствие с действующим законодательством опротестованного акта органа местного самоуправления", допускающим не опосредованные судебным контролем отмену или изменение органами государственной власти Курской области незаконных, по их мнению, актов органов местного самоуправления либо не установленные федеральным законом способы привлечения к ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Оно может также трактоваться как позволяющее органам государственной власти субъекта Российской Федерации принимать самостоятельные решения, прекращающие или приостанавливающие действие либо влекущие невозможность применения актов органов местного самоуправления, чем нарушаются конституционные гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, и принцип разделения властей (статьи 10, 12, 130, 131, 132 и 133 Конституции Российской Федерации).

На оценку конституционности оспариваемых норм не влияет и то, что отдельные положения пунктов 3 и 4 статьи 89 Устава ( Основного Закона) Курской области, по существу, воспроизводят положения пунктов 2 и 3 статьи 8 Европейской хартии о местном самоуправлении (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), устанавливающей минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.

Таким образом, положения статей 89 и 90 Устава ( Основного Закона) Курской области в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 и 133, в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения, а именно:

допускают государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления с точки зрения целесообразности принимаемых ими решений по вопросам местного значения, в том числе за целесообразностью использования муниципальной собственности и материальных ресурсов;

предполагают возможность государственного контроля со стороны неопределенного круга органов государственной власти Курской области и их должностных лиц;

не исключают не опосредованное судебными процедурами воздействие на органы местного самоуправления, направленное на отмену, изменение или приостановление действия принятых ими правовых актов.

Из этого, однако, не следует, что контроль за законностью в деятельности местного самоуправления не могут осуществлять управомоченные на это Конституцией Российской Федерации и федеральным законом органы государственной власти, которые, в частности, вправе обращаться к органу местного самоуправления, принявшему, по их мнению, не соответствующий Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам субъекта Российской Федерации акт, с предложением о приведении его в соответствие с законодательством, поскольку такое обращение не означает прекращения или приостановления действия соответствующего акта, не исключает судебный контроль и не ограничивает для местного самоуправления гарантии судебной зашиты.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 132 (часть 2), пункт 2 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области, поскольку он допускает передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий не законом, а решением органа государственной власти района.

2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 132 (часть 1) и 133, положения пунктов 3 и 5 статьи 21 Устава ( Основного Закона) Курской области, поскольку они допускают передачу органам государственной власти полномочий, которые должны осуществляться только органами местного самоуправления или населением муниципального образования непосредственно.

3. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (часть 2), 130, 131 и 133, положения пунктов 3 и 4 статьи 81 Устава ( Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.

4. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 55 (часть 3) и 131 (часть 1), пункт 1 статьи 82 Устава ( Основного Закона) Курской области, поскольку его положения вводят дополнительные условия организации и осуществления местного самоуправления в Курской области, которые допускают произвольное истолкование и ограничивают реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления на определенной территории Курской области по усмотрению органов государственной власти Курской области.

5. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1) и 131 (часть 1), положение пункта 1 статьи 84 Устава ( Основного Закона) Курской области, устанавливающее пятилетний срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления Курской области, поскольку срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с федеральным законом в уставах муниципальных образований.

6. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, положения статей 89 и 90 Устава ( Основного Закона) Курской области об осуществлении государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения.

7. В соответствии с частью второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" все положения нормативных актов Курской области, которые основаны на признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Устава ( Основного Закона) Курской области либо воспроизводят их, а также положения всех других нормативных актов в Российской Федерации, воспроизводящие или содержащие такие же положения, какие настоящим Постановлением признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежат отмене в установленном порядке.

8. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

9. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в " Собрании законодательства Российской Федерации", " Российской газете" и официальных изданиях органов государственной власти Курской области. Постановление должно быть опубликовано также в " Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

0


Вы здесь » ФОРУМ ПРО АМНИСТИЮ, ТЮРЬМЫ, ЗОНЫ и ЗАКОНЫ » Конституция РФ, статьи, комментарии, материалы » ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ. Статья 132