1. Изменения в статье 65 Конституции РФ, определяющей состав РФ, отличаются по юридической природе от поправок к Конституции РФ - такие изменения вносятся в упрощенном порядке. Порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьями 65, 66, 108, 137 Конституции РФ, ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". При этом упрощенный порядок изменения распространяется только на часть 1 статьи 65 Конституции РФ, и только на изменения, следующие из изменения состава РФ или из переименования субъектов РФ, иные изменения в статью 65 Конституции РФ могут быть внесены только путем принятия конституционных поправок.

2. Часть 1 статьи 65 Конституции РФ определяет состав РФ. В состав Российской Федерации входят 21 республика, 9 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, конституцией и уставом субъекта РФ, он может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. При этом статус субъекта РФ может быть изменен только в пределах перечня видов субъектов РФ, закрепленного статьей 5 Конституции РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа), выход или исключение субъекта из состава РФ противоречил бы конституционному принципу целостности и неприкосновенности территории РФ. Изменения в статью 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса РФ. Такой федеральный конституционный закон должен содержать указание о включении соответствующих изменений и дополнений в статью 65 Конституции РФ. При этом часть 2 статьи 65, часть 5 статьи 66 и часть 1 статьи 137 во взаимосвязи содержат простор для толкования. Часть 2статьи66 ичасть5 статьи 67 содержат упоминания о федеральном конституционном законе (может быть, о двух или даже о трех федеральных конституционных законах, что, на мой взгляд, непринципиально), определяющем (определяющих) общие принципы и общий порядок принятия в РФ, образования в ее составе нового субъекта, изменения статуса субъекта РФ. В части 1 статьи 137 идет речь о федеральных конституционных законах, которые должны быть приняты в каждом конкретном случае принятия в РФ, образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса РФ, эти федеральные конституционные законы выражают волю или согласие РФ на принятие в ее состав и на образование в ее составе нового субъекта, на изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ и являются основанием для внесения соответствующих изменений в статью 65 Конституции РФ. При этом часть 2 статьи 65 и часть 1 статьи 67 содержат небольшое противоречие: в статье 65 говорится о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта во множественном числе, как о двух различных юридических процедурах, в статье 137 принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта отождествляются, что может толковаться как невозможность образования нового субъекта РФ в действующих границах РФ. В любом случае границы субъекта РФ не могут быть изменены без его согласия. Для выхода автономного округа из состава края, области изменения статьи 65 Конституции РФ не требуется.

3. Согласно части 2 статьи 137 Конституции РФ в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включениювстатью65Конституции РФ. Конституционный Суд, рассматривая дело о толковании части 2 статьи 137 Конституции РФ, исходил из того, что изменение наименования субъектов РФ находится в ведении субъектов РФ. Согласно постановлению Конституционного Суда от 28 ноября 1995 г. 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации" включение нового наименования субъекта РФ в статью 65 Конституции РФ осуществляется указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке (при условии, что переименование субъекта РФ не затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы РФ, других ее субъектов, других государств и не предполагает изменения состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта). В 1996 г. были изданы два таких указа: Указ Президента РФ от 9 января 1996 г. (в статью 65 включены наименования - Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия-Алания) и от 10 февраля 1996 г. (новое наименование субъекта РФ - Республика Калмыкия).

1. Статья 65 Основного закона впервые в конституционной истории России определяет полный перечень субъектов Российской Федерации. В момент проведения референдума по Конституции Российской Федерации только два года прошло с момента распада СССР, и авторы Основного закона пытались сделать все возможное ради сохранения целостности России. Поэтому можно с уверенностью сказать, что это норма является дополнительной гарантией незыблемости федеративного устройства страны. Однако в результате конституционной реформы начала 90-х гг. XX в. Россия в сравнении с иными государствами мира стала федерацией с наибольшим числом субъектов. Хотя распад федеративных государств (СССР, ЧССР, СФРЮ), произошедший на рубеже XX-XXI вв., был вызван не размерами их территорий или числом субъектов, а крахом социалистического режима, тем не менее, очевидно, существует какое-то оптимальное число субъектов федерации, позволяющее обеспечить управляемость страны в целом.

Итак, часть 1 комментируемой статьи устанавливает три варианта изменения федеративного устройства России.

Принятие в ее состав нового субъекта Федерации, т.е. вхождение в состав Российской Федерации новой территории, находящейся за пределами ее государственных границ и в момент обращения к России с просьбой о вхождении в ее состав имеющей статус суверенного государства или его части. Очевидно, данная ситуация может возникнуть только в случае добровольного согласия самого суверенного государства на вхождение целиком или его части в состав Российской Федерации. В противном случае это будет нарушение принципа территориальной целостности, закрепленного Заключительным актом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г.*(718) Видимо, такой способ изменения федеративного устройства включен в текст Конституции с расчетом на изменение политической ситуации на постсоветском пространстве. Однако авторы комментария полагают, что даже положительное решение о вхождении в состав России, принятое на референдуме в таких образованиях, как республики Южная Осетия, Абхазия и Приднестровье, не будет иметь законной силы.

Образование в составе России нового субъекта Федерации может произойти путем объединения граничащих между собой субъектов Федерации, либо путем разделения существующего ранее субъекта Федерации. Таким способом, правда еще до вступления в силу Конституции 1993 г., образовались Чеченская и Ингушская Республики после разделения Чечено-Ингушской АССР*(719), а также Пермский и Красноярский края и Камчатская область после слияния их с входившими в них автономными округами*(720). Думается, что с точки зрения объективности процесс укрупнения субъектов даст положительный результат, поскольку вхождение равноправных субъектов в состав друг друга, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 65), является юридическим нонсенсом.

Изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации означает преобразование субъекта из одной формы в другую. Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 5), Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Таким образом, например, преобразование области в край или республику будет рассматриваться как изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации. При этом остается спорным вопрос о преобразовании единственной в составе России автономной области - Еврейской, поскольку после ее преобразования будет навсегда утрачен один из типов субъектов Федерации, закрепленных практически неизменной главой первой Конституции России (см. комментарий к ст. 5).

Все перечисленные выше изменения федеративного устройства России осуществляются федеральными конституционными законами. Ныне действует единый Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта Федерации", устанавливающий общий порядок изменения статуса субъекта и обязывающий Президента Российской Федерации на основании обращения к нему законодательных (представительных) органов государственной власти назначить на территории преобразуемого субъекта (субъектов) референдум по существу решаемого вопроса*(721). В случае принятия на референдуме положительного решения издается индивидуальный федеральный конституционный закон о порядке преобразования субъекта Федерации (см. комментарий к ст. 65). Первым подобным актом стал Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"*(722). При этом выход автономного округа из состава области или края, в который он ранее входил, по образцу Чукотского автономного округа*(723), как способ изменения его конституционно-правового статуса без согласия федеральных органов государственной власти юридически запрещен Федеральным законом "О референдуме Российской Федерации"*(724).

2. Не все изменения федеративного устройства России могут носить столь глобальный характер, как это установлено ч. 1 комментируемой статьи. Некоторые из них могут касаться только изменения наименования субъекта Федерации. В таком случае решение об этом принимается законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, а затем новое наименование вносится в текст Основного закона. Однако, после того как Республики Ингушетия, Северная Осетия-Алания и Калмыкия Хальмг Тангч, вернули себе свои исторические названия, встал вопрос о том, в обязанности какого органа государственной власти входит полномочие по внесению подобных изменений в Конституцию, поскольку ее авторами этот вопрос не был решен.

Статья 137

     1. Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую
состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного
закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового
субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса
субъекта Российской Федерации.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. N 15-П дано
толкование части второй статьи 137 настоящей Конституции

     2. В случае изменения наименования республики, края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование
субъекта Российской Федерации подлежит включению в статью 65 Конституции Российской
Федерации.

     Комментарий к статье 137

     В ст. 137 закреплен особый порядок изменения ст. 65 Конституции в следующих
случаях: принятия в состав Российской Федерации и образования в ее составе
нового субъекта, изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской
Федерации, а также изменения его наименования. До настоящего времени ни в
законодательстве, ни на практике еще не определено, как должны решаться эти
вопросы, однако, по нашему мнению, принятию поправок к ст. 65 должно предшествовать
выполнение следующих условий, которые вытекают из смысла ст. 65, 66 и 137
Конституции.
     Принятие в Российскую Федерацию, а также образование в ее составе нового
субъекта должны осуществляться, как представляется, в каждом отдельном случае
федеральным конституционным законом в соответствии с теми общими требованиями,
которые будут установлены согласно ст. 65 федеральным конституционным законом
о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового
субъекта.
     Иная ситуация возникает при изменении конституционно-правового статуса
субъекта Российской Федерации (например, при преобразовании края или области
в республику либо автономного округа в область). На наш взгляд, в каждом отдельном
случае должен приниматься федеральный конституционный закон, изменяющий статус
субъекта Российской Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст.
66, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта.
     И наконец, упрощенный порядок установлен на случай изменения наименования
субъекта Российской Федерации. Инициатива в решении подобных вопросов может
принадлежать только субъектам Российской Федерации, причем Федеральное Собрание,
как явствует из ч. 1 ст. 137, не вправе отказать в принятии соответствующих
конституционных поправок.
     Во всех случаях, рассмотренных выше, изменения Конституции оформляются
в виде федеральных законов о внесении поправок к ст. 65, которые не подлежат,
в отличие от федеральных законов о внесении поправок к иным положениям гл.
3 - 8 Конституции, одобрению со стороны законодательных (представительных)
органов субъектов Российской Федерации.