Статья 109

1. Основания роспуска Государственной Думы закреплены в части 1 статьи 109 Конституции РФ, которая гласит, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ (см. комментарий к этим статьям). Необходимо отметить, что право роспуска Государственной Думы принадлежит исключительно Президенту РФ (пункт "б" статьи 84), в то же время следует иметь в виду, что данное право не распространяется на лицо, исполняющее обязанности Президента РФ (часть 3 статьи 92).

2. Роспуск Государственной Думы является крайним средством преодоления разногласий между законодательной и исполнительной властями - Государственной Думой и Правительством. В том случае, если различного рода согласительные процедуры между ветвями власти не привели к положительному результату, Президент РФ, в чьи функции согласно статье 80 Конституции РФ входит обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, вправе распустить Государственную Думу. Как роспуск Государственной Думы, так и отставка Правительства являются взаимосвязанными конституционными формами ответственности этих государственных органов за свою деятельность.

3. В статье 109 приведен и ряд обстоятельств, исключающих возможность применения к Государственной Думе процедуры ее роспуска. Дума не может быть распущена:

- в течение одного года с момента ее избрания (часть 3);

- с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4);

- в период действия на территории РФ военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (часть 5).

Статья 109

1. В мировой конституционной практике роспуск представительного и законодательного органа является достаточно распространенным способом реализации системы сдержек и противовесов. Право роспуска нижней палаты парламента - важный конструктивный элемент системы разделения властей в правовом государстве, это универсальный способ преодоления кризиса власти в случаях, когда между ее законодательной и исполнительной ветвями возникает неразрешимый конфликт, препятствующий их дальнейшей работе. Это крайняя мера преодоления разногласий.

Исходя из смысла Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. N 15-П по делу о толковании ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции РФ роспуск Госдумы Президентом РФ означает прекращение начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Госдумой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Госдумы Президентом РФ, Советом Федерации, другими органами государственной власти*(607).

Таким образом, роспуск Госдумы преследует конституционную цель - обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ, вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Госдумой.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, в случае роспуска Госдумы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Это означает, что фактически максимально на срок четыре месяца страна остается без Госдумы, и говорить о том, что парламент в России является, согласно ч. 1 ст. 99 Конституции РФ, постоянно действующим органом, кажется по меньшей мере странным.

При этом государство остается без парламентского контроля, а законодательный процесс - важнейшее и не прекращающее свое функционирование средство регулирования всех сфер жизни, приостановлен. Совет Федерации не может заменить Государственную Думу в ее функциях, и, согласно Конституции РФ, спасает положение на это время Президент РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ он принимает указы, которые заменяют законы, пока последние не будут приняты.

По этому поводу в научных кругах существует две точки зрения. Согласно одной из них факт того, что Президент РФ в течение четырех месяцев де-факто (несмотря на Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября) заменяет нижнюю палату парламента, не создает препятствий для осуществления законности и демократии.

Согласно второй точке зрения, с которой солидарны и авторы настоящего комментария, неприемлемо оставлять государство без законодательной ветви власти с настолько сильно расширенными полномочиями Президента РФ на такой долгий срок. Дело в том, что возможности Президента РФ, данные ему Конституцией РФ, позволяют ему фактически исполнять функции законодательного органа, а при условии сложившейся ситуации фактического контроля исполнительной власти Президентом РФ - в случае отсутствия Госдумы - существует серьезная опасность объединения в одних руках этих двух ветвей власти. Конечно, это противоречит демократическим принципам, нарушает основы системы сдержек и противовесов и влечет за собой опасность установления авторитарного режима.

Что касается возможности Президента РФ принимать указы, заменяющие законы, то такая возможность не вызывает возражений: она необходима, так как является средством быстрого реагирования на кризисные и чрезвычайные ситуации, когда законодательный процесс не в силах, вследствие своей медлительности и сложности, в согласовательной части осуществлять волевое срочное регулирование.

Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. N 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом, было отмечено, что в соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, не противоречит Конституции РФ, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов*(608).

Однако, не разделяя такую точку зрения, судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин считает, что конституционное установление о том, что Президент РФ как гарант Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, породило немало спекуляций и, по существу, стало оправданием его вседозволенности: "На мой взгляд, оно отнюдь не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся. Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них. Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы"*(609).

Кроме того, временный характер действия указа, по его словам, вовсе не оправдывает вмешательства Президента РФ в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это ни сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.

Конституция РФ предусматривает три основания для роспуска Госдумы (см. комментарий к ч. 1 ст. 103, ч. 4 ст. 111 и ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ):

1. Троекратное отклонение кандидатур Председателя Правительства РФ, предложенных Президентом РФ.

Согласно ст. 111 Конституции РФ, предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится Президентом РФ не позднее двухнедельного срока после вступления его в должность или в тот же срок после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Госдумой. Госдума обязана рассмотреть представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения. Она вправе отклонить предложенную Президентом РФ кандидатуру, после чего Президент РФ вносит на рассмотрение Госдумы ту же самую или новую кандидатуру. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 декабря 1998 г. N 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ*(610) разъяснил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

В случае трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатур Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Например, в 1998 г. после отставки Правительства С.В. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды вносил в Государственную Думу кандидатуру В.С. Черномырдина на пост Председателя Правительства РФ. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламентско-правительственного кризиса Президент РФ провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов*(611).

2. Выражение недоверия Правительству РФ по инициативе Госдумы.

Госдума большинством голосов может выразить недоверие Правительству РФ, после чего Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Госдумы. Если Госдума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

3. Отказ в доверии Правительству РФ вследствие рассмотрения такого вопроса, поставленного Председателем Правительства РФ.

Председатель Правительства РФ может поставить перед Госдумой вопрос о доверии Правительству РФ по собственной инициативе. Если Госдума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Госдумы и назначении новых выборов.

2. Федеральное Собрание определяется в ч. 1 ст. 99 Конституции РФ как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента РФ возлагается обязанность одновременно с роспуском Госдумы назначить и дату выборов*(612) с тем, чтобы вновь избранная Госдума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено в комментируемой части. Следовательно, период, в течение которого может отсутствовать парламентский контроль над Правительством РФ, ограничен.

Таким образом, момент роспуска Госдумы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Госдумы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные сроки. Для соблюдения данного срока необходимо, чтобы выборы были проведены не позднее чем через три месяца после роспуска, ибо, согласно ч. 2 ст. 99 Конституции РФ, на свое первое заседание Госдума должна собраться на 30-й день после избрания. С учетом этой даты должна планироваться избирательная кампания. Если Президент РФ, распустив государственную Думу, не назначит выборы депутатов Госдумы нового созыва, выборы депутатов Госдумы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в первое или во второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня роспуска Госдумы.

В целях соблюдения сроков законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент РФ, в свою очередь, вправе созвать заседание вновь избранной Госдумы ранее, чем на тридцатый день после ее избрания (ч. 2 ст. 99 Конституции РФ).

3. Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными комментируемой статьей запретами на роспуск Госдумы.

Первой гарантией стабильности равновесия ветвей власти является запрет на роспуск палаты при вопросе о доверии (недоверии) Правительству РФ в первый год после избрания Госдумы. У Президента РФ нет альтернативы выбора - отставка Правительства РФ или роспуск Госдумы. В это время возможна только отставка Правительства РФ. Роспуск Госдумы возможен в этот период лишь в случае, если она трижды отклонит представленные Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ.

4. Следующей гарантией стабильности является запрет на роспуск нижней палаты с момента выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Запрещение роспуска действует в течение периода, пока Совет Федерации не примет своего решения по обвинению. Такое решение Совет Федерации должен принять не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ (ч. 3 ст. 93 Конституции РФ). Если же в указанный срок Совет Федерации не при мет решения по обвинению против Президента РФ, оно считается от клоненным, а Президент РФ возвращается к своим полномочиям, в том числе к возможности распустить Государственную Думу.

В случае выдвижения Госдумой обвинения против Президента РФ последний прекращает исполнять свои полномочия, в том числе полномочие по роспуску Госдумы. В это время его обязанности исполняет Председатель Правительства РФ, который ограничен в некоторых правах в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции РФ, в частности, он не имеет права распускать Государственную Думу.

5. Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения устанавливается запрет на роспуск Госдумы*(613), что продолжает перечень гарантий, направленных на недопущение произвольного ее роспуска. Военное или чрезвычайное положение вводится Федеральными конституционными законами от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(614) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(615). Меры эти являются временными, применяемыми исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации по всей стране или в отдельных ее местностях.

Дело в том, что в условиях чрезвычайного и военного положения исполнительная власть приобретает весьма широкие полномочия, и отсутствие противовеса ей в лице власти законодательной, а именно Госдумы, с великой долей вероятности может привести к непредсказуемым негативным последствиям. Именно поэтому необходим орган, осуществляющий контроль над соблюдением исполнительной властью Конституции РФ, законов, приемлемых и разумных сроков действия чрезвычайного положения и т.д.

Госдума не может быть распущена Президентом РФ в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Это положение введено для того, чтобы не позволить Президенту РФ остаться непосредственно перед президентскими выборами единственной нормотворческой инстанцией, издающей высшие акты государственной власти*(616), что также гарантирует стабильность демократических институтов.

Эта гарантия не случайно оставлена в одном пункте с запретом роспуска в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения. Таким образом, благодаря ее текстуальной близости с такими экстремальными положениями, как военное или чрезвычайное, обращается внимание на значимость и серьезность невозможности роспуска Госдумы менее чем за шесть месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

Если представить себе отсутствие данного запрета, то при роспуске Госдумы незадолго до окончания срока правления Президента РФ возникает необходимость готовить практически одновременно не только выборы Президента РФ, но и Госдумы, что может привести к дестабилизации в стране. Это возможно не только потому, что избирателям будет сложно сделать свой выбор (избиратели должны иметь время, чтобы хорошо разобраться в кандидатах и их агитационных кампаниях), но и потому, что если выборы Госдумы при соблюдении четырехмесячного срока с момента ее роспуска, должны будут проводиться после выборов Президента РФ, например через месяц, то будут нарушаться статьи Конституции РФ (п. "а" ст. 83, п. "а" ч. 1 ст. 103, ст. 111-113).

Статья 109

     1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации
в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
     2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации
назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась
не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
     3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным
статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
     4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения
ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего
решения Советом Федерации.
     5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на
всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения,
а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской
Федерации.

     Комментарий к статье 109

     В ст. 109 регулируется впервые введенный действующей Конституцией институт
роспуска Президентом одной из палат парламента - Государственной Думы. Введение
подобного института в конституционный механизм взаимоотношений законодательной
и исполнительной ветвей власти вызвано необходимостью установления правовых
процедур разрешения ситуаций, когда разногласия между этими ветвями власти
не могут быть преодолены путем выработки общих позиций.
     Роспуск Президентом Государственной Думы является крайней мерой преодоления
разногласий между законодательной и исполнительной ветвями власти. В ст. 111,
117 Конституции установлены конкретные юридические основания роспуска Думы:
она может быть распущена в случае несогласия с Президентом по вопросу о кандидатуре
на пост Председателя Правительства (ч. 4 ст. 111) и в случаях несогласия Президента
с решением Государственной Думы о недоверии Правительству (ч. 3, 4 ст. 117).
Таким образом, роспуск Государственной Думы можно рассматривать как институт,
имеющий демократический характер, поскольку народ, формируя посредством выборов
новый состав палаты представительного органа, выступает арбитром в конфликте
властей.
     В ст. 109 предусмотрены гарантии, обеспечивающие непрерывность функционирования
законодательной власти. Подобными гарантиями являются, прежде всего, установление
в ч. 2 ст. 109 обязанности Президента в случае роспуска Государственной Думы
назначить дату выборов нового ее состава, а также определение максимального
срока, на который может быть прервана путем роспуска работа Государственной
Думы: вновь избранная Государственная Дума должна собраться не позднее чем
через четыре месяца с момента роспуска.
     В ч. 3, 4, 5 ст. 109 в качестве гарантий функционирования законодательной
власти определяются пределы использования Президентом права роспуска Государственной
Думы. Так, в течение года после избрания Думы Президент не может ее распустить
по основаниям, предусмотренным ст. 117 Конституции, т. е. в случае вынесения
ею вотума недоверия Правительству Российской Федерации.
     Президент также не может распустить Государственную Думу с момента выдвижения
ею обвинения против него и до принятия окончательного решения Советом Федерации.
Таким образом обеспечивается невмешательство Президента в процедуру отрешения
его от должности.
     Для сохранения стабильности демократических институтов в период действия
на территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения в
ч. 5 ст. 109 устанавливается запрет на роспуск Государственной Думы в указанных
обстоятельствах. Кроме того, Государственная Дума не может быть распущена
Президентом в течение шести месяцев до окончания срока его полномочий. Данное
ограничение вызвано интересами обеспечения непрерывности функционирования
институтов власти, оно может рассматриваться как гарантия независимости парламента.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 апреля 1996 г. N 11-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 2
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 3 ОКТЯБРЯ
1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Э.М. Аметистова, судей Н.Т. Ведерникова, Ю.М. Данилова, В.О. Лучина, В.И. Олейника, В.Г. Стрекозова, В.А. Туманова, О.С. Хохряковой,
с участием представителей сторон, направивших запросы в Конституционный Суд Российской Федерации: депутата Государственной Думы О.О. Миронова, председателя Курганской областной Думы О.А. Богомолова, председателя Законодательного Собрания Камчатской области М.Б. Машковцева; представителя Президента Российской Федерации как стороны, издавшей оспариваемый акт, М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
Поводом к рассмотрению дела явились запросы Государственной Думы Федерального Собрания и Курганской областной Думы о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", а также запрос Законодательного Собрания Камчатской области о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросах нормы.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.М. Данилова, объяснения представителей сторон, исследовав имеющиеся документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 19 июня 1995 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации".
Государственная Дума полагает, что вопрос организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должен решаться на основании федерального закона, а не иных правовых актов, включая указы Президента Российской Федерации; в отсутствие же соответствующего федерального закона, как следует из пункта 2 раздела второго Конституции Российской Федерации, надлежит руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации". В связи с этим, по мнению Государственной Думы, противоречит статье 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации.
Законодательное Собрание Камчатской области в своем запросе от 25 июля 1995 года ставит вопрос о проверке конституционности пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, согласно которому законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, подписываются и обнародуются главой исполнительной власти данного субъекта. Законодательное Собрание считает, что указанное положение противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В запросе Курганской областной Думы, поступившем в Конституционный Суд Российской Федерации 4 сентября 1995 года, утверждается, что Указ Президента Российской Федерации N 1969 противоречит статьям 11 и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации и существенно ограничивает конституционно закрепленную компетенцию области как субъекта Российской Федерации по самостоятельному формированию органов государственной власти.
Поскольку указанные запросы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим запросам в одном производстве.
2. Государственная Дума Федерального Собрания и Курганская областная Дума просят проверить конституционность Указа в целом, однако фактически оспаривают конституционность лишь положений его пункта 2.
Согласно части третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.
В силу этого Конституционный Суд Российской Федерации в данном деле проверяет конституционность пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом.
3. Согласно статье 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Из приведенных конституционных положений следует, что в целях построения единой системы исполнительной власти в Российской Федерации федеральный законодательный орган - Федеральное Собрание (прежде всего, Государственная Дума) и законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации обязаны принять в пределах своей компетенции соответствующие законы.
На необходимость безотлагательного формирования такой законодательной базы обращалось внимание в Постановлениях Государственной Думы от 11 февраля 1994 года "О правовой основе выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и об обеспечении избирательных прав граждан", от 25 февраля 1994 года "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об обеспечении избирательных прав граждан при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления", от 10 июня 1994 года "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации".
Однако на момент издания оспариваемого Указа Президента Российской Федерации надлежащая законодательная база по этому вопросу создана не была. И до настоящего времени не принят основной в данной сфере федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренный статьей 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
4. В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.
О временном характере действия оспариваемого Указа свидетельствует содержащаяся в его преамбуле формулировка, согласно которой Указ действует "впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, определяющих механизм реализации статьи 77 Конституции Российской Федерации, принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Положения Указа о назначении глав администраций не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации. Указ носит временный характер и предусматривает в качестве альтернативы возможность выборов глав администраций. Следовательно, являясь временной мерой в условиях отсутствия соответствующего законодательства и имея целью обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, Указ не отрицает принцип выборности глав исполнительной власти, вытекающий из статьи 3 (часть 2) Конституции Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти. Конкретизация же этого принципа осуществляется соответствующими нормами уставов и избирательных законов субъектов Российской Федерации, что, в частности, следует и из преамбулы Указа, ограничивающей срок его действия принятием соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти не препятствует субъектам Российской Федерации принимать законы, регулирующие порядок выборов глав исполнительной власти, что вытекает из природы совместной компетенции. Таким образом, установление абзацем первым пункта 2 Указа порядка назначения на должность и освобождения от должности глав администраций Президентом Российской Федерации, как временная мера, не препятствует проведению выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации при условии наличия у них соответствующей правовой базы, и, следовательно, данная норма не противоречит статьям 11, 72, 76 и 77 Конституции Российской Федерации.
Легитимность ранее назначенных глав исполнительной власти (до проведения соответствующих выборов) подтверждена Федеральным законом от 5 декабря 1995 года "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
5. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа "вопрос о назначении выборов главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, решается Президентом Российской Федерации". Из этого следует, что субъект Российской Федерации даже при наличии у него надлежащей законодательной базы лишается права самостоятельно назначать и проводить выборы главы исполнительной власти.
В результате в ряде субъектов Российской Федерации, принявших уставы и избирательные законы, выборы проведены не были из-за отсутствия соответствующего разрешения Президента Российской Федерации, что поставило их в неравное положение с другими субъектами Российской Федерации, где при аналогичных условиях выборы состоялись. Такое ограничение конституционного статуса отдельных субъектов Российской Федерации противоречит статье 11 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Наличие законодательной (нормативной) базы является достаточным основанием для назначения выборов главы администрации самим субъектом Российской Федерации, а препятствующие этому решения могут быть обжалованы в каждом конкретном случае в суды общей юрисдикции.
6. Таким образом, при наличии соответствующей нормативной базы субъект Российской Федерации вправе назначать выборы и определять дату их проведения самостоятельно. При этом их проведение одновременно с общефедеральными выборами должно быть согласовано с федеральными органами, что вытекает из требования согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
7. В соответствии с абзацем вторым пункта 2 оспариваемого Указа вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации "пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством".
Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", вступивший в силу 13 декабря 1995 года, установил, что выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года (статья 3). Тем самым названный Федеральный закон ввел "иной порядок" назначения выборов, и, следовательно, абзац второй пункта 2 Указа утратил силу.
В связи с этим к данному положению применимо правило части 2 статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливающее в качестве основания прекращения производства утрату силы оспариваемого нормативного акта в период рассмотрения дела.
8. Пунктом 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации главе администрации предоставлены право подписывать и обнародовать законы, принятые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, право вето, а также установлена обязанность главы администрации подписать закон, принятый повторно квалифицированным большинством голосов депутатов.
Эти нормы Положения не противоречат основам конституционного строя Российской Федерации. Участие главы исполнительной власти в законодательном процессе соответствует принципам разделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне (пункт "д" статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации).
В связи с этим постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области положения статей 55 и 81 названного Устава, как не предусматривающие подписания законов области главой администрации, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.
На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать абзац первый пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункт 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, соответствующими Конституции Российской Федерации.
2. На основании части второй статьи 43 и статьи 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в части, касающейся проверки конституционности абзаца второго пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации", прекратить, поскольку в связи с принятием Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" он утратил силу.
При наличии надлежащей законодательной базы (устав, избирательные законы) субъекты Российской Федерации вправе назначать и проводить выборы главы исполнительной власти самостоятельно, с соблюдением требований пункта 6 мотивировочной части настоящего Постановления.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В.О. ЛУЧИНА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 2 УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 3 ОКТЯБРЯ 1994 Г. N 1969 "О МЕРАХ ПО УКРЕПЛЕНИЮ
ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" И ПУНКТА 2.3 ПОЛОЖЕНИЯ О ГЛАВЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КРАЯ, ОБЛАСТИ, ГОРОДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ,
АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ, АВТОНОМНОГО ОКРУГА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, УТВЕРЖДЕННОГО
НАЗВАННЫМ УКАЗОМ

Не разделяя основные оценки и выводы, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 года по данному делу и руководствуясь частью первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", считаю необходимым высказать свое особое мнение.
В России фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительное время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по "замещающей" Верховный Совет компетенции. Но тогда для этого имелись определенные правовые основания. Конституция СССР 1977 года предусматривала: "Президиум Верховного Совета СССР в период между сессиями Верховного Совета с последующим представлением на его утверждение на очередной сессии: 1) вносит в случае необходимости изменения в действующие законодательные акты СССР ..." (статья 122). Легитимность издания таких указов не вызывала сомнений (хотя их роль в законотворчестве оценивалась неоднозначно). Этого, однако, нельзя сказать о "законодательных" указах Президента Российской Федерации. Они нелегитимны изначально, поскольку сама возможность их принятия Президентом не предусмотрена Конституцией Российской Федерации.
Названный Указ Президента Российской Федерации находится в противоречии с основами конституционного строя. Россия - демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции Российской Федерации). И, если Президент назначает глав администраций субъектов Федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3, часть 3), он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию власти, осуществление ее в рамках, очерченных Конституцией, непосредственно субъектами федерации (статья 5, часть 3; статья 11, часть 2; статья 73).
Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: "Своя рука - владыка". Эта "саморегуляция", не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые "скрытые (подразумеваемые)" полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними.
Не могу согласиться с интерпретацией Конституционным Судом части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации: "Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов" (пункт 4 мотивировочной части постановления). Убежден, что Конституция Российской Федерации не дает оснований для подобного вывода.
Конституционное установление о том, что Президент как гарант Конституции "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (статья 80), породило немало спекуляций и по существу стало оправданием его вседозволенности. На мой взгляд, оно, отнюдь, не означает, что Президент не связан Конституцией, может поступать по собственному усмотрению и принимать любые указы по любым вопросам, независимо от того, к ведению какой ветви власти (органа государственной власти) они относятся. Во-первых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке (статья 80, часть 2). К сожалению, эта важная деталь оказалась опущенной в постановлении Конституционного Суда. Во-вторых, Президент должен добиваться согласованности и взаимодействия самих органов государственной власти, а не подменять, не действовать вместо них. Поэтому было бы большим упрощением полагать, что Президент, например, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, замещающие законы.
Признание Указа Президента "временной мерой" носит нормоустановительный характер и не основано на полномочиях Конституционного Суда, не отвечает его природе и назначению. Последний не вправе расширять компетенцию Президента. Нововведение Конституционного Суда стирает различия между указом и федеральным законом. "Временный указ" по существу становится "временным федеральным законом", что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. На мой взгляд, временный характер действия указа вовсе не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не дает ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, какими бы оговорками это не сопровождалось. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения на основании федерального конституционного закона.
В постановлении говорится: "Утверждение Государственной Думы Федерального Собрания о том, что в условиях становления системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует руководствоваться Законом РСФСР от 24 октября 1991 года "О выборах главы администрации", не согласуется со статьей 77 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом". Если это так, то, имея в виду те же самые доводы, придется признать, что оспариваемый Указ Президента еще в большей степени не согласуется с данной статьей Конституции Российской Федерации. Он ущемляет самостоятельность как субъектов Российской Федерации, так и федеральной законодательной власти.
Императивный характер положений статьи 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена федерального закона его указом недопустима. Подчеркнем - альтернативы федеральному закону не существует. Отсутствие такого закона - не повод для нарушения Президентом Конституции.
В постановлении отмечается, что положения Указа о назначении глав администраций "не претендуют на роль общих принципов организации исполнительных органов государственной власти, о которых говорит статья 77 Конституции Российской Федерации". Но тогда вопрос о порядке назначения или выборов глав администраций не относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в статье 72, пункте "н" говорится об установлении именно общих принципов организации системы органов государственной власти), следовательно, это вообще запрещенное правовое поле для федеральной власти, а значит - и для Президента. Президент связан разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Он не может принимать указы вне пределов "ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" и не вправе решать вопросы, в отношении которых субъекты Российской Федерации "обладают всей полнотой государственной власти" (статья 73 Конституции Российской Федерации). Несомненно, вопросы, связанные с определением порядка, сроков проведения выборов глав администраций, относятся к ведению субъектов Федерации. Поэтому ставить проведение таких выборов в прямую зависимость от разрешения Президента Российской Федерации означало бы ограничение конституционного статуса субъектов Федерации.
Конституция Российской Федерации не наделяет Президента никакими полномочиями по формированию органов государственной власти субъектов Федерации. Президент назначает лишь выборы Государственной Думы, и то не по собственному усмотрению, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом (статья 84, пункт "а"). Возможности назначать какие-либо иные выборы, в том числе глав администраций (разрешать, запрещать их проведение), Конституция Президенту не предоставляет.
Президент своим Указом связал возможность принятия субъектами Федерации нормативных актов о порядке формирования власти, в том числе исполнительной, с предварительным принятием федерального закона. Это не вытекает из смысла Конституции и противоречит Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области. И уж совсем необъяснимо с конституционных позиций лишение (пусть даже временное, под любыми благовидными предлогами) субъектов Федерации права самим назначать выборы глав администраций.
Назначение выборов Президентом затрагивает только глав исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа. В силу этого оно противоречит статье 5 Конституции Российской Федерации, провозглашающей равноправие субъектов Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Не соответствуют Конституции и положения Указа, предоставляющие Президенту право налагать дисциплинарные взыскания на глав администраций. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство (статья 110 Конституции), а не Президент. Поэтому было бы логично, чтобы именно оно и обладало такими дисциплинарными полномочиями (если это вообще допустимо в условиях Федерации). "Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом" (статья 85, часть 2, Конституции). О праве Президента привлекать к дисциплинарной ответственности глав администраций не упоминается ни в одной из статей Конституции Российской Федерации. По этой причине оспариваемое положение Указа не может быть признано соответствующим Конституции Российской Федерации.
Установление правового статуса главы администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не относится к ведению Президента Российской Федерации. Поэтому утвержденное названным Указом Положение не соответствует Конституции Российской Федерации по порядку его принятия. Тем самым невозможно говорить и о конституционности содержащихся в нем предписаний.
В заседании Конституционного Суда неоднократно отмечалось, что во многих субъектах Федерации на момент издания Указа не было, а кое-где и в настоящее время отсутствует надлежащая нормативная основа для проведения выборов. "Что было делать?" - На мой взгляд, создавать в установленном порядке правовую базу, а не ждать вмешательства Президента, не подталкивать его к нарушению Конституции. Почему некомпетентность, безответственность одних должна порождать тупиковые ситуации, когда для других, кроме нарушения закона, не остается иного выхода? Компромиссы, приспособление Конституции к конкретной ситуации не укрепляют, а разрушают законность и правопорядок.
Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим Указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя.
Президент Российской Федерации, издав Указ N 1969 от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и одновременно утвердив Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных статьями 83 - 90 Конституции Российской Федерации. Пункт 2 Указа, устанавливающий, что назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента Российской Федерации, а также предусматривающий, что вопрос о назначении выборов глав администраций решается Президентом Российской Федерации, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 3 и 4), 5 (части 1 и 4), 10, 11 (часть 2), 72 (часть 1, пункт "н"), 73, 76 (часть 2), 77 (часть 1), 90 (часть 3).
Президент, принимая указы по вопросам, требующим законодательного решения, фактически присваивает властные полномочия Федерального Собрания, а это (как записано в части 4 статьи 3 Конституции Российской Федерации) преследуется по федеральному закону. Но, видимо, никто не верит в реальность подобной угрозы, иначе представитель Президента Российской Федерации не заявил бы в заседании Конституционного Суда о том, что "нормотворчество с помощью указов Президента объективно будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы действующим законодательством" (стенограмма 11 апреля 1996 года, с. 69). Можно выразить лишь сожаление, что Конституционный Суд своим авторитетом оправдывает антиконституционную указную практику, основанную на целесообразности и так называемых "скрытых" полномочиях Президента Российской Федерации.