Статья 97
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет круг лиц, обладающих пассивным избирательным правом на выборах в Государственную Думу, т.е. лиц, из числа которых могут избираться депутаты Государственной Думы и которые, будучи избраны, могут состоять ее членами.
Первое требование, которое Конституция предъявляет к таким лицам, - это наличие у них российского гражданства. Иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды) избираться в Государственную Думу и быть ее членами не могут. Прекращение у депутата гражданства Российской Федерации влечет погашение его депутатского мандата и открытие в Государственной Думе вакансии. В то же время Конституция не предусматривает никаких последствий для депутатского мандата, которые бы вытекали из наличия, появления или обнаружения у депутата иного гражданства или иных гражданств. Конституция не возражает против того, чтобы лицо, у которого кроме российского гражданства имеется иное гражданство или иные гражданства, могло быть избрано в Государственную Думу и оставаться в ее составе. Однако действующий избирательный закон, регулирующий выборы в Государственную Думу, стоит на иной позиции (об этом см. ниже).
Второе конституционное требование - достижение установленного возраста. Возрастной ценз для депутатов Государственной Думы составляет 21 год. Из текста Конституции можно сделать вывод, что этот возраст должен быть достигнут не позднее дня голосования, ибо именно в этот день лицо, согласно комментируемой части, может быть избрано депутатом. В ст. 60 Конституции сказано, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, однако в комментируемой части установлена норма, специальная по отношению к общей норме ст. 60, а потому имеющая преимущество.
Третье требование - наличие активного избирательного права. В самой Конституции оно целостным образом не сформулировано. В ч. 1 и 2 ст. 32 сказано лишь, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Согласно ч. 3 этой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Нельзя не обратить внимания на неудачное выражение "право быть избранным", ибо такого права на самом деле нет, поскольку нет обязанности у избирателей избрать определенное лицо; правильнее было бы сказать о праве избираться, т.е. баллотироваться на выборах.
Возрастной ценз для активного избирательного права Конституцией не установлен и может быть лишь выведен из ст. 60, согласно которой гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. На этой позиции стоит и Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; с изм.), который установил в ч. 1 ст. 5, что гражданин РФ, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы. Он, кроме того, имеет право участвовать в выдвижении федеральных списков кандидатов, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном федеральными законами. Надо признать в то же время, что возможности реализации этих прав в результате происшедших в последнее время изменений в законодательстве, сократились, поскольку основная тенденция этих изменений - обеспечение преимуществ для крупных партий, прежде всего для "Единой России".
Согласно ч. 3 ст. 5, гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения выборов за пределами ее территории, обладает равными с иными российскими гражданами правами на выборах депутатов Государственной Думы, а российские дипломатические представительства и консульские учреждения обязаны оказывать ему содействие в реализации его избирательных прав. И эта норма стала уже во многом декларативной. Дело в том, что 25 июля 2006 г. ФЗ N 128-ФЗ в излагаемую статью включил ч. 4.1, согласно которой не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание этого гражданина на территории иностранного государства (см. комм. к ч. 2 ст. 96). Запрет избрания в Государственную Думу российских граждан, не состоящих в иностранном гражданстве, но имеющих право постоянно проживать за границей, никакой основы в Конституции не имеет. Под этот запрет могут, в частности, подпасть бизнесмены, научные работники, работающие за границей по контракту, студенты и аспиранты зарубежных вузов и другие граждане, чья лояльность России не опорочена. Ведь, согласно ч. 2 ст. 19 Конституции, государство гарантирует гражданам равенство прав и свобод независимо, среди прочего, от места жительства.
Конституция не определяет, может ли выдвигаться и регистрироваться кандидатом в депутаты Государственной Думы лицо, которое в начале избирательной кампании не отвечает какому-либо из указанных в комментируемой части требований, но в день голосования будет этому требованию отвечать. Думается, на этот вопрос следует ответить утвердительно, в случае если соответствие требованиям в день голосования гарантировано, ибо в комментируемой статье речь идет о требованиях не к кандидату в депутаты, а к депутату Государственной Думы. Соответственно часть 2 ст. 5 упомянутого ФЗ о выборах депутатов Государственной Думы установила, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года на день голосования.
По ч. 4 указанной статьи не имеет права избирать и быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Сравнение с текстом ч. 3 ст. 32 Конституции показывает, что формулировка ФЗ несколько шире - добавлены слова "участвовать в осуществлении других избирательных действий". Это добавление обусловлено нахождением лица в месте лишения свободы и выглядит поэтому в какой-то мере логично, однако конституционное право лица оно несколько сужает: такое лицо все же могло бы участвовать в осуществлении некоторых избирательных действий, например в даче подписи в пользу какого-либо федерального списка кандидатов.
ФЗ пошел, однако, еще дальше в ограничении гарантированного Конституцией пассивного избирательного права граждан. Это можно сказать о ч. 5 указанной статьи, предусматривающей, что гражданин РФ, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы, если голосование на выборах состоится до истечения установленного судом срока (см. комм. к ч. 2 ст. 96). Логика этой нормы понятна, однако конституционная база отсутствует, и поэтому юридически правильное решение проблемы заключается просто в невключении на практике таких граждан в федеральные списки кандидатов, тогда как самой нормы не должно быть в избирательном законодательстве.
2. Комментируемая часть запрещает одновременное нахождение лица в составе обеих палат Федерального Собрания. Это естественно вытекает из смысла двухпалатной структуры парламента, предполагающего в качестве общего правила раздельную работу палат и определенное уравновешивание полномочий одной палаты полномочиями другой (см. комм. к ст. 102, 103, 105 (ч. 3-5), 106, 107 (ч. 3), 108 (ч. 2)). Отсюда следует, что в случае, когда член одной палаты избран или по какому-либо законному основанию вошел в состав другой, его полномочия в первой палате прекращаются, если он не отказался от мандата в другой палате. Каждый депутат Государственной Думы независимо от того, баллотировался он в общефедеральной части федерального списка кандидатов или в региональной группе, представляет весь российский народ. Это прямо вытекает из положений ч. 2 ст. 1 ФЗ от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466; с изм.), который конкретизирует конституционные положения, не выходя за их рамки.
С этим связано и запрещение депутату Государственной Думы Федерального Собрания совмещать свой мандат с другими представительными мандатами, управомочивающими на участие в осуществлении как государственной власти, так и местного самоуправления. Ведь если такое совмещение будет иметь место, депутат Государственной Думы, весьма вероятно, выступит в качестве законного лоббиста регионального или местного интереса в ущерб интересу общероссийскому. Конечно, такое бывает и при отсутствии совмещения мандатов, однако допустимость их совмещения означала бы определенную легитимность предпочтения депутатом Государственной Думы регионального или местного интереса. Во всяком случае, законодатель в упомянутом ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а особенно в ФЗ от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950; с изм.) стремится сосредоточить деятельность депутата Государственной Думы именно на общегосударственных интересах, о чем ярко свидетельствуют законодательные изменения последнего времени, обеспечивающие за общероссийскими политическими партиями (фактически за их руководством) монополию на представительство народа в Государственной Думе и исключившие допуск к этому представительству беспартийного большинства народа, а также не признающие статуса политических партий за региональными и местными политическими объединениями (см. комм. к ст. 13).
Согласно ст. 85 ФЗ от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Центральная избирательная комиссия РФ после подписания протокола о результатах выборов депутатов Государственной Думы незамедлительно направляет извещение об этом кандидатам, избранным депутатами. Избранный кандидат обязан в пятидневный срок со дня получения извещения представить в ЦИК копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от таких обязанностей (см. также ниже комм. к ч. 3). Если он не выполнит данное требование, то исключается из федерального списка кандидатов, а его депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией кандидату из того же федерального списка в порядке, предусмотренном данным ФЗ. По выполнении этого требования и после официального опубликования результатов выборов ЦИК регистрирует депутата и выдает ему удостоверение об избрании.
Соответственно и ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; с изм.) предусматривает в ч. 2 ст. 8, что избранный (назначенный) член Совета Федерации в пятидневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в Совет Федерации копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.
В соответствии с ч. 3 и 4 ст. 6 ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, являющиеся на день начала срока соответствующих полномочий военнослужащими, лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, работниками органов прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, приостанавливают на весь срок указанных полномочий службу в перечисленных органах и учреждениях. Срок приостановления службы в указанных органах и учреждениях засчитывается в выслугу лет служащих или работников этих органов и учреждений. В течение данного срока выплата денежного довольствия (денежного содержания) и иных средств, предусмотренных федеральным законодательством для служащих и работников указанных органов и учреждений, а также присвоение очередных специальных званий и классных чинов не производятся. В течение этого срока член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе уволиться со службы в указанных органах и учреждениях по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.
Если первое предложение ч. 2 комментируемой статьи относится к членам обеих палат Федерального Собрания, то второе предложение касается только депутатов Государственной Думы. Однако ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы уравнял положения о несовместимости функций для членов обеих палат. Согласно п. "а" ч. 2 ст. 6 этого ФЗ, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. В соответствии с п. "б" ч. 1 ст. 4 данного ФЗ в случае избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления его полномочия прекращаются.
3. Только к депутатам Государственной Думы относится конституционное требование работать на постоянной профессиональной основе, содержащееся в первом предложении комментируемой части. Законодательная деятельность, предполагающая основательное изучение социальных проблем, скрупулезную работу над формулировками текстов законов, участие в обсуждении их во фракциях или депутатских группах, в комитетах и на пленарных заседаниях Государственной Думы, контрольная деятельность парламента, обсуждение проблем текущей политики, которые тоже требуют подготовки, контакты с избирателями, с государственными органами и учреждениями, с общественностью - все это неизбежно поглощает рабочее время депутата и практически почти не оставляет ему возможности для каких-либо иных занятий (разумеется, если депутат относится к своим обязанностям добросовестно).
В связи с этим вызывает известное недоумение тот факт, что Конституция не предъявляет аналогичного требования членам Совета Федерации, компетенция которого почти столь же значительна, что и компетенция Государственной Думы, и работа в котором, следовательно, также не может не требовать больших временных затрат. Впрочем, на членов Совета Федерации с 2001 г. распространяется, согласно действующей редакции ч. 1 ст. 6 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы, обязанность осуществлять свои полномочия на постоянной основе.
Второе предложение ч. 3 запрещает депутатам Государственной Думы находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью. Такой запрет обусловлен прежде всего объемом работы, который, как показано выше, следует из депутатского мандата.
Но дело не только в этом. При осуществлении своего мандата депутат должен быть свободен от влияния государственных органов и учреждений, должностных лиц, прежде всего исполнительной власти. Недопустимость службы депутата в органах или аппарате исполнительной и судебной власти вытекает из сформулированного в ст. 10 Конституции принципа разделения властей. Кроме того, государственная служба по определению предполагает, что государственные служащие действуют в составе иерархически организованных структур и состоят в отношениях руководства и подчинения (это относится и к службе в аппарате самого парламента). Следовательно, находясь на государственной службе, депутат неизбежно попадает в подчинение к вышестоящим должностным лицам, которые тем самым получают определенную возможность влиять на деятельность депутата по осуществлению им своего мандата.
Другая оплачиваемая деятельность возбраняется депутатам по тем же причинам. Речь может идти при этом о работе в государственных учреждениях, в аппарате общественных объединений, в публичных и частных хозяйственных формированиях разного рода, причем не только в качестве наемного работника, но и в качестве собственника, партнера и т.п. Очевидно, что оплачиваемая деятельность охватывает и индивидуальную трудовую (хозяйственную, коммерческую) деятельность. Получение депутатом дохода от какой-либо подобной структуры может привести к тому, что он начнет отстаивать в Государственной Думе частные интересы такой структуры, даже если это наносит ущерб интересам общенациональным, государственным.
Оплата деятельности депутата может при этом выразиться не только в форме заработной платы, жалованья, гонорара и т.п., но и в таких доходах, как специально увеличенный процент на банковский вклад, специально повышенный размер дивиденда на акции и т.п. Все это недопустимо. Очевидно, что в ряде случаев сложение обязанностей, несовместимых с мандатом, означает и отказ, хотя бы временный, от соответствующих прав, в том числе отказ от права лично управлять своим капиталом; управление должно быть передано другому лицу (поверенному, банку и т.п.).
Из изложенных выше правил Конституция делает исключение: депутату разрешается преподавательская, научная и иная творческая деятельность. Это не значит, что депутат может занимать административные должности в соответствующих учреждениях и общественных объединениях: ректором или проректором университета, оплачиваемым председателем союза композиторов и т.п. он быть не вправе. Весьма сомнительно его право занимать соответствующие должности даже на общественных началах, поскольку и в этом случае осуществляются властные функции. Но заведовать кафедрой, сектором, отделом НИИ, руководить факультетом он может, если оплата такого руководства представляет собой лишь процентную надбавку к оплате основной творческой деятельности. Но это не может не считаться работой по совместительству либо на других условиях частичной занятости. Вправе он и получать гонорар за свою творческую деятельность, однако размер этого гонорара не должен превышать обычного.
В отношении членов Совета Федерации аналогичных ограничений в Конституции не установлено. Однако упомянутая часть 2 ст. 6 ФЗ о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы запрещает члену Совета Федерации, как и депутату Государственной Думы:
- замещать иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы;
- находиться на государственной или муниципальной службе;
- заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
- состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.
В случае же нарушения этих запретов полномочия члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы прекращаются (п. "а"-"в" ч. 1 ст. 4 данного ФЗ).
К сожалению, в законодательстве отсутствует специальное регулирование механизма ответственности членов Федерального Собрания за нарушение вышеуказанных запретов.
