Вопросы о конституционных поправках и пересмотре Конституции, которым посвящена ее гл. 9 (ст. 134-137), как и в большинстве демократических правовых государств с более или менее жесткой конституцией, относятся к компетенции учредительной власти, наделенной особыми полномочиями для внесения поправок в конституцию и для ее пересмотра, т.е. для принятия новой конституции. Демократическая учредительная власть в РФ осуществляется либо высшими органами законодательной власти, но в особом порядке, либо также в расширенном составе, с участием региональных органов законодательной власти и т.п., а на заключительном этапе таких процедур - специально избранными с данной целью учредительными органами (конституционными собраниями) либо даже всенародными голосованиями (референдумами).

Потребность в конституционных изменениях (реформах) может возникать в связи со всесторонним развитием общества, из борьбы за то или иное решение актуальных проблем жизни народа, из стремления восполнять пробелы, исправлять недостатки текста Конституции, повышать эффективность конституционного регулирования, обеспечивать все более строгое соблюдение ее положений о правах и свободах граждан, обязанностях государства, его органов публичной власти, их должностных лиц и т.д.

Особый порядок осуществления конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ необходим, так как она, в отличие от иных законов и правовых актов, имеет высшую юридическую силу и прямое действие, применяется на всей территории России, ей не должны противоречить законы и иные правовые акты в РФ, а соблюдать ее обязаны органы публичной власти, должностные лица, граждане и их объединения (см. комм. к ч. 1 и 2 ст. 15).

Вместе с тем очень важно обеспечивать стабильность Конституции РФ, используя для этого все предусмотренные ею возможности (толкование Конституции Конституционным Судом, издание федеральных конституционных законов и т.д.), даже внося в нее необходимые изменения. Именно поэтому Конституция устанавливает ряд гарантий своей стабильности. Одной из них является предусмотренный главой 9 довольно сложный порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.

Прежде всего это выражает статья 134, определяющая первый этап рассматриваемого процесса. Она устанавливает по сравнению с правом законодательной инициативы (см. комм. к ч. 1 ст. 104) более узкий по составу и закрытый перечень субъектов права конституционной (учредительной) инициативы, т.е. права вносить предложения, подлежащие обязательному рассмотрению компетентными органами в установленной процедуре. Согласно закрытому перечню субъектов этого права, оно принадлежит только: Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также группам численностью не менее одной пятой полного законного состава каждой из палат Федерального Собрания.

В их числе нет судов РФ, членов палат Федерального Собрания. Не имеет этого права исполняющий обязанности Президента РФ (ст. 92). Не предусмотрена и существующая в ряде стран народная инициатива, поддерживаемая десятками или сотнями тысяч граждан. Предложения о конституционных изменениях, исходящие извне круга субъектов данного права, могут быть отклонены без рассмотрения по существу и без прохождения последующих этапов этой процедуры.

Некоторые особенности круга субъектов права конституционной инициативы, по-видимому, отражают своеобразие переживаемого этапа развития страны, стремление укрепить единство России, обеспечить соблюдение государством его обязанностей, защиту прав человека и гражданина, обеспечить оптимальное вертикальное соотношение тенденций централизации и децентрализации властных полномочий и т.п., в частности по сравнению с конституциями других стран.

Так, Президент РФ, как и главы некоторых других государств (например, Франции), имеет право конституционной инициативы в отличие от глав других государств, которые (президенты США, Италии, король Испании и др.) такого права не имеют. С другой стороны, признание народа осуществляющим свою власть не только через его представителей, через органы публичной власти, но и непосредственно (через референдум и свободные выборы) не исключает возможности допущения Конституцией, законом народной конституционной инициативы.

Статья 134 вовсе не означает полного лишения граждан возможности выдвигать, обсуждать и представлять свои предложения субъектам права конституционной инициативы для официального внесения ими в качестве их собственных предложений. Граждане РФ могут выдвигать свои предложения о конституционных изменениях через своих представителей (парламентариев), через свои общественные объединения, митинги, демонстрации, свободные СМИ, индивидуальные или коллективные обращения к органам публичной власти (см. комм. к ст. 3, 30-33 и др.).

Конституция устанавливает не единый по степени жесткости или гибкости порядок внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ, а три различных порядка в зависимости от сравнительной юридической силы пересматриваемых, поправляемых, изменяемых и включаемых при этом в текст Конституции новых положений (см. комм. к ст. 135-137).

Конституция является важнейшим законом общества и государства. Она определяет правовой статус государства, правовой статус человека и гражданина, систему государственной власти. Поскольку нормы Конституции имеют базовый, основополагающий характер, она не должна быть подвержена постоянным изменениям. Стабильность Конституции является важнейшим условием режима законности, устойчивости правовой системы и государственного механизма, фактором определенности в отношениях между личностью и государством.

Стабильность является одной из характерных черт Конституции РФ. Стабильность Конституции выражается в особом, усложненном порядке принятия и пересмотра Конституции РФ, принятия конституционных поправок.

Вместе с тем стабильность Конституции не означает ее неизменности. Конституция должна отражать изменения в тех отношениях, которые она регулирует. Сочетание стабильности и динамизма, своевременное принятие конституционных поправок позволяют сохранить реальность Конституции.

По способу изменения Конституция РФ жесткая (гибкие изменяются по правилам обыкновенного закона) и постоянная, т.е. принятая без указания сроков или событий, прекращающих их действие. Глава 9 Конституции РФ предусматривает две основные юридические процедуры изменения конституционных норм: пересмотр Конституции и внесение конституционных поправок. Эти юридические процедуры значительно сложнее, чем процедуры принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов, что и характеризует Конституцию РФ как "жесткую".

Конституция Российской Федерации значительно более жесткая и, следовательно, более стабильная, чем Конституция - Основной Закон РСФСР 1978 г. Право принятия новой Конституции и поправок к прежней Конституции было предоставлено высшим представительным органам - Верховному Совету, Съезду народных депутатов, что отражало полновластие Советов. В последние годы существования Конституции 1978 г., в период широкомасштабных реформ во всех сферах государственной и общественной жизни, в том числе и в конституционно-правовой сфере, в нее часто вносились многочисленные изменения. Конституционные нормы стали противоречить друг другу (например, был введен принцип разделения властей, но не было отменено полновластие Советов), Конституция превратилась в юридический лабиринт. Кроме того, она стала орудием политической борьбы. Нестабильность Конституции, которая была следствием ее чрезмерной "гибкости", явилась одной из причин конституционного кризиса 1992-1993 гг. В новой Конституции этот недостаток устранен.

Конституции большинства государств мира предполагают более строгий порядок изменения по сравнению с принятием обычным законов. Обычно конституционные положения изменяются квалифицированным большинством в парламенте, конституционные поправки принимаются особым видом законов или особым видом правовых актов. Конституционная практика зарубежных стран предусматривает самые различные юридические процедуры рассмотрения конституционных поправок: референдум, рассмотрение поправок представительными органами субъектов федерации, специальными органами - конвентами, двухкратное рассмотрение парламентом. Во многих конституциях имеется дифференциация различных конституционных норм по порядку изменения. Некоторые нормы (например, о республиканской форме правления Франции) пересмотру не подлежат, некоторые нормы пересматриваются в упрощенном порядке. В большинстве государств конституционные поправки вносятся непосредственно в текст Конституции, но есть и исключения (поправки к Конституции США не вносятся в ее текст, а как бы дописываются к ней).

В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что конституции республик в составе РФ и поправки к ним принимаются законодательным (представительным) органом республики в составе РФ, если иное непредусмотрено конституцией республики в составе РФ, уставы иных субъектов РФ принимаются законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Конституции, уставы субъектов РФ принимаются большинством не менее 2/3 от установленного числа депутатов, в то время как законы субъектов РФ - большинством от установленного числа депутатов. Конституциями республик в составе РФ может быть предусмотрен иной порядок принятия Конституции и поправок к ней, например принятие специальным учредительным органом или всенародным голосованием. Конституция РФ устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом субъекта РФ (в отношении республик такого ограничения нет), но эта норма не препятствует обусловить вступление в силу принятого законодательным (представительным) органом устава субъекта РФ его одобрением на последующем всенародном голосовании (референдуме).

Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

                               Статья 134

     Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской
Федерации могут вносить Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная
Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные)
органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее
одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

     Комментарий к статье 134

     Вопрос о конституционных поправках и пересмотре Конституции занимает
существенное место практически во всех Конституциях. Это объясняется ускоряющимся
темпом политического, правового, социально-экономического развития государства,
борьбой общественных сил вокруг актуальных проблем жизни и деятельности своего
народа, необходимостью восполнять пробелы, исправлять недостатки, устранять
погрешности в тексте Конституции и т.п.
     В России ряд политических движений заявляют о своем намерении конституционным
(или даже неконституционным) образом добиваться изменения системы государственных
органов, ограничения полномочий Президента Российской Федерации или даже ликвидации
этого звена в аппарате государственной власти, изменения социально-экономических
предписаний Конституции, ограничения или даже отмены положений о частной собственности
и т.д. Обсуждаются предложения о внесении изменений в федеративное устройство
России (уменьшение числа субъектов Российской Федерации, в частности путем
их укрупнения, например путем слияния города Санкт-Петербурга и Ленинградской
области в один субъект федерации; расширение полномочий федеральных или региональных
органов государственной власти и др.). Возникла и потребность включить в Конституцию
ряд положений, более полно регулирующих организацию гражданского общества.
     Наряду с этим существует и необходимость в обеспечении стабильности Конституции,
в том, чтобы, насколько возможно, решать возникающие проблемы этого рода с
помощью толкования Конституции, издания конституционных и текущих федеральных
законов и т.д. Именно поэтому Конституция Российской Федерации 1993 г. устанавливает
ряд гарантий конституционной стабильности. Она предусматривает довольно сложный
порядок внесения поправок в Конституцию и тем более ее пересмотра.
     Прежде всего это выражается в ограничении круга субъектов права вносить
предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Это Президент
Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство
Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов
Российской Федерации, а также группа численностью не менее 1/5 полного законного
состава одной из палат Федерального Собрания.
     Это не значит, что граждане совершенно отстранены от возможности постановки
этого вопроса. Они могут ее осуществить через своих представителей в Совете
Федерации и Государственной Думе, через Президента и Правительство, осуществляя
свое конституционное право (ст. 33) обращаться индивидуально и коллективно
в государственные органы. Но даже отдельные депутаты не обладают правом такой
специальной законодательной инициативы: его имеют только группы в составе
не менее 20 процентов состава одной из палат (т.е. 36 членов Совета Федерации,
90 депутатов Государственной Думы). Этого права не имеет и исполняющий обязанности
Президента Российской Федерации; ему это запрещает (наряду с некоторыми другими
действиями) ст. 92 Конституции Российской Федерации.