Статья 71

Российская Федерация, как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целостное государство. Федерализм призван: обеспечивать и сохранить исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества; учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей; способствовать их самоорганизации и саморегулированию; противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства).

Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляет себя в виде совокупности задач, целей, способов, конституционно-правовых отношений, норм и принципов, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации власти и управления на всей территории страны. Определяющим критерием идентификации Федерации поэтому считается наличие конституционно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Статьи 71 и 72 Конституции России отражают принятую в стране концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в ведении собственно Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении (ряд авторов именуют ее сферой конкурирующей компетенции; см. комм. к ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий в целом, без указания на то, какими федеральными или субъекта Федерации органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой компетенции в отношении конкретных предметов ведения как совокупности полномочий указанных органов. Поэтому статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, и кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий (Федерация - своему субъекту и наоборот; см. комм. к ст. 78), позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.

Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив, объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная собственность как часть государственной собственности) либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства), правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом, сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку сие осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п. Само по себе отнесение вопроса к ведению Российской Федерации не предопределяет его урегулирования помимо закона иными по форме нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция исключает это, требуя для решения вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона (п. 3 Постановления Конституционного Суда от 27 января 1999 г. N 2-П по делу о толковании ст. 71 (п "г"), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ//СЗ РФ. 1999. N 6. ст. 866; ВКС РФ. 1999. N 3).

а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых признаков. И это естественно, поскольку принятая всенародным голосованием Конституция как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Он составляет отдельную часть Конституции (см. комм. к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного собрания (на сегодняшний день Закон о Конституционном собрании еще не принят) - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).

Изменение Конституции включает поправки и (или) пересмотр отдельных ее положений. Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель - жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9 при определенных условиях (см. комм. к ст. 136) означает по существу принятие новой Конституции. Вторая модель - относительно гибкая; она предусмотрена в отношении положений гл. 3-8 Конституции. Порядок, условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к этим главам установлены Конституционным Судом в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции (СЗ РФ. 1995. N 45. ст. 4408) и ФЗ от 4 марта 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1196). Поправки к гл. 3-8, как частичные изменения, принимаются только в форме особого правового акта - Закона РФ о поправке к Конституции, отражающего в своем наименовании ее суть. Одним законом должны охватываться взаимосвязанные изменения конституционного текста. Под поправкой при этом понимается любое изменение текста указанных глав Конституции: исключение, дополнение, новая редакция каких-либо положений. Внесение поправок в эти главы является по существу предметом совместного ведения, поскольку для их вступления в силу необходимо согласие не менее двух третей субъектов Федерации. Специальный порядок (третья модель) относится к изменению ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации и касающейся изменения наименования ее субъектов (см. комм. к ст. 137). Отнесение к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные выборы, из статуса России как суверенного государства.

Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект Федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе брать на себя данный предмет ведения Федерации. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории.

Отнесение к исключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законов обусловлено их ролью и значением, местом в федеральной правовой системе. Именно федеральные законы, как и Конституция, обладают верховенством и наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам. Это связано прежде всего с местом закона в системе правовых актов, а также с ролью и местом той ветви власти, которая вправе принимать законы, с установлением особого порядка их принятия и регламентацией законотворческой процедуры.

Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). Они отличаются друг от друга по порядку принятия и юридической силе. В комментируемой статье какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать федеральные законы от законов субъектов Федерации - республик, областей, краев и т.д., действующих только на территории соответствующего субъекта Федерации.

Контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает как форма осуществления власти. Он означает следование Конституции как обязательному условию при издании актов и совершении действий всеми без исключения субъектами права и направлен на реализацию в форме соблюдения (наряду с выполнением, исполнением, использованием, применением) всеми установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного предмета ведения в перечень, приводимый в этой статье, служит реализации положения о верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории России.

Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия органа государственной власти осуществлять контроль как государственно-властную функцию. Она получает развитие и конкретизацию в компетенции, т.е. совокупности полномочий различных органов всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Ей соответствуют положения о том, что гарантом Конституции является Президент и что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов субъектов Федерации и других нормативных актов и при установлении расхождений с конкретным конституционным положением вправе лишать проверяемые акты или их части юридической силы. Рядом контрольных полномочий обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный закон, например о бюджете, осуществляет контроль над ходом его исполнения, утверждает отчет об исполнении бюджета за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета Федерации (см. комм. к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем рассмотрения, одобрения или отклонения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции, органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата - в отношении расходования бюджетных средств). В задачу Правительства входит, в соответствии со ст. 114, обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов. Обязанность соблюдать Конституцию и законы (см. комм. к п. 2 ст. 15) возлагается на широкий круг субъектов. Однако этот контроль нельзя сводить только к требованию соблюдать конституционные предписания. Важнейшим его элементом, среди прочего, является позитивное воздействие на законодателя с целью издания им актов, соответствующих духу и букве Конституции, того правопонимания, которое служит конституционным ценностям и действенной реализации Конституции в общественной практике.

б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения Российской Федерации - федеративного устройства - органично вытекает из ст. 1, 5, 65 и др. (см. комм. к ним) и служит подтверждением одной из главных характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской Федерации. По замыслу он призван служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.

Федеративное устройство изначально предполагает определенную степень децентрализации осуществления единой государственной власти посредством распределения полномочий по вертикали - между Федерацией и ее субъектами. В условиях подлинно федеративного устройства Федерация в целом не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для ее субъектов действовать более самостоятельно, с учетом особенностей и интересов своей территории, населения и т.д. В структурно-функциональном плане федеративное устройство проявляется в совокупности способов, целей, задач и средств, сформулированных в виде конституционных основ, принципов, отношений и установленных в правовых диспозициях пределах централизации и децентрализации властных и управленческих полномочий, функций государства, а также в конституционном разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 71-73).

Будучи одним из основных конституционных институтов, федеративное устройство включает в себя множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения нагляднее всего иллюстрирует глава 3 Конституции, которая носит аналогичное название. В ее положениях, развивающих и конкретизирующих конституционные основы федеративного устройства (см. комм. к ст. 5), закрепляется состав Федерации, виды субъектов, порядок принятия и образования в ее составе новых субъектов, регламентируются основы их статуса, устанавливаются правовые режимы территории, государственного языка, а также разграничиваются предметы ведения Федерации и ее субъектов, определяются общие основы и принципы взаимоотношения между ними, регулируются ряд важнейших, общефедеральной значимости вопросов (см. комм. к ст. 74, 75 и др.). Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных отношений и взаимосвязей. Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом. Части 3 и 4 ст. 66, к примеру, допускают принятие "персональных" федеральных законов об автономной области, автономном округе, а также о регулировании отношений автономных округов, входящих в состав края или области, специальным федеральным законом и договором между органами власти этих субъектов Федерации.

Конституция закрепляет договорную форму распределения полномочий между государственными органами Федерации и ее субъектов. Заключенные начиная с 1994 г. договоры подтверждали асимметричный характер российского федерализма, разнообразие отношений между Федерацией и ее субъектами. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких договоров уменьшался для Российской Федерации и существенно возрастал для ее субъектов. Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат Федерации, субъекты не только приобретали право регулировать ту или иную сферу государственной, общественной или экономической жизни, но и возлагали на себя обязанности и ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные органы, как сторона договора, сохраняли при этом за собой возможность контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие таких договоров не всегда позволяло учитывать те или иные действительные особенности конкретного субъекта Федерации, интересы проживающих в нем народов. При этом предполагалось, что процесс передачи предметов ведения и полномочий субъектам Федерации должен протекать строго в рамках Конституции. К середине 2003 г. - в связи с началом масштабного реформирования порядка разграничения полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, роль ранее заключенных договоров была настолько девальвирована, что 90 процентов их были денонсированы (в настоящее время истекли сроки действия всех таких договоров). Очевидно, что здесь сыграли большую роль массовая критика неэффективности договорной практики, а также правовая позиция Конституционного Суда, сформулированная в его Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации", в котором была подведена черта под многолетней дискуссией по вопросу о соотношении юридической силы Конституции, федеральных законов и внутрифедеральных договоров при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Исходя из признания Конституцией суверенитета только за Российской Федерацией и его воплощения в целом ряде конституционных принципов (см. комм. к ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 5, ч. 1 ст. 15, ч. 1 ст. 67 и ст. 79), Конституционный Суд пришел к выводу о том, что все принимаемые в России правовые акты, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции. Приоритет ее распространяется и на Федеративный и иные договоры. Содержащееся в ч. 3 ст. 11 Конституции положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции. Любые допускавшиеся ими ограничения либо разделение суверенитета Российской Федерации поэтому исключаются (СЗ РФ. 2000. N 25. ст. 2728).

Основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении таких договоров ранее регламентировались ФЗ от 24 июня 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3176), отмененным ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнении в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации". Этим Законом принципы и порядок разграничения полномочий и предметов ведения между органами власти Федерации и ее субъектов возведены в ранг общих принципов организации их законодательных и исполнительных органов. Впредь заключение таких договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъектов Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре должен устанавливаться перечень полномочий федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными и субъекта Федерации законами; определяться условия и порядок осуществления разграниченных полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора и порядок его продления, а также основания и порядок его досрочного расторжения. Подписанный Президентом и высшим должностным лицом субъекта Федерации договор вносится главой государства в виде законопроекта в Государственную Думу и в случае его принятия обретает форму и свойства федерального закона.

Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как объекта регулирования и управления и предмета ведения призвано подчеркнуть ее значение в качестве той части земного пространства, которая находится во власти Российской Федерации и является ее объективной и неотъемлемой характеристикой. Территория государства определяет пространственные пределы суверенитета, верховенства и служит его материальной базой, без которой оно не может существовать. Одной из важнейших задач государства является обеспечение целостности и неприкосновенности своей территории, и, следовательно, изменить ее может только оно сама. Термины "территория", "территориальная целостность", "территория субъектов Федерации" и др. используются в различных нормах Конституции и законов. Полномочия Федерации в отношении территории чрезвычайно многообразны и связаны как с осуществлением суверенной власти на ней, так и с регулированием внутригосударственных и международно-правовых отношений по поводу территории, определением статуса и правового режима отдельных составляющих территории, например государственной границы, географических объектов (озер, внутренних морских вод, островов и т.д.). Отнесение территории к исключительным предметам ведения Федерации означает также, что Федерация охраняет свою территорию, не допускает посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления надлежащих правовых режимов отдельных ее элементов, например исключительной экономической зоны, иных объектов. Так, ФЗ от 1 мая 1999 г. "Об охране озера Байкал" (СЗ РФ. 1999. N 18. ст. 2220) в целях защиты этой уникальной экологической системы и природного памятника всемирного наследия ввел экологическое зонирование его природной территории, определил ее как территорию, в состав которой входят озеро Байкал, прилегающие к нему водоохранная зона и особо охраняемые природные территории, водосборная площадь озера в пределах территории Российской Федерации, а также территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от озера.

С комментируемым предметом ведения Федерации - территорией - непосредственно связано федеративное и территориальное устройство государства как способ организации публичной власти, основа построения и функционирования власти по территориальному принципу. Территориальное устройство субъектов Федерации, т.е. внутреннее их деление на административно-территориальные единицы и муниципальные образования, относится к вопросам их ведения (Постановление Конституционного Суда от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти Удмуртской Республики"//СЗ РФ. 1997. N 5. ст. 708). Участие субъектов Федерации в данном предмете ведения проявляется не столько в отношении государственной территории как таковой, сколько в связи с использованием находящихся в ее пределах суши, внутренних вод и территориального моря, воздушного пространства, недр, различного рода ресурсов и т.д.

в) Указанные в п. "в" комментируемой статьи предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства" (ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что делом Федерации является определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом, регламентирующим совокупность способов и средств их обеспечения и защиты, присущих конкретной отрасли права (например, защита гражданских прав, предусмотренных в ГК РФ). Она осуществляется в различном порядке: административном и судебном, специальными международными инстанциями, путем самозащиты. Все эти и другие элементы регулирования и защиты (конституционного, законодательного) прав и свобод человека приобретают основополагающее значение прежде всего для всей федеральной правовой системы, всех отраслей и субъектов права.

Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить эту особую, важнейшую сферу внимания Федерации, подчеркнуть, что забота о правах человека - дело Федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы и другие правовые акты субъектов Федерации не могут сужать содержание и перечень, отменить или приостановить действие установленных на федеральном уровне прав и свобод человека. Принятие Федерацией к своему ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к правам и свободам человека и гражданина на всей территории России.

Конституционный Суд в своих постановлениях неоднократно ссылался на п. "в" ст. 71, обращая внимание заявителей на то, что ведению Федерации принадлежит принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование прав и свобод, установление их единых федеральных стандартов, способов, средств и порядка защиты. Субъекты Федерации при этом правомочны регулировать переданные им вопросы, конкретизировать условия реализации и соблюдения прав. Однако их акты должны соответствовать установленным федеральными законами общим принципам и не могут придать им смысл, который означает по сути изменение содержания либо ограничение прав и свобод.

В ведении Федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Содержание этого предмета образует самостоятельный конституционно-правовой институт. Гражданство определяет правовое состояние лица, обусловленное его правовой связью с Российским государством, служит правовой основой и предпосылкой обладания полным объемом закрепленных Конституцией и законами прав и свобод, а также исполнения обязанностей. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно затрагивают суверенитет России, права и свободы человека и гражданина, охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.

Конституция (см. ст. 6 и комм. к ней) определяет российское гражданство как единое и равное независимо от оснований для его приобретения. Ранее действовавший Закон о гражданстве 1991 г. допускал установление своего гражданства и республиками в составе России. Согласно их конституциям, им могли обладать граждане РФ, постоянно проживающие на территории данной республики. Некоторые республики приняли свои законы о гражданстве, исходившие из принципа, согласно которому граждане республики являются одновременно гражданами Российской Федерации.

Новый ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. положений о гражданстве республик-субъектов Федерации не содержит. Им закреплено, что гражданство Российской Федерации является единым и равным для всех, независимо от оснований для его приобретения.

Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет ведения Российской Федерации. Его наличие обусловлено необходимостью гарантировать равноправие (защиту от дискриминации), самоопределение и самобытное развитие всех населяющих ее народов и этнических групп.

В российском праве нет определения национальных меньшинств. Вместе с тем в Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г. (Содружество: Информ. вестник Совета глав государства и Совета глав правительств СНГ. 1994. N 3 (16)) определяется, что для целей настоящей Конвенции под лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, понимаются лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, имеющие ее гражданство и по своему этническому происхождению, языку, культуре, религии или традициям отличающиеся от основного населения данной Договаривающейся Стороны (ст. 1).

Положения, касающиеся национальных меньшинств, отражаются в международных документах. В их первую группу включаются те, которые по сути представляют собой рекомендации, стимулирующие благоприятное отношение к национальным меньшинствам (Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята Комиссией ООН по правам человека в 1992 г.), а также все документы по данному вопросу, выработанные Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки в период с 1975 по 1991 г.).

з) Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения занимает федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год; аккумулирование сведений о доходах государства; классификация его расходов и др.

Общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы построения и функционирования бюджетной системы страны, регламентация бюджетного процесса установлены Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г., в ред. от 16 октября 2006 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3823; 2006. N 43. ст. 4412).

Исключительным предметом ведения Федерации является составление проекта бюджета, его рассмотрение, принятие и утверждение, исполнение и осуществление текущего и последующего бюджетного контроля за финансированием расходов и поступлением доходов. Составление федерального бюджета, представление его Государственной Думе, обеспечение его исполнения и отчета об исполнении - исключительная прерогатива Правительства РФ (см. комм. к ст. 114). В компетенцию обеих палат Федерального Собрания входят принятие Государственной Думой закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (1 января - 31 декабря) в четырех чтениях и его обязательное рассмотрение Советом Федерации с последующим либо одобрением, либо отклонением. Федеральное Собрание не только принимает федеральный бюджет, определяя в нем суммы государственных доходов и расходов, но и контролирует его исполнение. Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей.

Раскрывая правовую природу федерального закона о федеральном бюджете и определяя его место в правовой системе России, Конституционный Суд в Постановление от 23 апреля 2004 г. N 4-П (СЗ РФ. 2004. N 19. ч. 2. ст. 1923) пришел к выводу о том, что он представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ст. 104 (ч. 3) во взаимосвязи с другими положениями Конституции и конкретизирующим их Бюджетным кодексом РФ, в федеральный закон о федеральном бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы. Исходя из этого, Суд сделал вывод о том, что закон о бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами.

Принципиальное организационное и правовое значение в сфере бюджетного процесса имеет единая бюджетная классификация. ФЗ от 15 августа 1996 г. "О бюджетной классификации Российской Федерации", в ред. ФЗ от 5 августа 2000 г., от 8 августа 2001 г. и от 22 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3338; 2001. N 33. ч. 2. ст. 3437; 2005. N 52. ч. 1. ст. 5589) определяет группировку доходов и расходов по однородным признакам, а также источникам финансирования бюджетов, обеспечивающую сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она включает классификацию доходов (например, на налоговые и иные), функциональную (на оборону, государственное управление и др.) и экономическую классификацию расходов, классификацию источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета, видов государственного внутреннего и внешнего долга, ведомственную классификацию расходов и т.п. Применение бюджетной классификации способствует четкой организации работы с бюджетом, начиная с его составления и вплоть до принятия парламентом отчета о его исполнении, позволяет определить конкретные права и обязанности государственных органов по обеспечению доходов и расходов бюджета.

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры по текущему ведению, обслуживанию и осуществлению контроля являются функциями как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств.

Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему, является Счетная палата РФ (СЗ РФ. 1995. N 3. ст. 167; 2006. N 31. ч. 1. ст. 3427). Она организует и осуществляет в соответствии с законом контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; дает оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; осуществляет финансовую экспертизу проектов законов, предусматривающих расходы за счет бюджета; выявляет отклонения от установленных показателей и т.п. Счетная палата регулярно представляет палатам Федерального Собрания информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых ею контрольных мероприятий. Конституционный Суд в вышеназванном Постановлении N 4-П указал, что, по смыслу ст. 101 (ч. 5) Конституции, федеральный законодатель обладает достаточной свободой при установлении конкретных полномочий, порядка и форм деятельности Счетной палаты, однако вводимое им правовое регулирование должно быть таковым, чтобы она имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета и осуществляться в надлежащей законодательной форме.

Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. К ним отнесены те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы), и ряд других. Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.

Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежными средствами в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований. Сбор - это обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ст. 8 НК). Система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются НК (часть первая)//СЗ РФ. 1998. N 31. ст. 3824; действует в ред. от 2 февраля 2006 г.; часть вторая в ред. от 16 октября 2006 г.//СЗ РФ. 2000. N 32. ст. 3340; 2006. N 43. ст. 4412). Федеральными признаются только те налоги и сборы, которые установлены НК (ст. 13) и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К ним относятся налоги и сборы: 1) на добавленную стоимость; 2) акцизы; 3) на доходы физических лиц; 4) единый социальный налог; 5) на прибыль организаций; 6) на добычу полезных ископаемых; 7) водный налог; 8) сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов (см. комм. к ст. 57).

Конституционный Суд в Постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений абз. 2 п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 13. ст. 1602) указал, что, устанавливая федеральные налоги и сборы в соответствии с Конституцией, федеральный законодатель самостоятельно определяет не только их перечень, но и все элементы налоговых обязательств (п. 4 мотивировочной части): субъекты и объекты налогообложения, порядок и сроки уплаты налогов, правила предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок и т.д. В другом Постановлении (СЗ РФ. 1997. N 42. ст. 4901) Конституционный Суд пришел к выводу о том, что законодатель должен обеспечить, чтобы законы о налогах и сборах были конкретными и понятными. Неопределенность норм закона о налогах может привести к не согласующемуся с принципом правового государства произволу государственных органов и должностных лиц в их отношениях с налогоплательщиками и к нарушению равенства прав граждан перед законом. Если законодатель не установил и (или) не определил хотя бы один из существенных элементов налогового обязательства, налогоплательщик имеет все основания уплачивать налог наиболее выгодным для себя способом, а в определенных случаях вовсе его не уплачивать.

К ведению исключительно Федерации относится также определение правовых основ федерального налогового органа и его территориальных подразделений (управлений, инспекций, подразделений) - централизованной системы с подотчетностью нижестоящих органов вышестоящим во главе с Федеральной налоговой службой, подведомственной Министерству финансов.

Федеральные фонды регионального развития представляют собой специальные бюджетные целевые средства, предназначенные для финансирования регионов. Эти фонды являются важным инструментом бюджетного распределения субсидий субъектам Федерации. Упоминание их в комментируемом пункте имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации путем создания фондов и выделения из них дотаций на: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидий на закупку и завоз товаров и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсацию тарифов на электроэнергию; финансовое обеспечение реализации федеральных законов (о ветеранах, инвалидах и др.); поддержку дорожного хозяйства и финансирование утвержденных программ поддержки и развития конкретных регионов. В специальном приложении к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются как суммы ассигнования этих фондов, так и их распределение по конкретным регионам и программам (национальным проектам). Правительству РФ поручается направить эти средства на указанные цели, выделять субвенции субъектам Федерации, отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, конкретным местностям, городам-наукоградам) и др.

и) Отнесение перечисленных в п. "и" систем и видов деятельности к предметам ведения Федерации обусловлено их особым характером и важностью для государства, необходимостью централизованного управления и финансирования, осуществления монополии государства в этих сферах. Регулирование и управление этими предметами не под силу каждому из субъектов Федерации.

Федеральные энергетические системы образуют единую отрасль экономики на всей территории Российской Федерации, включают гидро-, тепло- и атомные электростанции, объекты либо контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной государственной собственности. ФЗ от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике" (СЗ РФ. 2003. N 13. ст. 1177) установлены правовые основы экономических отношений в данной сфере, полномочия органов власти, права и обязанности субъектов электроэнергетики и ее потребителей. К общим принципам правового регулирования данной сферы Закон отнес: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; технологическое единство электоэнергетики; обеспечение бесперебойного и надежного ее функционирования, свобода экономической деятельности и единство экономического пространства, использование рыночных отношений и конкуренции и др. Крупнейшей энергопроизводящей и передающей электрическую и тепловую энергию системой является РАО энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" (РАО "ЕЭС России"). Федеральная политика в отношении таких субъектов направлена на достижение баланса интересов потребителей и производителей товаров, обеспечивающего доступность и эффективность функционирования самих монополий, при наличии которых удовлетворение спроса на рынке невозможно замена этих товаров другими. В отношении объектов федеральных энергетических систем предусмотрены особенности признания их несостоятельными, а применительно к атомным электростанциям введен запрет: они не подлежат банкротству (СЗ РФ. 1999. N 26. ст. 3179). Государственным органом, осуществляющим управление в этой сфере, является Федеральное агентство по энергетике, подведомственное Минпромэнергетики Российской Федерации.

Ядерная энергетика как часть энергетической системы, а также расщепляющиеся материалы также находятся в исключительном ведении Федерации. Основными задачами, связанными с этими сферами, являются: создание правовых основ и принципов регулирования отношений, возникающих в процессе разработки, эксплуатации и утилизации ядерных материалов, прежде всего при использовании атомной энергии; обеспечение радиационной безопасности населения; защита окружающей среды, собственности; развитие атомной науки и техники; содействие укреплению международного режима безопасного использования атомной энергии; недопущение распространения ядерных материалов и т.д.

Предметами регулирования ФЗ от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии", в ред. от 10 февраля 1997 г. (СЗ РФ. 1995. N 48. ст. 4552; 1997. N 7. ст. 808) являются отношения, возникающие при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях. Объектами применения данного Закона являются ядерные установки (реакторы, аппараты, полигоны, устройства, сооружения, комплексы для производства, использования, переработки, транспортировки ядерного топлива и ядерных материалов); радиационные источники, пункты хранения ядерных материалов; хранилища радиоактивных отходов.

Федерация путем принятия законов и создания правовых основ государственного управления использованием атомной энергии обеспечивает безопасность в этой сфере, доступность информации, участие граждан и организаций в обсуждении государственной политики, проектов законов, а также в практической деятельности по использованию и осуществлению контроля за использованием атомной энергии, расщепляющихся материалов. Федеральным законом определяются виды деятельности в области использования атомной энергии (размещение, сооружение и эксплуатация объектов; производство, транспортировка, хранение ядерных материалов и радиоактивных веществ и обращение с ними; контроль за ядерной, радиационной, технической, пожарной безопасностью; проведение научных исследований; учет и контроль материалов; экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий; контроль за радиационной обстановкой на территории России и т.д.).

В федеральной собственности находятся ядерные материалы, радиоактивные отходы, содержащие ядерные материалы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники и пункты хранения. Не имеющие оборонного назначения радиационные источники, радиоактивные вещества и не содержащие ядерных материалов радиоактивные отходы могут находиться в собственности субъектов Федерации, в муниципальной собственности в порядке, установленном законом. Собственность на эти объекты оформляется свидетельством Правительства РФ в установленном им порядке.

Особой заботой Российской Федерации является обеспечение радиационной безопасности населения в целях охраны его здоровья. Правовое регулирование в этой области осуществляется ФЗ от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения", (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141; 2004. N 35. ст. 3607), иными правовыми актами Федерации и ее субъектов. При этом названным Законом определяется, что субъекты Федерации не могут устанавливать нормы, снижающие требования к радиационной безопасности и гарантиям их обеспечения, установленным федеральным законом.

Государственное управление в области обеспечения радиационной безопасности проводится уполномоченными на это федеральными органами исполнительной власти, государственным контролем и надзором (Федеральным агентством по атомной энергии и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору), а также территориальными органами и органами субъектов Федерации. Планирование и осуществление мероприятий в этой сфере проводятся на основе федеральных и региональных (территориальных) программ (отражаемых, как правило, в законе о федеральном бюджете), путем государственного нормирования, лицензирования деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, контроля, установления требований к обеспечению радиационной безопасности, прав и обязанностей граждан, организаций, социальной защиты и возмещения им вреда, а также ответственности за невыполнение требований к обеспечению радиационной безопасности (СЗ РФ. 1996. N 3. ст. 141).

В самостоятельные предметы правового регулирования в сфере ядерной энергетики и расщепляющихся материалов выделены финансирование особо радиационных и ядерно-опасных производств и объектов, отношения в области разработки и реализации специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных территорий (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 2947), а также осуществление экспортного контроля за ввозом и вывозом ядерных материалов. Основными его целями являются: защита интересов России; создание условий для ее интеграции в мировую экономику; реализация требований международных договоров о нераспространении оружия массового поражения, средств его доставки, а также осуществление контроля за экспортом продукции военного и двойного назначения (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3734).

К ведению Федерации относятся федеральный транспорт и пути сообщения - железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт, а также федеральные автомобильные дороги. Эти виды транспорта образуют в целом транспортную систему России, играющую важнейшую роль в экономике, обслуживающую производственную и социальную инфраструктуру страны. Государство осуществляет регулирование и контроль за деятельностью всех видов транспорта, регламентирует их отношения между собой, а также с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа.

Все виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Регулирование отношений, возникающих из их деятельности, осуществляется нормами Гражданского, Воздушного кодексов (1997 г.), Кодекса торгового мореплавания (1999 г.), Кодекса внутреннего водного транспорта (2000 г.), ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" и иных кодексов, федеральных законов и актов Президента и Правительства. Государственное управление транспортом осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта с учетом рыночных отношений - Министерством транспорта, в состав которого входят агентства воздушного, железнодорожного, морского и речного транспорта, дорожное агентство и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, а также уполномоченными органами и службами соблюдения порядка перевозок (например, международных автомобильных перевозок), обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отдельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.

Федерация регулирует те связанные с информацией, информатизацией и защитой информации отношения, которые возникают при: поиске, получении, передаче, производстве и распространение информации, применении информационных технологий, обеспечении защиты информации; защите прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации, а также в рамках гражданских правоотношений, возникающих из авторского права и смежных прав. ФЗ от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (СЗ РФ. 2006. N 31. ч. 1. ст. 3448). К принципам регулирования данных сфер Закон относит свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральным законом; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральным законом; обеспечение безопасности при создании информационных систем и их эксплуатации и др.

В условиях информатизации и компьютеризации отраслей и сфер жизнедеятельности Федерация содействует формированию рынка информационных ресурсов, услуг, информационных систем, технологий, средств их обеспечения, проводит единую научно-техническую и промышленную политику в сфере информатизации, создает и гарантирует равные правовые условия производителям и потребителям информации. В своей совокупности этот предмет деятельности составляет одну из гарантий свободы массовой информации (см. комм. к ст. 24 и 29).

Государственная политика в сфере информатизации направлена на: создание единого информационного пространства страны и условий для эффективного ее участия в международном информационном обмене, в формировании, развитии и защите информационных ресурсов, систем и сетей всех форм собственности, обеспечение их совместимости и взаимодействия; достижение качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов; защиту национальной информационной безопасности и обеспечение реализации прав и свобод граждан, организаций. Например, ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в целях обеспечения права граждан на получение полной и объективной информации предусматривает совокупность государственных мер организационного, экономического и правового характера, направленных на стимулирование и защиту прав средств массовой информации.

Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой частью производственной и социальной инфраструктуры страны. К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой связи на территории России (кроме внутрипроизводственных и технологических сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу обеспечения процесса сбора, обработки, накопления, распространения и защиты информации. В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности государства.

Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего основные положения о связи в России. Не урегулированные федеральными законами от 7 июля 2003 г. "О связи" (СЗ РФ. 2003. N 28. ст. 2895) и от 17 июля 1999 г. "О почтовой связи" (СЗ РФ. 1999. N 29. ст. 3697; действует в ред. от 22 августа 2004 г.) отношения в области связи могут регламентироваться законами и иными правовыми актами субъектов Федерации в пределах их полномочий, а также решениями международных почтовых организаций, участником которых является Россия. Устанавливая правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим, система управления и основы экономической деятельности, права пользователей связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская Федерация исходит из необходимости существования в стране взаимоувязанной сети связи, обеспечения общего централизованного управления ею независимо от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом предприятия связи создаются и функционируют на основе сохранения и обеспечения единства экономического пространства, многообразия форм собственности и равенства условий конкуренции. Сети и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, а также собственности физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая иностранные организации и иностранных граждан.

Почтовая связь осуществляется государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями и иными операторами почтовой связи. К ведению федеральных органов Законом отнесены: определение государственной политики в этой области; разработка и принятие федеральных программ; установление видов, единых правил, стандартов, требований и норм почтовой связи; организация и проведение государственного надзора и контроля; государственное регулирование тарифов на оказание универсальных услуг почтовой связи; определение порядка финансирования деятельности федеральной почтовой связи и осуществление международного сотрудничества.

Сферой непосредственного ведения Федерации являются также специализированные виды связи - правительственная связь и фельдъегерская связь, осуществляемая Государственной фельдъегерской службой РФ.

Основными задачами фельдъегерской связи являются доставка корреспонденции Президента, органов законодательной, исполнительной и судебной власти, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, органов военного управления, администрации промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, в административные центры субъектов Федерации и обратно, а также доставка корреспонденции, технической документации образцов промышленных товаров за рубеж, отправлений глав государств и правительств, органов государственной власти - участников Соглашения о межправительственной фельдъегерской связи и органов СНГ, расположенных на территории России. Правовые основы и принципы организации федеральной фельдъегерской связи, порядок взаимодействия ее органов с другими государственными органами власти, виды контроля и надзора за их деятельностью определены ФЗ от 17 декабря 1994 г., в ред. от 3 декабря 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 5904) и обеспечиваются специально уполномоченным органом - Государственной фельдъегерской службой РФ, организационно-правовой статус которой определяется Положением, утвержденным Указом Президента РФ.

н) Положения данного пункта в значительной степени конкретизированы Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации" (Ведомости РФ. 1993. N 17. ст. 594; в ред. от 30 декабря 2006 г.). В соответствии со ст. 1 данного Закона Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.

Исходя из геополитической ситуации, сложившейся после распада СССР, границу Российской Федерации по юридическому генезису можно подразделить на три составные части. Это часть сухопутной границы, которая ранее была Государственной границей СССР (имеется в виду граница нынешней России с Норвегией, Финляндией, Польшей, Китаем и Монголией). Границы с перечисленными государствами закреплены международными договорами и законодательными актами СССР.

Статья 2 Закона о границе выделяет границы, не оформленные в международно-правовом отношении. Под эту категорию подпадали границы с государствами - членами СНГ: Белоруссией, Азербайджаном, Грузией и Казахстаном. Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами - членами СНГ являются административными границами. Члены СНГ, по существу, отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.). В отличие от этого Постановлением Верховного Совета РФ от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России с Эстонией, Латвией и Литвой" (Ведомости РФ. 1992. N 46. ст. 2623) с названными государствами установлен режим государственной границы.

Наконец, Российская Федерация унаследовала морскую границу СССР. В отношении морских границ России (ст. 2 Закона о внутренних морских водах и территориальном море) существует проблема разграничения и закрепления на договорной основе линий, разделяющих боковые линии разграничения территориальных вод России с Литвой, Грузией, Украиной и Эстонией.

Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Федерации вытекает из конституционного принципа, в соответствии с которым Россия обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (см. комм. к ч. 3 ст. 4).

Статья 3 Закона о границе рассматривает охрану Государственной границы как часть государственной системы обеспечения безопасности России и пограничной политики Российской Федерации. Защита Государственной границы заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В целях защиты Государственной границы перечисленные в Законе уполномоченные на то органы вправе использовать политические, правовые, дипломатические, экономические, оборонные, пограничные, разведывательные, контрразведывательные, оперативно-разыскные, организационные, таможенные, природоохранные, санитарно-эпидемиологические, экологические и иные меры.

Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима, защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Закон о границе регулирует порядок установления и обозначения Государственной границы, порядок ее пересечения, определяет пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти и управления в сфере охраны Государственной границы, устанавливает юридическую ответственность за правонарушения на границе.

Головным и, как отмечено в ст. 3 Законе о границе, исполнительным органом в сфере защиты Государственной границы является пограничный орган, входящий в состав Федеральной службы безопасности.

Министерство иностранных дел ведет переговоры по установлению и закреплению Государственной границы, осуществляет внешнеполитическое, международно-правовое обеспечение, направленное на защиту ее правового режима.

Министерство обороны обеспечивает защиту Государственной границы в воздушном пространстве и водной среде, обеспечивает участие Вооруженных Сил РФ по защите Государственной границы на море, пограничных реках, озерах и иных водоемах в случаях и порядке, установленных данным Законом.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие таможенный, иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, транспортный и иные виды контроля, организуют и проводят мероприятия по защите экономических, экологических и иных интересов России.

Министерство внутренних дел оказывает содействие органам и войскам Федеральной пограничной службы в проведении мероприятий по защите Государственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, в розыске и т.д.

Федеральные органы исполнительной власти, ответственные за сохранение в неприкосновенности Государственной границы, вправе применять различные методы и средства вплоть до применения оружия и боевой техники. Правительство Постановлением от 8 января 1998 г. N 20 определило порядок применения оружия и боевой техники, т.е. оружия, военных кораблей, летательных аппаратов, автоброневой техники, военнослужащими органов и войск, выполняющими задачи по защите Государственной границы России на суше, море, реках, озерах, иных водоемах и в пунктах пропуска через Государственную границу в пределах приграничной территории.

Также во исполнение соответствующих положений ФЗ о границе Правительство РФ приняло специальное Постановление о порядке применения оружия и боевой техники при защите государственной границы в подводной среде от 29 ноября 1999 г. (СЗ РФ. 1999. N 49. ст. 6001).

Кроме федеральных органов исполнительной власти к охране Государственной границы на ее отдельных участках могут привлекаться формирования граждан в рамках подразделений пограничной стражи (Указ Президента РФ от 19 июня 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 26. ст. 3065).

Российская Федерация придает значение созданию международно-правовых средств обеспечения своих границ. Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (Бюллетень МД. 1993. N 4), для охраны государственных границ участников Содружества было предусмотрено создание Пограничных войск Содружества, которые в случае необходимости могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации.

Стороны заключили 26 мая 1995 г. Договор о сотрудничестве в охране границ государств - участников СНГ с государствами, не входящими в Содружество, руководствуясь общепризнанными принципами и нормами международного права, желанием развивать дружественные, добрососедские отношения и способствовать взаимному обеспечению безопасности на границах государств - участников Содружества (ДВ. 1995. N 7).

Между странами - членами СНГ продолжает действовать Соглашение о взаимодействии пограничных войск государств-участников СНГ при возникновении кризисных ситуаций на внешних границах от 17 мая 1996 г. (Бюллетень МД. 2001. N 1). Наконец, существует Концепция охраны воздушного пространства государств - участников СНГ, подписанная 19 января 1996 г. (Бюллетень МД. 1996. N 7). Концепция представляет совокупность взглядов на противовоздушную оборону, координацию усилий и взаимодействие войск и сил ПВО по охране границ в воздушном пространстве. В ней изложены основные направления построения объединенной системы противовоздушной обороны государств-участников.

Законодательные меры по защите и охране территориального моря, установленные в гл. V Закона о внутренних морских водах и территориальном море, направлены на защиту и сохранение морской среды, природных ресурсов. И в этих целях предусматривается нормативное регулирование и поддержание морской среды этих пространств в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, а также регулирование предельно допустимых концентраций вредных веществ. Устанавливается обязательная государственная экологическая экспертиза хозяйственной деятельности и государственный экологический контроль, направленный на предупреждение, выявление и устранение нарушений законодательства. Создается система государственного экологического мониторинга состояния этих вод. Запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ.

В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комм. к ч. 2 ст. 67). Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется.

Защита территориального моря и воздушного пространства, являющихся частью государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью обеспечение безопасности и сохранение территориальной целостности Российской Федерации. Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному морскому праву, Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных с этим видов морской деятельности.

Тем не менее, статья 42 ФЗ от 25 октября 1995 г. "О континентальном шельфе" (действует в ред. от 4 ноября 2006 г.) оставляет некоторые основания полагать, что под охраной континентального шельфа в данном случае подразумевается охрана не только живых и минеральных ресурсов, экономических и иных законных интересов РФ, но и самой территории этого морского пространства. Данная статья перечисляет круг органов исполнительной власти, которым вменяется охрана шельфа, перечисляет полномочия должностных лиц, определяет правовую базу их деятельности, а также права и обязанности по задержанию правонарушителей, называет формы ответственности за нарушение положений данного Закона.

Аналогичная концепция принята законодателем и для охраны исключительной экономической зоны, закрепленная в гл. VII Закона об исключительной экономической зоне.

По соглашению между государствами - членами СНГ для охраны государственных границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ и морских экономических зон государств - участников Содружества Независимых Государств от 20 марта 1992 г.//Бюллетень МД. 1993. N 4). Кроме того, Стороны приняли на себя обязательство в целях безопасности не предпринимать на государственных границах и в морских экономических зонах действий, наносящих ущерб политическим, экономическим и иным интересам других государств Содружества.

о) Перечисленные в п. "о" комментируемой статьи предметы ведения Российской Федерации сформулированы в констатирующей, как бы статичной форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.) либо отрасли законодательства подлежат регулированию исключительно Федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий в области судоустройства и прокурорской системы, а в регулировании правоотношений указанных в пункте отраслей права субъекты Федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов, своих представителей в Совете Федерации, либо тогда, когда предмет регулирования приобретает межотраслевой, смежный характер (например, право собственности в гражданском и земельном законодательстве, поскольку последнее отнесено к совместному ведению).

Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений, а также совокупность принципов и норм, определяющих их организацию и деятельность. Федеральными судами являются Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный суды, Верховные суды республик, краевые и областные, суды городов федерального значения, автономной области и автономных округов, районные (городские) суды. Судами субъектов Федерации являются их конституционные (уставные) суды, а также мировые судьи. Они входят в единую судебную систему, представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, каждый из конституционных (уставных) судов является самостоятельным звеном судебной власти, которому не присущ принцип инстанционности. Суды общей юрисдикции (Верховный Суд РФ, суды ее субъектов, территориальные, мировые судьи), а равно и арбитражные суды являются двухинстанционными (дело, рассмотренное судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий в качестве второй инстанции, - применительно к мировым судьям таковым является районный или подобный ему федеральный суд вплоть до Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации).

Организация судебных органов (со всеми ее элементами и принципами) составляет предмет ведения Федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов Федерации; см. комм. к п. "л" ст. 72) и построена с учетом конституционных принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное, гражданское, административное и уголовное. Понятие "судоустройство" включает в себя также порядок создания судов, их составов, образования судебных коллегий, основы статуса судей, присяжных и арбитражных заседателей, назначения председателей судов и их заместителей, организацию и деятельность органов судейского сообщества (Всероссийского съезда и Совета судей Российской Федерации, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей РФ), правовое регулирование организационного обеспечения судов обшей юрисдикции Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, порядок, особые правила и условия финансирования судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 118-124).

Судебная система, организация всех судов устанавливаются Конституцией и ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 1). Высшие звенья федеральных судов - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды созданы в соответствии с Конституцией (см. комм. к ст. 125, 126 и 127) и могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию. Первичные звенья федеральных судов создаются и упраздняются только федеральным законом. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации создаются и упраздняются их законами. При этом никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда.

Суды, обладающие одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (мировые судьи, районные, городские, суды субъектов Федерации, Верховный Суд РФ; арбитражные суды субъектов Федерации, арбитражные апелляционные суды, федеральные арбитражные суды округов, Высший Арбитражный Суд РФ). Что касается конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, то их юрисдикция, т.е. предметная и пространственная сфера деятельности, устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Решения этих судов, принятые в пределах их полномочий, не могут быть пересмотрены иными судами. Юрисдикция мировых судей устанавливается федеральным законом, а в части, касающейся осуществления правосудия по делам об административных правонарушениях, может определяться также законом субъекта Федерации. Мировые судьи осуществляют правосудие именем Российской Федерации.

Законодательство о судоустройстве включает в себя: собственно Закон "О судоустройстве РСФСР", "О статусе судей в Российской Федерации", федеральные конституционные законы: "О Конституционном Суде Российской Федерации", "Об арбитражных судах в Российской Федерации", "О военных судах Российской Федерации", федеральные законы "О мировых судьях в Российской Федерации", "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации", "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации", "О финансировании судов Российской Федерации", "О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации", "О судебных приставах" и другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы их организации и деятельности, юрисдикция, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий, выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, правовые, организационные, информационные, материально-технические, кадровые и другие условия деятельности судов, порядок замещения отсутствующих судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей (требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей заседателей, оплата их труда и др.), порядок финансирования судов.

ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" допускает учреждение специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел. В стадии становления находится выделение административной юстиции в самостоятельную подсистему судебной власти, дискутируется вопрос об учреждении ювенальных судов (по делам несовершеннолетних).

Для судоустройства характерно деление судов на звенья судебной системы. Суды общей юрисдикции подразделяются на четыре звена: основное - мировые судьи; районные (городские) суды; среднее - суды субъектов Федерации; высшее - Верховный Суд РФ. Военные суды подразделяются на гарнизонные (основное звено), окружные (флотские) - среднее звено, с Военной коллегией в качестве высшего звена в составе Верховного Суда РФ.

Четырехзвенной стала с 2003 г. и подсистема арбитражных судов. В ее состав входят арбитражные суды субъектов Федерации (основное звено), 20 арбитражных апелляционных судов, 9 федеральных арбитражных судов округов и Высший Арбитражный Суд, возглавляющий эту подсистему.

Мировые судьи как судьи общей юрисдикции осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков, количество которых определяется ФЗ от 29 декабря 1999 г. "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации" (СЗ РФ. 2000. N 1. ч. 1. ст. 1). Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок. Соответственно в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге таких судебных участков создано 384 и 211, а в Эвенкийском автономном округе - 2.

Судоустройство в России исходит из единства статуса всех судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда, военных судов определяются федеральными конституционными законами, а мировых - федеральным законом.

В целом для этого предмета ведения Федерации характерны единство задач, территориальный принцип построения судебной системы, детальная регламентация требований, условий, гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества - Съезда и Совета судей, квалификационных коллегий судей субъектов Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей - публично-правовых образований, которые наделены государственно-властными полномочиями и располагают широким объемом средств и прерогатив выражения и защиты интересов судей, выполняют функции отбора кандидатов в судьи, их аттестации, обеспечения неприкосновенности судей, социальной защиты судей и работников аппаратов судов и т.д.

Относительно новой структурой в системе судоустройства Российской Федерации, осуществляющей организационное обеспечение деятельности федеральных судов общей юрисдикции, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, является Судебный департамент при Верховном Суде РФ. В его полномочия входят мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (СЗ РФ. 1998. N 2. ст. 223).

Важным элементом судоустройства является финансирование судов за счет федерального бюджета (см. комм. к ст. 128). Уменьшение финансирования в текущем году или на очередной финансовый год допускается федеральным законом не более чем на 5 процентов - с согласия Совета судей РФ, свыше 5 процентов - с согласия Всероссийского съезда судей (СЗ РФ. 1999. N 7. ст. 877).

Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение ст. 129 Конституции о прокуратуре в главу о судебной власти не вполне адекватно отражает ее природу, функции, предназначение (см. комм. к указанной статье). Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам, как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, МВД), хотя она, безусловно, является важнейшим звеном в правоохранительной деятельности государства. Это связано со статусом, назначением, целями, ролью, функциями, принципами организационного строения и деятельности прокуратуры РФ, представляющей собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Федерации прокурорский надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории страны законов, обеспечивающих верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов, выражают одну из характеристик России как правового государства, неотъемлемым свойством которого является господство закона, права. Действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществление ими полномочий независимо от федеральных и субъектов Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров в Конституции, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" (СЗ РФ. 1995. N 47. ст. 4472), других федеральных законах, прежде всего кодексах: УПК, ГПК, КоАП и др., а также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью.

Отнесение к исключительному ведению Федерации уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства обуславливается как важностью регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов Федерации и самой Федерации в принципиально едином правовом пространстве в сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием отношений в этих сферах только федеральными законами: субъекты Федерации не вправе принимать в указанных отраслях никакие акты (за редкими исключениями, связанными с соприкосновением сферы регулирования с предметами совместного ведения, например гражданского и семейного права). Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область общественных отношений (как материального, так и процессуального характера). Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные, внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную внутреннюю структуру, содержат систему конкретной отрасли права, регламентируют ее генеральные институты (общие положения), институты и подъинституты, устанавливают принципы и задачи отрасли, регулируют различные виды конкретных правоотношений. В кодексах, регулирующих отношения в сфере уголовной юстиции, устанавливаются основания и принципы уголовной ответственности, виды деяний, признаваемых преступлениями, система правил (норм), регулирующих деятельность по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел, определяющих отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) наказания и применения к осужденным мер исправительного воздействия.

Гражданское законодательство как совокупность правовых норм определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания для возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные отношения и иные обязательства, имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Эти и многие другие предметы гражданско-правового регулирования призваны гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической и иной деятельности в сфере гражданского оборота. Правовое регулирование их исключительно Федерацией служит гарантией против регионализма, препятствует возникновению обособленности и созданию каких-либо барьеров и ограничений со стороны субъектов Федерации в этой сфере жизнедеятельности государства, общества и человека.

Реализация этого предмета осуществляется как ГК (ч. 1-4), так и названными им федеральными законами, среди которых: "Об акционерных обществах" 1995 г. (в ред. ФЗ от 7 августа 2001 г.), "Об обществах с ограниченной ответственностью" 1998 г., "О несостоятельности (банкротстве)" 1998 г., "Об ипотеке (залоге) недвижимости" 1998 г., "О некоммерческих организациях", "О товариществах собственников жилья", Устав железных дорог Российской Федерации, Воздушный кодекс 1997 г. и другие федеральные законы.

Гражданско- и арбитражно-процессуальное законодательство как самостоятельные отрасли права призваны на всем правовом пространстве страны единообразно регламентировать процессуальные правоотношения и действия, права и обязанности судов, сторон и других участников процесса по разрешению судом оспариваемых или нарушенных прав граждан, организаций. Единый, общефедеральный порядок осуществления судопроизводства служит реализации целей правового государства, гарантирует равенство всех перед законом и судом, обеспечивает всеобщую доступность к правосудию и равную защиту прав и свобод граждан, юридических лиц и иных субъектов.

Амнистия и помилование отнесены к ведению Федерации ввиду как их взаимосвязанности с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и исключительной социальной важности этих прерогатив федеральной власти осуществлять государственное прощение.

Амнистия - это организованное государственное мероприятие, направленное на полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших преступления, либо замена этим лицам назначенного судом наказания более мягким, а также прекращение дел в отношении лиц, находящихся под предварительным следствием. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в каждом конкретном случае. Амнистия основывается на общественном значении инкриминируемых деяний и, как правило, распространяется лишь на те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта об амнистии (см. комм. к п. "е" ст. 103). Она распространяется на неограниченное количество индивидуально не определенных лиц, не требует жестко индивидуального подхода к личности виновного и оценки совершенного им преступления. Акты об амнистии носят особый нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы.

Конституционный Суд в Постановлении от 5 июля 2001 г. N 11-П по делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы Российской Федерации от 28 июня 2000 г. N 492-III ГД "О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда г. Челябинска и жалобами ряда граждан (СЗ РФ. 2001. N 29. ст. 3059) приравнял акт Государственной Думы об амнистии к принимаемым ею законам (см. комм. ч. 1. ст. 105). Такой статус данного акта подтверждается и тем, что объявление амнистии отнесено к полномочиям именно Государственной Думы, деятельность которой, как палаты представительного органа, обеспечивает, на основе формирования воли большинства, поиск и принятие целесообразных нормативных политико-правовых решений в установленной для нее конституционной нормотворческой процедуре (п. 2.1 мотивировочной части).

Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет персональный характер, т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц и основывается на индивидуальных особенностях данного случая. Осуществление помилования происходит вне рамок правосудия и не является его прерогативой. Это акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение осужденного от наказания либо замену назначенного ему наказания более мягким; может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится к компетенции Президента РФ, при котором образуется Комиссия по вопросам помилования (см. комм. к ст. 89).

С принятием части четвертой ГК РФ, регулирующей отношения в сфере интеллектуальной собственности, завершена собственно кодификация всего гражданского законодательства. Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов творчества. Статья 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право гражданина или юридического лица на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации юридического лица, продукции, выполняемых работ или услуг (фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.).

В большинстве государств, в том числе федеративных, законодательство об интеллектуальной собственности, патентной службе строго централизовано, поскольку в этом секторе правоотношений единообразное регулирование служит интересам личности и государства в целом, гарантирует защиту творческой деятельности человека, производителей и создателей продукции. Изобретения, полезные модели и промышленные образцы приумножают интеллектуальные, научные и технические достижения России и ее многонационального народа.

Права на литературные и художественные произведения, компьютерные программы и базы данных, исполнительскую деятельность артистов, фонограммы и радиопередачи регламентируются и охраняются законом. Огромную роль в данной сфере играют международно-правовые акты и участие России в деятельности международных организаций, специализирующихся в области охраны промышленной собственности (например, Европейское и Евразийское патентные ведомства). Среди многосторонних международно-правовых актов, в которых участвует Российская Федерация, необходимо отметить: Вашингтонский договор о патентной кооперации (ратифицирован СССР в 1977 г.), Мадридскую конвенцию о международной регистрации фабричных и товарных знаков 1891 г. (СССР присоединился к ней в 1976 г.), Бернскую конвенцию 1886 г. по охране литературных и художественных произведений (в России действует с 1994 г.), Всемирную конвенцию об авторском праве, подписанную в Женеве в 1952 г. (СССР присоединился к ней в 1973 г.) и ряд иных соглашений дву- и многостороннего характера.

Правовое регулирование Федерацией отношений в сфере интеллектуальной собственности создает условия для сохранения и приумножения интеллектуального потенциала страны, предотвращения его утечку за рубеж и эффективного использования для решения задач социально-экономического развития России.

п) Федеральное коллизионное право как совокупность коллизионных норм Российской Федерации выделено в самостоятельный исключительный предмет ее ведения в силу верховенства Конституции и федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы всех субъектов Федерации. Именно Конституция определяет построение системы законодательства и разграничивает регулирование его отраслей, отнеся к ведению Федерации девять отраслей и шесть сфер федерального правового регулирования (п. "ж" и "о" ст. 71), а к совместному ведению - десять отраслей законодательства (ч. 1 ст. 72). Предметом коллизионного права являются отношения по поводу возникновения, предотвращения и устранения противоречий между правовыми актами и юридическими действиями. К его базовым понятиям в науке относят разногласие (расхождение интересов, оценок и позиций государственных органов и их представителей), коллизию (противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, отступления от норм закона, фиксированные в актах или действиях органов государственной власти), коллизионную ситуацию (момент или период возникновения и развития юридической коллизии, спора, конфликта и порождаемой им конфликтной ситуацию), процедуры в виде нормативно установленного порядка действий органов государственной власти, совершаемых последовательно и во взаимосвязи (см.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998. С. 721).

Коллизионное право устанавливает принципы, правила, процедуры, полномочия субъектов, разрешающих коллизии, последствия рассмотрения и преодоления расхождений (столкновений) между законами Федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Федерации, порядок использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля, в том числе судебного конституционного контроля. Коллизионное право имеет непосредственное отношение к ст. 70, 76 (ч. 5), 85 (ч. 4), 105, 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15, определяющей порядок применения норм международного права, договора при возникновении расхождений с правилами, предусмотренными законом РФ.

Федеральное коллизионное право - новый для России предмет ведения. Оно формируется исключительно из норм, создаваемых на федеральном уровне. Решения в коллизионных ситуациях принимают федеральные органы государственной власти. Базовыми его элементами служат: признание и обеспечение действия Конституции и федеральных законов на всей территории страны при сочетании с установлением сфер действия и конституционного приоритета федерального закона либо нормативного правового акта Федерации по основаниям п. 5 ст. 76 Конституции; допущение временного собственного правового регулирования субъекта Федерации до принятия соответствующего федерального закона с последующей корректировкой закона субъекта Федерации; признание в законе возможности применения законов одного субъекта Федерации на территории другого субъекта согласно установленным законом правилам (данный элемент особенно принципиален для автономных округов, входящих в состав края, области); установление общих процедур разрешения юридических коллизий и конфликтов (согласительные процедуры, третейский суд, обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта). Для преодоления коллизий используются различные правила и методы преодоления конкуренции норм в процессе применения федерального законодательства. Это правила:

1) применения акта, изданного позднее. Конституционный Суд в определениях от 12 мая 1998 г. N 14-О и 3 декабря 1998 г. N 182-О (СЗ РФ.1998. N 20. ст. 2173; Архив Конституционного Суда РФ); применительно к данному способу сформулировал следующую правовую позицию: "В соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное";

2) приоритета кодифицированного акта. Так, статья 6 НК предусматривает, что нормативный акт о налогах и сборах признается не соответствующим названному Кодексу, если противоречит его общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений Кодекса. Гражданский и Бюджетный кодексы также содержат положения о приоритете их норм при их конкуренции с нормами действующего законодательства;

3) приоритета специальной нормы перед общей (например, нормы о купле-продаже домостроений имеют приоритет перед общим порядком купли-продажи). В названных выше определениях Конституционного Суда указано, что "при конкуренции специального и общего законов, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы специального закона";

4) нормативно установленного приоритета (например, установление временного иного порядка перечисления платежей, отнесенных в ст. 855 ГК к первой и второй очереди, вследствие признания ранее существовавшей нормы неконституционной);

5) отраслевого приоритета, в основу которого положено определение принадлежности конкретных отношений к данной отрасли права;

6) приоритета федерального закона перед иными по форме нормативными правовыми актами (указом, постановлением и т.д.);

7) применения акта вышестоящего органа при его расхождении с положениями акта другого правотворческого органа.

По вопросу о конкуренции федеральных законов Конституционный Суд в Определении от 3 февраля 2000 г. N 22-П по запросу Питкярантского городского суда Республики Карелии о проверке конституционности ст. 26 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" пришел к выводу о том, что право на исполнение и обеспечение обязательств возникает в результате гражданско-правового регулирования, которое допускает изъятие из общих правил на основе специальных установлений закона. Противоречия же между ГК и другими федеральными законами, регулирующими те же отношения (речь шла об обязательствах по банковскому вкладу), должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае федеральных законов. Ни один из федеральных законов не обладает по отношению к другому такому же закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов (СЗ РФ. 2000. N 14. ст. 1532).

Федеральным коллизионным правом охватывается также решение противоречий между коллизионными нормами различных государств. При несовпадении в этих нормах использованных ими формул возникает так называемая коллизия коллизий, для разрешения которой применяются методы регулирования, встречающиеся в практике международных отношений гражданско-правового характера (международного частного права).

р) К ведению Федерации Конституция относит такие жизненно важные для всего государства предметы ведения, какими являются метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени. Посредством регулирования, организации, управления, контроля и надзора государство обеспечивает единство в сфере гидрометеорологии, оповещение о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, осуществляет их прогнозирование и мониторинг состояния экологии. Сюда же относится деятельность по: установлению норм и правил обеспечения качества, безопасности и сертификации продукции, работ и услуг в целях защиты окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, достижения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства мер измерений, экономии всех видов ресурсов; предотвращению риска возникновения природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций; укреплению обороноспособности и мобилизационной готовности страны.

ФЗ от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе" (СЗ РФ. 1998. N 30. ст. 3609; 2006. N 6. ст. 638) определяет эту службу как систему функционально объединенных физических и юридических лиц, органов исполнительной власти, осуществляющих деятельность в сфере метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе ионосферы и околоземного космического пространства, и предоставляющих информацию об опасных природных явлениях. В сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях основными направлениями регулирования и управления являются: формирование и обеспечение государственной наблюдательной сети; снабжение информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии природной среды; установление требований к информационной продукции; формирование государственных информационных ресурсов; создание и ведение единого фонда данных о состоянии экологии; обеспечение единства и сопоставимости методов наблюдений за природной средой; осуществление лицензирования в данной области; участие в международном сотрудничестве.

Начиная с 2003 г. существенно изменено правовое регулирование стандартизации, ее принципов. Федеральный закон от 23 декабря 2002 г. "О техническом регулировании" (СЗ РФ. 2003. N 52. ч. 1. ст. 5140) установил, что стандартизация, как предмет ведения Федерации, осуществляется в целях повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов; повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайны ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения научно-технического прогресса; повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг; рационального использования ресурсов; технической и информационной совместимости; сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных; взаимозаменяемости продукции.

От стандартов законодательство отличает эталоны, под которыми Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений", в ред. от 10 января 2003 г. (Ведомости РФ. 1993. N 23. ст. 811; СЗ РФ. 2003. N 2. ст. 167) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных, либо дольных ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерения данной величины.

В целях соблюдения технических регламентов и стандартов, обеспечения единства в этой сфере на всей территории страны Российской Федерации регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов. Правовые основы обязательной и добровольной сертификации установлены Законом РФ от 10 июня 1993 г. "О сертификации продукции и услуг", в ред. 1995-1998 гг.//Ведомости РФ. 1993. N 26. ст. 966; СЗ РФ. 1998. N 10. ст. 1143; N 31. ст. 3832).

Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также осуществляет управление и обеспечивает надлежащее функционирование и взаимодействие органов государственной власти в этой области (Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии", в ред. 2003-2005 гг. СЗ РФ. 1996. N 1. ст. 2; 2005. N 23. ст. 2203).

Наименование географических объектов является исключительным полномочием Федерации в силу необходимости проведения в этой сфере единой политики в масштабе России в целом. Порядок присвоения наименований таким объектам, их переименования и нормализации (т.е. выбор наиболее употребительного наименования и определение его написания на языке, на котором оно употребляется), регистрации, учета и сохранения, единые требования, нормы и правила в области наименования установлены ФЗ от 18 декабря 1997 г. "О наименованиях географических объектов" (СЗ РФ. 1997. N 51. ст. 5718). Наименование, среди прочего, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности или жизни и деятельности населения, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов. Присвоение наименований осуществляется федеральными законами (например, о переименование г. Новгорода в г. Великий Новгород, г. Кремлев Нижегородской области - в г. Саров, Беднодемьяновска Пензенской области - в г. Спасск и др.), указами Президента и постановлениями Правительства. Разумеется, речь идет не только о городах, поселениях, но и об иных географических объектах (горах, местностях, точках Арктики и т.д.).

Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы Федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и форм документирования, ведения отчетности и информирования. Объективная статистическая информация о состоянии социально-экономического развития страны, регионов, отраслей, секторов экономики, хозяйственных субъектов необходима для удовлетворения потребностей в статистических данных федеральных органов, других пользователей при принятии ими решений, учете и прогнозировании динамики и закономерностей развития различных сфер жизни общества и государства. В Российской Федерации действует единая государственная система статистики и органов, в компетенцию которых входит разработка методологии расчета и методов сбора, передачи, обработки, накопления и представления статистической информации.

Бухгалтерский учет - упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Он регулируется Федерацией в целях обеспечения единообразного учета, составления и представления необходимой пользователям бухгалтерской отчетности, сопоставимой и достоверной информации об имущественном положении организаций и их доходах и расходах. Общее методологическое руководство бухучетом осуществляется Правительством.

с) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации относятся к предметам ведения Федерации, ввиду того что это формы поощрения государством граждан за деятельность, направленную на обеспечение благополучия, процветания и безопасности России, за выдающиеся заслуги перед обществом и государством в области экономики, науки, культуры, по защите Отечества, в просвещении и т.д. Правовое регулирование этой прерогативы Федерации осуществляется, как правило, Президентом в форме указа (Положение о государственных наградах Российской Федерации, утв. Указом Президента от 2 марта 1994 г., в ред. Указа от 6 января 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 2. ст. 269; 2005. N 28. ст. 2865).

т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает определение правовых основ ее организации, статуса государственных служащих в России. Институт государственной службы в 2003-2004 гг. подвергся кардинальному реформированию. ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы" (СЗ РФ. 2003. N 22. ст. 2063; 2003. N 46. ч. 1. ст. 4437) установил, что она включает в себя три ее вида: государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу. При этом гражданская госслужба разделяется на федеральную, регулирование которой осуществляет только Российской Федерации, и службу субъектов Федерации, являющуюся сферой совместного ведения. К основным принципам построения и функционирования системы госслужбы Закон отнес федерализм, законность, приоритет прав и свобод, равный доступ к ней, единство правовых и организационных основ, взаимосвязь государственной и муниципальной службы, открытость, компетентность и профессионализм и др. Тем самым все три вида госслужбы представляют собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной службы.

Федеральным законом от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 32. ст. 3215; в ред. от 2 февраля 2006 г.) она взаимосвязана и соотнесена как с иными ее видами (военной, правоохранительной), так и с муниципальной службой по основным условиям и размерам оплаты труда, социальным гарантиям; ограничениям и обязательствам, прохождении, учету иных видов при исчислении стажа, соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан.

Как один из ее видов госслужбы, государственная гражданская служба представляет собой профессиональную служебную деятельность на должностях по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (федеральных и субъектов Российской Федерации) и лиц, замещающих государственные должности.

Гражданским служащим присваиваются классные чины 1-3-го класса в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы.

Законом определены также права и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные с поступлением и ее осуществлением, гарантии для служащих (денежное содержание и надбавки к нему, премии, отпуска, пенсионное обеспечение и т.д.), порядок замещения должностей и прохождения службы, статус кадровых служб государственных органов.

Федеральным законодательством регулируются также военная и правоохранительная служба - во внутренних войсках и в милиции, органах ФСБ, в том числе в пограничных войсках, прокуратуре, органах по контролю за оборотом наркотических и психотропных веществ, службах исполнения наказания и судебных приставов, таможенных органах.

Федеральным законом от 5 декабря 2005 г. (СЗ РФ. 2005. N 50. ст. 5245) впервые установлены также правовые и организационные основы несения государственной службы российским казачеством, под которым понимаются граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ. Несение ими службы распространяется только на деятельность, связанную с государственной службой, и обеспечивается федеральным законодательством о данной службе.

Статья 71

     В ведении Российской Федерации находятся:
     а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных
законов, контроль за их соблюдением;
     б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
     в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство
в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
     г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной
и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных
органов государственной власти;
     д) федеральная государственная собственность и управление ею;
     е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в
области государственного, экономического, экологического, социального, культурного
и национального развития Российской Федерации;

См. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные
Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1

     ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное,
таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные
экономические службы, включая федеральные банки;
     з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды
регионального развития;
     и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся
материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность
в космосе;
     к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные
договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
     л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
     м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка
продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного
имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок
их использования;
     н) определение статуса и защита государственной границы, территориального
моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального
шельфа Российской Федерации;
     о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и
уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское,
гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое
регулирование интеллектуальной собственности;
     п) федеральное коллизионное право;
     р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система
и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических
объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
     с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
     т) федеральная государственная служба.

     Комментарий к статье 71

     Среди многоаспектных, многогранных элементов федерализма, как демократического
принципа государственного устройства, распределение предметов ведения между
федерацией и ее субъектами, разграничение полномочий между их органами государственной
власти имеют ключевое значение. Статьи 71 и 72 отражают принятую в стране
концепцию распределения предметов ведения и полномочий на находящиеся в собственно
ведении Российской Федерации (ст. 71) и в совместном с ее субъектами ведении
(ст. 72). Названные статьи содержат перечни предметов ведения и полномочий
в целом, без указания на то, какими федеральными или субъектами федерации
органами государственной власти они реализуются, поскольку это решается сферой
компетенции в отношении предметов ведения. Поэтому ст. 71 дает ответ на вопрос,
что находится в ведении Российской Федерации, а какой федеральный орган государственной
власти несет нагрузку по ведению перечисленных предметов, - дело самих федеральных
органов, кого наделять соответствующей компетенцией в отношении этих предметов.
При этом необходимо учесть, что в принципе только федеральные органы государственной
власти, перечисленные в статье 11 Конституции, могут обладать полномочиями
по этим предметам ведения. Вместе с тем наличие в Конституции возможности
взаимно передавать осуществление полномочий (федерация - ее субъекту и наоборот
(см. ст. 78)) позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов
ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.
     Определенного пояснения требует само содержание предметов ведения Российской
Федерации. Они сформулированы в виде сфер деятельности Федерации, ее прерогатив,
объектов, определенных видов деятельности или их части (например, федеральная
собственность), либо полномочий Федерации - в тех случаях, когда речь идет
об определении статуса (например, государственной границы), установлении (судоустройства),
правовом регулировании отраслей законодательства, осуществляемом только федеральной
государственной властью (см. п. "о" комментируемой статьи). Конституционная
формула "в ведении Российской Федерации находятся" обозначает, таким образом,
сферы, области, объекты, прерогативы и т.п., находящиеся под воздействием
федеральной государственной власти. При этом в статье не очерчены формы ведения
этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции,
путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства,
контроля и т.п.
     а) Названные в п. "а" предметы ведения - принятие и изменение Конституции
и федеральных законов, контроль за их соблюдением - относятся к тем учредительным
прерогативам Федерации как государства, которые являются одним из его неотъемлемых
признаков. И это естественно, так как с принятием Конституции получают юридическое
закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом
процедура, субъекты, условия принятия Конституции составляют отдельную часть
Конституции (см. комментарий к гл. 9), предусматривающую, что ее принятие
относится к компетенции особого общефедерального учредительного органа - Конституционного
собрания - и может также быть предметом всенародного голосования (референдума).
     Изменение Конституции включает поправки и пересмотр отдельных ее положений.
Конституция в отдельной главе закрепляет три модели ее изменения. Первая модель
- жесткая - применительно к гл. 1, 2 и 9, вторая модель (относительно гибкая)
- в отношении положений гл. 3-8 и специальный порядок (третья модель) - для
изменения ст. 65 Конституции, определяющей состав Российской Федерации. По
существу, внесение поправок в гл. 3-8 Конституции является предметом совместного
ведения, поскольку для этого необходимо согласие не менее чем 2/3 субъектов
федерации (см. комментарий к ст. 136). Однако установление порядка, процедуры
внесения поправок - это предмет исключительного ведения федерации, регулирование
которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией. Отнесение
к ведению Российской Федерации принятия и изменения ее Конституции, таким
образом, вполне естественно и вытекает из суверенитета народа, его участия
в осуществлении власти, выражения им своей власти через референдум и свободные
выборы.
     Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении
не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Никакой субъект
федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе
брать на себя данный предмет ведения федерации. В этом проявляется одно из
свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция
и федеральные законы имеют верховенство на всей территории федерации.
     Отнесение к исключительному ведению федерации принятия и изменения федеральных
законов обусловлено их ролью и значением, местом в системе права страны. Именно
федеральные законы обладают наибольшей юридической силой по отношению к иным
нормативным актам. Это связано прежде всего с местом той ветви власти, которая
вправе принимать законы, а также установлением особого порядка их принятия,
регламентацией законотворческой процедуры.
     Конституция, как известно, делит федеральные законы на конституционные
и просто федеральные (их можно назвать обыкновенными). В комментируемой статье
какого-либо различия не проводится, так как данный предмет ведения охватывает
все федеральные законы. Поскольку Россия является федерацией, следует отличать
федеральные законы от законов субъектов федерации - республик, областей, краев
и т.д., действующие только на территории соответствующего субъекта федерации.
     Контроль федерации за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает
как форма осуществления власти. Он направлен на реализацию, соблюдение всеми
установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Включение данного
предмета ведения в перечень ст. 71 направлено на реализацию положения о верховенстве
Конституции и федеральных законов на всей территории России.
     Рассматриваемый предмет ведения одновременно выступает в виде полномочия,
права и в то же время обязанности и получает развитие и конкретизацию в компетенции
различных органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной
и судебной. Ему соответствуют положения Конституции о том, что ее гарантом
является Президент Российской Федерации, что Конституционный Суд разрешает
дела о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов
субъектов федерации и других нормативных актов. Рядом контрольных полномочий
обладают и палаты Федерального Собрания: Государственная Дума, принимая федеральный
закон, например о бюджете, осуществляет и контроль за исполнением бюджета
за предыдущий год. Контрольными являются, по существу, многие полномочия Совета
Федерации (см. комментарии к ст. 102, 103), реализуемые, в частности, путем
рассмотрения принятых нижней палатой законов. В определенном смысле контроль
за соблюдением Конституции и федеральных законов осуществляют суды общей юрисдикции,
органы прокуратуры, исполнительной власти, другие институты государства (например,
Уполномоченный по правам человека). В задачу Правительства входит в соответствии
со ст. 114 обеспечение исполнения федерального бюджета, представление Думе
отчета о его исполнении, осуществление иных мер на основании и во исполнение
Конституции и федеральных законов.
     б) Конституционное закрепление содержащегося в п. "б" предмета ведения
Российской Федерации - федеративного устройства, органично вытекает из ст.
1, 5, 65 и др. (см. комментарии к ним) и служит подтверждением одной из главных
характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм
выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие
всех ее составных частей - субъектов и самоопределение народов Российской
Федерации.
     Федеративное устройство изначально предопределяет децентрализацию осуществления
единой государственной власти посредством распределения полномочий между центром
и регионами. В условиях подлинно федеративного устройства федерация в целом
не обладает монополией на власть, благодаря чему открываются возможности для
ее субъектов действовать более самостоятельно, в своих интересах, с учетом
особенностей своей территории, населения т.д.
     Федеративное устройство как конституционный институт включает в себя
множество элементов. Сложносоставной характер рассматриваемого предмета ведения
нагляднее всего иллюстрирует гл. 3 Конституции, которая носит аналогичное
название. Конституция устанавливает общие основы и принципы распределения
компетенции между федерацией и ее субъектами. В ее статьях закреплены состав
федерации, виды субъектов, порядок принятия в федерацию новых субъектов, регламентируются
основы их статуса, устанавливается правовой режим территории, государственного
языка, а также разграничиваются предметы ведения Российской Федерации и ее
субъектов, определяются взаимоотношения между ними, регулируется ряд важнейших,
общефедеральной значимости вопросов (см. комментарии к ст. 74, 75 и др.).
Конституционные положения о федеративном устройстве и построенные на них отношения
целого и его частей служат гарантией неизменности федеративных взаимосвязей.
Вопросы федеративного устройства не являются исключительным предметом лишь
конституционного регулирования. Конституция предусматривает принятие федеральных
конституционных и просто федеральных законов, призванных регламентировать
конкретные институты федеративного устройства, а также содержит диспозитивные
нормы о возможности регулирования того или иного комплекса отношений законом.
Часть 4 ст. 66, к примеру, допускает регулирование отношений автономных округов,
входящих в состав края или области, специальным федеральным законом, а также
договором между органами власти этих субъектов федерации.
     Принципиальное значение Конституция придает договорной форме распределения
полномочий между федерацией и ее субъектами. Заключенные в последние годы
в рамках ст. 78 договоры (пока они заключены с 15 субъектами федерации) подтверждают
асимметричный характер российского федерализма, разнообразие двусторонних
отношений между субъектами федерации и федеральными органами исполнительной
власти. Объем полномочий и предметов ведения вследствие заключения таких двусторонних
договоров уменьшается для федерации и существенно возрастает для ее субъектов.
Возложив на себя часть полномочий, которые принадлежат федерации, субъект
приобретает не только право регулировать ту или иную сферу государственной,
общественной или экономической жизни, но и возлагает на себя обязанности и
ответственность за надлежащее выполнение взятых на себя обязательств. Федеральные
органы исполнительной власти, как сторона договора, сохраняют за собой возможность
контролировать, как реализуются делегированные ими субъекту полномочия. Наличие
конституционно-договорных отношений с отдельными субъектами федерации позволяет
полнее учитывать те или иные особенности субъекта, интересы проживающих в
нем народов. Однако данный процесс, начавшийся с договора между Татарстаном
и Российской Федерацией, должен протекать строго в рамках Конституции.
     Обозначение в п. "б" комментируемой статьи территории России как предмета
ведения призвано подчеркнуть ее значение как материальной базы государства,
без которой оно не может существовать, определить пространственные пределы
государственного суверенитета. Термины "территория", "территориальная целостность",
"территория субъектов Российской Федерации" и другие используются в различных
нормах Конституции и законов. Территория представляет собой объективное и
неотъемлемое условие существования государства, его верховенства на этом пространстве.
Полномочия федерации в отношении территории связаны с осуществлением суверенной
власти на ней, с взаимоотношениями по поводу территории - как внутрифедеральными,
внутригосударственными, так и международно-правовыми. Отнесение территории
к исключительным предметам ведения федерации означает, в частности, что федерация
в лице своих органов исполнительной власти охраняет свою территорию, не допускает
посягательств на нее, осуществляет свое верховенство над ней путем установления
надлежащего правового режима государственной границы, а также путем территориального
разделения населения и регулирования организации и осуществления власти по
территориальному принципу. Участие субъектов федерации в данном предмете ведения
проявляется не столько в отношении территории как таковой, сколько в связи
с использованием находящихся в ее пределах внутренних вод и территориального
моря, воздушного пространства, ресурсов и т.д.
     в) Указанные в этом пункте предметы ведения связаны с одной из основ
конституционного строя - "человек, его права и свободы является высшей ценностью"
(ст. 2 Конституции). В пункте записано исключительное полномочие федерации
регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных
меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является
одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном
случае означает, что делом федерации является определение перечня прав и свобод,
их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных
гарантий, механизмов и процедур их реализации и защиты, ответственности за
их нарушение. Все эти и другие элементы регулирования (конституционного, законодательного)
прав и свобод человека приобретают основополагающее значение для всей правовой
системы, всех отраслей и субъектов права.
     Защита прав и свобод есть одновременно и аспект их регулирования. Однако
специальное упоминание об этом в комментируемой норме имеет цель выделить
эту особую, важнейшую сферу внимания федерации, подчеркнуть, что забота о
правах человека - дело федерации и каждого из ее субъектов. Конституции, уставы
и другие правовые акты субъектов федерации не могут сужать установленный на
федеральном уровне круг прав и свобод человека. Принятие федерацией к своему
ведению конституционно-правового регулирования в сфере прав и свобод не только
подчеркивает приоритет этой сферы, но и обеспечивает единство в подходе к
правам и свободам человека и гражданина на всей территории Российской Федерации.
     В ведении федерации находится и гражданство в Российской Федерации. Гражданство
определяет правовое состояние лица, обусловленное его принадлежностью к Российскому
государству. Способы и содержание регулирования гражданства непосредственно
затрагивают суверенитет Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина,
охватывают широкую сферу интересов личности и общества, гражданина и государства.
     Конституция (ст. 6) определяет российское гражданство как единое и равное.
Оно приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом. Республики
- субъекты Российской Федерации как государства, согласно их конституциям,
тоже имеют свое гражданство. Законодательство о гражданстве республик не должно
противоречить федеральному законодательству, исходящему из принципа, что граждане
республик являются одновременно гражданами Российской Федерации.
     Регулирование и защита прав национальных меньшинств - особый предмет
ведения федерации, наличие которого обусловлено многонациональным составом
населения России, необходимостью гарантировать равноправие и самоопределение
всех населяющих ее народов и этнических групп. Под национальным меньшинством
обычно понимают этническую общность в составе населения страны, имеющую свое
национальное государство в другой стране. Регулирование статуса таких общностей,
защита от возможной дискриминации и нарушения прав выделяется государством
в самостоятельную сферу его деятельности. Данная этническая общность (количество
ее представителей не имеет первостепенного значения) отличается от основной
массы населения, проживающего на данной территории, национальными, культурными
и иными особенностями, что требует особых усилий для их сохранения, развития
и защиты. Принципиальное значение для определения понятия и правового статуса
национальных меньшинств имеет ст. 27 Международного пакта о гражданских и
политических правах, гласящая: "В тех странах, где существуют этнические,
религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам,
не может быть отказано в праве совместно с другими членами той же группы пользоваться
своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также
пользоваться родным языком".
     Осуществляемая в настоящее время разработка ряда федеральных законов,
регулирующих статус национальных меньшинств, особенности местного самоуправления
на территориях их проживания, направлена на реализацию полномочий Российской
Федерации в этой сфере. В них должны быть закреплены механизмы защиты прав
этих категорий населения.
     г) К ведению федерации относится установление системы, порядка организации
и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. В Конституции
содержится их перечень (Президент, Федеральное Собрание, Правительство, Конституционный
Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд), устанавливаются основы компетенции
каждого из них, определяются их взаимоотношения друг с другом, виды издаваемых
ими актов, порядок их избрания, назначения и т.п., а также наиболее значимые
процедуры их деятельности.
     Конституция регламентирует данный предмет ведения либо непосредственно
в своем тексте, либо отсылая к федеральному закону: так, порядок выборов Президента
определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81),полномочия, порядок образования
и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным
законом (ч. 3 ст. 128). Что касается палат Федерального Собрания - Государственной
Думы и Совета Федерации, то детальная регламентация порядка их организации
и деятельности содержится прежде всего в Регламентах палат, разрабатываемых
и принимаемых каждой из них самостоятельно.
     Система федеральных органов исполнительной власти возглавляется Правительством.
Конституция определяет его структуру (ст. 110), порядок назначения его Председателя,
полномочия Правительства, издаваемые им акты, порядок отставки (ст. 111-117).
Заместители Председателя Правительства (их число устанавливается указом Президента)
и федеральные министры (на 1 апреля 1996 г. в России насчитывалось 23 министерства)
назначаются и освобождаются от должности по предложению Председателя Правительства
Президентом Российской Федерации. Что касается иных федеральных органов исполнительной
власти (государственных комитетов, служб, управлений, агентств, департаментов,
надзорных ведомств (по состоянию на 1 апреля 44 таких органа), то согласно
Указу Президента от 10 января 1994 г. N 66 "О структуре федеральных органов
исполнительной власти" они, как правило, находятся в ведении Правительства,
за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента либо
отнесения к его полномочиям соответствующего предмета ведения (например, ФСБ,
Федеральной пограничной службы, ФАПСИ и др.). Ликвидация, преобразование,
передача функций от одного федерального исполнительного органа другому осуществляются
также указами Президента, а определение функций этих органов, изменение или
дополнение их задач Правительством самостоятельно либо по поручению Президента.
В целом регламентация структуры и иных вопросов организации и деятельности
федеральных органов исполнительной власти (кроме самого Правительства) осуществляются
в рамках ст. 112 Конституции, предписывающей Председателю Правительства в
недельный срок после назначения представлять Президенту предложения о структуре
федеральных органов исполнительной власти, которые затем становятся предметами
указов Президента.
     д) Лаконичная формулировка п. "д" "федеральная государственная собственность
и управление ею" содержит в себе указание как на субъект права собственности
(федеральная), так и на публично-правовой ее характер (государственная) как
объекта управления. В роли субъектов государственной собственности выступают
Российская Федерация (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность)
и ее субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная
область и автономные округа. Критерии отнесения государственной собственности
к федеральной или к собственности субъектов Российской Федерации устанавливаются
законом. Пока такой закон не принят, поэтому согласно ст. 4 Федерального закона
от 30 ноября 1994 г. "О введении в действие части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации" сохраняют силу постановление Верховного Совета Российской
Федерации от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности
в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность
республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автомной области,
автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность"
(ВВС РФ, 1992, N 3, ст. 89), а также Положение об определении пообъектного
состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке
оформления прав собственности, утвержденное распоряжением Президента Российской
Федерации от 18 марта 1992 г. (ВВС РФ, 1992, N 13, ст. 697).

Связь отнесена к ведению Российской Федерации в тех ее частях, которые
осуществляются под ее юрисдикцией (федеральная связь) и являются неотъемлемой
частью производственной и социальной инфраструктуры Российской Федерации.
К федеральной связи относятся все сети и сооружения электрической и почтовой
связи на территории Российской Федерации (кроме внутрипроизводственных и технологических
сетей связи). Связь функционирует как взаимоувязанный производственно-хозяйственный
комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, организаций, органов
государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка, физических
и юридических лиц в услугах электрической и почтовой связи. При этом средства
связи вместе со средствами вычислительной техники составляют техническую базу
обеспечения процесса сбора, обработки, накопления и распространения информации.
В целом создание, развитие и обеспечение устойчивой и качественной работы
связи являются важнейшими условиями развития общества и нормальной деятельности
государства.
     Федеральными законами и иными правовыми актами определяются прежде всего
основные положения о связи в Российской Федерации. Не урегулированные законами
от 16 февраля 1995 г. N 15-ФЗ "О связи" (ВФС РФ, 1995, N 6, ст. 216), от 9
августа 1995 г. N 129-ФЗ "О почтовой связи" (ВФС РФ, 1995, N 25, ст. 1114)
отношения в области связи могут регулироваться законами и иными правовыми
актами субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий. Устанавливая
правовые основы деятельности в области связи (принципы, сети связи и их режим,
систему управления и основы экономической деятельности, права пользователей
связи и ответственность при осуществлении деятельности в области связи), Российская
Федерация исходит из необходимости существования взаимоувязанной сети связи
Российской Федерации, обеспечения общего централизованного управления ею независимо
от ведомственной принадлежности объектов связи и форм собственности. При этом
предприятия связи создаются и функционируют на основе единства экономического
пространства, многообразия форм собственности и в условиях конкуренции. Сети
и средства связи могут находиться в федеральной собственности, собственности
субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также собственности
физических и юридических лиц, выступающих в качестве операторов связи, включая
иностранные организации и иностранных граждан.
     Деятельность в космосе - исключительная сфера ведения, целиком осуществляемая
только федерацией. Законом Российской Федерации от 20 августа 1993 г. "О космической
деятельности" (ВВС РФ, 1993, N 35) установлены правовые и организационные
основы космической деятельности под юрисдикцией Российской Федерации. Под
деятельностью в космосе понимают любую деятельность, связанную с непосредственным
проведением работ по исследованию и использованию космического пространства,
включая Луну и другие небесные тела. К космической деятельности относятся
также научные космические исследования; космическая связь (теле- и радиовещание
с использованием спутниковых систем); дистанционное зондирование Земли и космоса,
включая экологический мониторинг и метеорологию; использование спутниковых
навигационных и топогеофизических систем; пилотируемые космические полеты;
производство в космосе материалов и иной продукции, а также другие виды деятельности,
осуществляемые с помощью космической техники. В космическую деятельность входит
также создание, использование, передача космической техники, космических технологий,
иных необходимых для этой деятельности продуктов и услуг.
     Российская Федерация определяет задачи, устанавливает принципы, организует,
обеспечивает экономические условия космической деятельности, регулирует вопросы
и финансирует создание космической инфраструктуры (космические и наземные
объекты - космодромы, комплексы-старты, контрольно-измерительные пункты и
центры управления, базы хранения, полигоны и т.п.), систем обеспечения безопасности
космической деятельности и международного сотрудничества.
     к) Отнесение к ведению Российской Федерации вопросов внешней политики
и участия в международных отношениях вполне естественно, и это вытекает из
ее суверенитета, дающего право выступать на международной арене в качестве
самостоятельного единого государства.
     Понятие "международный договор" содержит п. "а" ст. 2 Федерального закона
"О международных договорах РФ" от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 29, ст.
2757). Закон понимает под этим международное соглашение, заключенное Россией
с иностранным государством (государствами) либо с международной организацией
в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того,
содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных
между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.
     Законодательно сформулированное определение международного договора с
незначительными редакционными изменениями воспроизводит определение "международный
договор", содержащееся в Венской конвенции о праве международных договоров
1969 г. (п. 1 "а" ст. 2).
     Из приведенного определения вытекает, что под международными договорами
понимают только международные соглашения, заключаемые в письменной форме.
Следовательно, понятие "международный договор" не охватывает соглашений, заключенных
в упрощенной форме, к которым относится джентльменское соглашение, для которого
характерно отсутствие договорного текста. Однако подобного рода соглашения
могут заключать и в письменной форме. Примером такого соглашения может служить
джентльменское соглашение в форме заявления Председателя Конференции при принятии
Правил процедуры III Конференции ООН по морскому праву, одобренных Генеральной
Ассамблеей ООН на ее 2169-м заседании 16 ноября 1973 г.
     Все вопросы, связанные с заключением, прекращением и приостановлением
действия международных договоров, отнесены совершенно правомерно к ведению
Российской Федерации - федеративного государства, выступающего в международных
отношениях единым субъектом международного права. Заключая международные договоры,
Российская Федерация принимает обязанности и права и в отношении субъектов
федерации.
     Международные договоры Российской Федерации подразделяются на несколько
категорий. Статья 3 Закона различает межгосударственные договоры, заключаемые
от имени Российской Федерации, межправительственные договоры, заключаемые
от имени Правительства Российской Федерации, и договоры межведомственного
характера, заключаемые федеральными органами исполнительной власти.
     Проводимые законодательные различия международных договоров в определенной
мере условны, поскольку в равной мере договоры, заключаемые от имени правительства,
тем не менее создают международные обязательства для государства, а не для
правительства. Подобная классификация может иметь значение лишь в плане разграничения
компетенции органов, уполномоченных вступать в договорные отношения с иностранными
государствами и другими участниками международного общения. Согласно п. 2
ст. 6 Закона о международных договорах решения о согласии на обязательность
для Российской Федерации международных договоров принимают органы государственной
власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной
Конституцией и иными актами законодательства Российской Федерации.
     Соответственно решения о заключении и подписании международных договоров
от имени Российской Федерации принимает Президент или Правительство Российской
Федерации в зависимости от характера регулируемых договорами вопросов.
     Правительство Российской Федерации принимает решения о заключении межведомственных
договоров Российской Федерацией. Решения о подписании международных договоров
межведомственного характера принимают федеральные министры, руководители других
федеральных органов власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые
такими договорами, по согласованию с министерством иностранных дел (ст. 11
Закона о международных договорах).
     В специальную группу международных договоров Российской Федерации выделены
международные договоры Российской Федерации, затрагивающие вопросы, относящиеся
к ведению субъектов Российской Федерации. Характерно, что Конституция Российской
Федерации не определяет круга вопросов, относящихся к ведению субъектов, входящих
в федерацию. К ведению субъектов Российской Федерации могут быть отнесены
все вопросы, которые не относятся ни к ведению Российской Федерации (ст. 71
Конституции РФ), ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации.
     Заключение таких международных договоров осуществляют по соглашению с
органами государственной власти заинтересованные субъекты Российской Федерации.
Механизм согласования заключения состоит в том, что органы государственной
власти заинтересованного субъекта федерации в соответствии с ч. 3 ст. 4 Закона
о международных договорах получают уведомления федеральных органов исполнительной
власти о предельных сроках (не более двух недель) направления предложений.
Закон о договорах не устанавливает критерии выявления заинтересованности субъекта
федерации в заключении конкретного международного договора Российской Федерацией,
не определяет момент начала отсчета двухнедельного срока, определенного для
направления предложений.
     Непредоставление в указанный срок ответа не препятствует внесению предложений
о заключении международного договора Российской Федерацией.
     Закон выделяет международные договоры, "затрагивающие полномочия субъекта
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации" (п. 2 ст. 4).
     Имеющаяся на данный момент практика позволяет сделать вывод о том, что
значительную роль в разграничении предметов ведения между Российской Федерацией
и субъектами, определении договорной правоспособности субъектов Российской
Федерации, по-видимому, будут играть договоры о разграничении предметов ведения
и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской
Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации и соглашения о
разграничении предметов совместного ведения. В соответствии со ст. 4 соглашения
между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия
о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических
связей от 11 июля 1995 г. Правительству Бурятии предоставлено право участвовать
в разработке международных договоров Российской Федерации по вопросам внешнеэкономических
связей в части, непосредственно затрагивающей интересы Бурятии.
     К ведению Правительства Республики Бурятия п. 1 ст. 4 Соглашения относит
заключение соглашений с административно-территориальными единицами иностранных
государств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств в
целом по вопросам внешнеэкономических связей.
     Статья 4 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством
Республики Саха (Якутия) о разграничении полномочий в области международных
и внешнеэкономических связей от 28 июня 1995 г. устанавливает, что представители
Республики вправе участвовать в разработке международных договоров и соглашений
Российской Федерации по вопросам международных и внешнеэкономических связей
в части, непосредственно затрагивающей интересы Республики.
     По общему правилу, договоры субъектов Российской Федерации с иностранными
государствами или их территориально-административными единицами не создают
прав и обязательств для Российской Федерации в целом и поэтому не могут считаться
международными договорами Российской Федерации. Однако из этого могут быть
исключения. Так, ст. 3 приведенного выше Соглашения с Республикой Якутия определяет,
что ее правительство может заключать договоры с зарубежными партнерами от
имени Правительства Российской Федерации при условии передачи полномочий по
данному вопросу Правительством Российской Федерации.
     К международным договорам Российской Федерации следует отнести также
международные договоры СССР, права и обязанности по которым перешли к Российской
Федерации в качестве правопреемника СССР. Согласно ст. 12 Соглашения о создании
Содружества Независимых Государств РФ приняла на себя обязанность гарантировать
выполнение международных обязательств, вытекающих из договоров и соглашений
Союза ССР.
     л) Пункт о внешнеэкономических отношениях Российской Федерации выделяет
из предусмотренных предыдущим пунктом сфер международных отношений экономическое
сотрудничество, подчеркивая тем самым особую приоритетность и значимость для
всей страны внешнеэкономической деятельности, развития мирохозяйственных связей.
При этом данное положение не раскрывает формы и содержания данного предмета
ведения, что предполагает как нормативное регулирование, управление и защиту
экономики страны, ее экономической безопасности, так и обеспечение различными
методами и средствами эффективной интеграции в мировую экономику. Демонополизация
внешней торговли (относительная, а не абсолютная), развал СЭВ, разрыв экономических
связей на территории бывшего СССР обусловили поиск новых путей активизации
внешнеэкономических отношений, реинтеграции в сфере экономики стран-членов
СНГ. Используемое в данном случае родовое понятие "внешнеэкономические отношения"
по своему содержанию шире примененного в п. "о" ст. 72 Конституции понятия
"внешнеэкономические связи", координация которых является предметом совместного
ведения федерации и ее субъектов.
     Внешнеэкономическая деятельность, будучи составной частью внешней политики
Российской Федерации, составляет неотъемлемую часть деятельности и законодательной,
и исполнительной власти. И это естественно, поскольку она направлена на укрепление
экономического суверенитета, его защиту, поощрение внешнеторговой деятельности
(экспорта и импорта, обмена товарами, услугами, информацией, результатами
интеллектуальной деятельности, в том числе исключительными правами на них).
     Внешнеэкономические отношения Российской Федерации с иностранными государствами
включают задачи по ее интеграции в мировую экономику на основе общепризнанных
принципов и норм международного права, взаимовыгодного участия в таможенных
союзах, зонах свободной торговли, обеспечения режимов движения и обмена капиталами,
технологиями, услугами и т.п.
     Одним из ведущих элементов внешнеэкономических отношений является внешнеторговая
деятельность - предпринимательская деятельность в области обмена товарами,
работами, услугами, информацией. Принятый 13 октября 1995 г. Федеральный закон
"О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" (ВФС РС, 1995,
N 29, ст. 1263) относит к принципам такого регулирования единство внешнеторговой
политики как составной части внешней политики Российской Федерации; единство
системы в этой сфере и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного
контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения
национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов,
а также выполнения международных обязательств России по недопущению вывоза
оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство
таможенной территории Российской Федерации; приоритет экономических (а не
административных) мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;
равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминацию; защиту
государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности;
исключение неоправданного вмешательства во внешнеторговую деятельность, нанесения
ущерба ее участникам и экономике Российской Федерации в целом.
     В ведении Российской Федерации находятся формирование концепции и стратегии
развития внешнеторговых связей и основных принципов внешнеторговой политики
России, обеспечение экономической безопасности, защита экономического суверенитета
и экономических интересов страны, а также субъектов Российской Федерации и
российских юридических и физических лиц, государственное регулирование внешней
торговли, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно-тарифное и нетарифное
регулирование, обеспечение экспортного контроля, определение политики в области
сертификации товаров в связи с их ввозом и вывозом, а также реализация этой
политики через единство мер и средств законодательного регламентирования,
установление обязательных стандартов и критериев безопасности и (или) безвредности
для человека при ввозе товаров и правил контроля за ними. Особое значение
придается определению порядка ввоза и вывоза вооружений, военной техники,
экспорту и импорту расщепляющихся материалов, их отходов, отравляющих, взрывчатых,
ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих наркотических средств, биологически
и генетически активных материалов (донорской крови, внутренних органов, культур
грибов, бактерий, вирусов, семенного материала животных и человека), животных
и растений, находящихся под угрозой исчезновения, и т.д.
     Исключительно федерацией устанавливается и регулируется порядок вывоза
отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, ввоза и вывоза драгоценных
металлов и камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и камней, отходов
их переработки и химических соединений, содержащих драгметаллы, а также порядок
формирования и использования официальных золотовалютных резервов Российской
Федерации и разработка ее платежного баланса, становление лимита внешнего
государственного долга и управление этим долгом, заключение международных
договоров в области внешних экономических связей. Российская Федерация как
субъект международного права участвует в деятельности международных экономических
и научно-технических организаций, реализации их решений, создает свои торговые
представительства за рубежом и при различных международных организациях. Наконец,
значительный объем деятельности федеральных органов государственной власти
составляет координация деятельности субъектов Российской Федерации в сфере
внешнеэкономической деятельности, в том числе экспортной деятельности, формирования
региональных и межрегиональных программ, создания и функционирования свободных
экономических зон (например, в Калининградской области), регулированию приграничной
торговли.
     Реализация политики государства в этой сфере вызывает необходимость правового
регулирования всех ее сторон, четкого разграничения полномочий и функций,
компетенции всех субъектов и участников, установления методов, способов и
средств защиты национальных интересов, участия в страховании, ведения внешнеторговой
статистики, регулирования ответственности за нарушение законодательства о
внешнеторговой деятельности (в форме гражданско-правовых, административных,
уголовных санкций).
     м) Закрепленные в п. "м" предметы ведения составляют взаимосвязанный
комплекс вопросов, органично вытекающих из суверенитета Российской Федерации,
неприкосновенности ее территории. Оборона и безопасность - важнейшие функции
государства. Оборона - элемент безопасности. Все иные перечисленные в комментируемом
пункте предметы ведения непосредственно связаны с обеспечением этих функций
государства. Основу обороны страны составляют ее Вооруженные Силы - государственная
военная организация, предназначенная для отражения агрессии и выполнения международных
обязательств Российской Федерации.
     Действующее законодательство (Закон от 31 мая 1996 г. "Об обороне") под
обороной понимает систему политических, экономических, военных, социальных,
правовых и иных мер по подготовке к защите от вооруженного нападения, а также
защиту целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации. Будучи
предметом исключительного ведения федерации (субъекты Российской Федерации
участвуют в организации обороны, однако не могут создавать свои вооруженные
силы), оборона не только включает применение средств вооруженной борьбы, для
чего создаются Вооруженные Силы Российской Федерации, привлекаются к обороне
пограничные, внутренние, железнодорожные и другие войска (органов безопасности,
правительственной связи, гражданской обороны), но и охватывает широкий спектр
организационных, экономических, правовых, научно-технических, технологических
(международно-правовых, общефедеральных, региональных) задач.
     Собственно организация обороны включает политическое и правовое регулирование
отношений, связанных с воинской обязанностью и воинской службой, установлением
статуса военнослужащих, пенсионным обеспечением лиц, уволенных с военной службы,
оборонным бюджетом, мобилизацией, гражданской обороной, военным положением,
закупками вооружений, статусом оборонных предприятий, государственной и военной
тайной, землепользованием, международным сотрудничеством в сфере обороны,
созданием систем коллективной безопасности и совместной обороны и т.д.
     Важное значение при этом придается также прогнозированию и оценке военной
угрозы, разработке военной политики и военной доктрины России, организационному
строительству, подготовке и поддержанию в надлежащей готовности Вооруженных
Сил, разработке, производству и совершенствованию оружия и военной техники,
подготовке мобилизационных планов и созданию резервов, развитию военной науки
и подготовке кадров, проведению военной реформы, сокращению военных расходов
(в том числе путем конверсии предприятий ВПК), принятию и реализации социально-экономических
программ для российской армии и ее военнослужащих.
     На обеспечение правовой базы обороны страны направлены многие федеральные
законы, непосредственно осуществляющие регулирование тех или иных вопросов
в этой сфере. Среди них о воинской обязанности и военной службе, о государственном
оборонном заказе, о статусе отдельных родов войск (например, железнодорожных)
и др.
     Под безопасностью федеральное законодательство понимает состояние защищенности
жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и
внешних угроз. Под угрозой безопасности имеется в виду "совокупность условий
и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества,
государства (см. ст. 3 Закона от 5 марта 1992 г. "О безопасности" - с изменениями
и дополнениями от 25 декабря 1992 г. ВВС РФ, 1992, N 15, ст. 769; 1993, N
2, ст. 77).
     Исходя из множественности видов безопасности, Федерация осуществляет
их правовое регулирование, определяет основные принципы и направления обеспечения,
полномочия Российской Федерации, ее субъектов, местного самоуправления для
каждого вида, разрабатывает федеральные программы реализации государственной
политики в области обеспечения сфер безопасности, устанавливает требования
к системам безопасности, статус функциональных, отраслевых и иных федеральных
органов безопасности, организует и осуществляет государственный надзор и контроль
в области обеспечения всех видов безопасности, а также виды ответственности
за нарушение законодательства в сфере безопасности.
     Особым предметом заботы со стороны государства является определение статуса,
основы организации и функционирования внешней разведки (см. Закон от 8 декабря
1995 г. N 5-ФЗ "О внешней разведке" - ВФС, 1996, N 3, ст. 30), а также назначения,
правовых основ, принципов, направлений деятельности, полномочий, сил и средств,
статуса сотрудников, порядка финансирования, контроля органов Федеральной
службы безопасности. Принятый 3 апреля 1995 г. Федеральный закон N 40-ФЗ "Об
органах федеральной службы безопасности" (ВФС, 1995, N 12, ст. 401) определяет
их как единую централизованную систему, в которую входит Федеральная служба
безопасности (ФСБ), ее управления (отделы) по отдельным регионам и субъектам
Российской Федерации (территориальные органы безопасности), управления (отделы)
ФСБ в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях,
в их органах управления. ФСБ является федеральным органом исполнительной власти,
структура и организация деятельности которого определяется, согласно ст. 3
названного Закона, положением о ФСБ, утверждаемым Президентом России.
     Вопросы национальной обороны являются самостоятельным разделом функциональной
классификации расходной части федерального бюджета, а финансирование расходов
на содержание органов государственной безопасности входит в раздел "Правоохранительная
деятельность и обеспечение безопасности государства". Закон "О федеральном
бюджете на 1996 год" (ВФС, 1996, N 2, ст. 19) предусматривает распределение
расходов на национальную оборону по конкретным нуждам и целям: строительство
и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации; закупка вооружения и военной
техники, в том числе на НИОКР, капитальное строительство, пенсии военнослужащим,
на военную программу Министерства обороны, поддержание мобилизационных мощностей
(всего в сумме 80 185 059,8 млрд. руб.).
     Оборонное производство включает собственно организацию производства по
созданию вооружений и военной техники, комплектующих изделий и материалов,
работы по развитию исследований, проектно-конструкторской и производственно-технологической
базы ВПК, а также установление общих правовых и экономических принципов, порядка
формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного
заказа. Последний представляет собой правовой акт, предусматривающий поставки
продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого
уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации, включая боевое
оружие, боеприпасы, военную технику, другое военное имущество, комплектующие
изделия и материалы. Он включает также выполнение работ и предоставление услуг,
а также экспортно-импортные поставки в области военного сотрудничества Российской
Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами
Российской Федерации. Государственным заказчиком оборонного заказа является
уполномоченный на это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
заказы на разработку, производство, поставки продукции (работ и услуг) по
оборонному заказу.
     Основные показатели оборонного заказа, порядок его формирования и размещения,
требования к исполнителям, функции госзаказчика, основы его материально-технического
обеспечения и формы экономического стимулирования, ответственность за невыполнение
устанавливаются Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. "О государственном
оборонном заказе" (ВФС, 1996, N 1, ст. 1). Размещение оборонного заказа проводится
на конкурсной основе с последующим заключением государственного контракта
с головным исполнителем. В качестве такового могут быть на равных основаниях
организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности,
имеющие лицензию на занятие соответствующим видом деятельности. Экономическое
стимулирование оборонного заказа включает выделение ассигнований за счет федерального
бюджета, гарантирование рентабельности по видам оборонной продукции, авансирование
работ по ним, освобождение от таможенной пошлины на импортируемое оборудование,
в определенных случаях освобождение также от уплаты налогов. Все перечисленные
меры и полномочия отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации.
     С оборонным производством, оборонным заказом тесно связано определение
порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного
имущества как внутри страны, на внутреннем рынке, так и о их ввозе и вывозе,
об оказании технического содействия в создании объектов военного назначения,
передачи технологий и технической документации, организации лицензионного
производства, модернизации и ремонта военной техники, оказании услуг в области
военного сотрудничества, в том числе в ракетно-космической области. К этому
же ряду относится порядок вывоза отдельных видов сырья, материалов, оборудования,
технологий, научно-технической информации и оказания услуг, которые применяются
или могут применяться при создании вооружений и военной техники, а также тех
из них, которые имеют мирное назначение, но могут быть использованы при создании
ядерного, химического и других видов оружия массового уничтожения и ракетных
средств его доставки.
     Регулирование продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого
военного имущества вытекает из установленной и проводимой в стране внешнеторговой
политики, включает в себя экспортный контроль, установление в соответствии
с федеральными законами и международными договорами запретов и ограничений
экспорта и/или импорта, исходя из национальных интересов и безопасности государства,
охраны жизни и здоровья людей. К ведению Российской Федерации принадлежит
установление и обеспечение функционирования системы экспортного контроля внешнеторговой
деятельности в отношении вооружений, военной техники и товаров двойного назначения.
Номенклатура подпадающих под экспортный контроль вооружений, военной техники,
отдельных видов сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической
информации и услуг, которые могут применяться при создании оружия массового
уничтожения, ракетных средств его доставки и иных наиболее опасных видов оружия,
определяется списками и перечнями, устанавливаемыми указами Президента Российской
Федерации по представлению федерального Правительства.
     К предметам ведения федерации Конституцией отнесено также производство
ядовитых, отравляющих, наркотических средств, как и порядок их использования.
Эта сфера регулирования, управления, контроля связана с охраной жизни и здоровья
населения, экологической безопасностью. Она централизуется в масштабе всего
государства, обеспечивается единым порядком, правилами, процедурами их использования
в промышленных и иных целях. Законодательством жестко регулируется производство,
хранение, транспортировка, применение, экспорт и импорт указанных веществ
на всей территории страны, устанавливаются специальные правовые режимы их
покупки и продажи, организуются системы и создаются органы надзора, контроля,
обеспечения безопасности и мер по ликвидации чрезвычайных, аварийных и иных
ситуаций, угрожающих населению, природе и экономике страны.
     н) В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993
г. "О Государственной границе Российской Федерации" (ВВС РФ, 1993, N 17, ст.
594) Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая
по этой линии воображаемая вертикальная поверхность, определяющие пределы
государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской
Федерации, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.
     Статья 2 Закона о Государственной границе различает два типа границ:
Государственная граница Российской Федерации, закрепленная действующими международными
договорами и законодательными актами бывшего СССР; граница Российской Федерации
с сопредельными государствами, не оформленная в международно-правовом отношении.
Эта запись отражает фактическое положение дел, сложившееся после распада СССР.
Де-факто нынешние границы между Российской Федерацией и странами-членами Содружества
Независимых Государств являются административными границами. Члены СНГ по
существу отказались от юридической квалификации разделяющих их границ, признали
неприкосновенность "существующих границ в рамках Содружества" (ч. 1 ст. 5
Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991
г.).
     В отличие от этого постановлением Верховного Совета Российской Федерации
от 4 ноября 1992 г. "Об установлении режима Государственной границы России
с Эстонией, Латвией и Литвой" (ВВС РФ, 1992, N 46, ст. 2623) с названными
государствами установлен режим государственной границы.
     Отнесение функции защиты Государственной границы к ведению Российской
Федерации полностью соответствует конституционному принципу, в соответствии
с которым Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность
своей территории (см. комментарий к ч. 3 ст. 4 Конституции).
     Согласно ст. 3 Закона о Государственной границе охрана границы является
частью государственной системы обеспечения безопасности Российской Федерации.
Она осуществляется политическими, правовыми, экономическими, военными, оперативными,
организационными, техническими, экологическими, санитарными и иными мерами
и средствами.
     Целью всех указанных в Законе мер является недопущение противоправного
изменения прохождения Государственной границы, обеспечение соблюдения юридическими
и физическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима,
защита жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних
и внутренних угроз. Закон о Государственной границе регулирует порядок установления
и обозначения Государственной границы, порядок ее пересечения, определяет
пограничный режим, разграничивает полномочия органов государственной власти
и управления в сфере охраны Государственной границы, устанавливает юридическую
ответственность за правонарушения на границе.
     Внешнеполитические аспекты установления прохождения режима Государственной
границы регулируются международными договорами Российской Федерации с соседними
государствами.
     Функции по осуществлению военных мер по защите Государственной границы
возложены на Пограничные войска, Войска противовоздушной обороны, Военно-морской
Флот Российской Федерации. В целях охраны Государственной границы могут привлекаться
в отдельных случаях внутренние войска МВД и иные войска и воинские формирования.
Все другие предусмотренные меры по охране Государственной границы должны осуществляться
в соответствии с действующим российский законодательством.
     Согласно ст. 1 и 2 Соглашения о статусе Пограничных войск Содружества
Независимых Государств от 20 марта 1992 г. (БМД, 1993, N 4) для охраны государственных
границ участников Содружества создаются Пограничные войска Содружества, которые
могут применяться и для охраны Государственной границы Российской Федерации
в случае необходимости.
     Действие Закона о Государственной границе распространяется и на территориальное
море и воздушное пространство Российской Федерации. Российская Федерация посредством
принятия федеральных законов определяет статус, а также устанавливает меры
по защите территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической
зоны и континентального шельфа.
     Российская Федерация вправе заключать международные договоры о сотрудничестве
в области защиты и охраны Государственной границы.
     В правовом отношении особенность морских пространств, о которых говорится
в п. "н" ст. 71 Конституции, состоит в том, что их правовой статус формируется
не только национальным, но и международным правом. По этой причине федеральные
законы, определяя статус того или иного морского пространства и устанавливая
порядок осуществления суверенных прав и юрисдикции, должны в полной мере учитывать
действующие на сей счет нормы международного морского права (см. комментарий
к ч. 2 ст. 67).
     Термин "защита" имеет различное юридическое содержание и значение в зависимости
от того, к какому прилежащему морскому пространству он применяется.
     Защита территориального моря, воздушного пространства, являющихся частью
государственной территории, имеет своей непосредственной и основной целью
обеспечение безопасности Российской Федерации.
     Цели защиты исключительной экономической зоны и континентального шельфа
определяются в первую очередь тем, что эти морские пространства в правовом
смысле не входят в состав государственной территории. Согласно международному
морскому праву Российская Федерация осуществляет здесь не суверенные территориальные
права и юрисдикцию, а функциональные суверенные права в целях разведки, разработки
и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых, и других связанных
с этим видов морской деятельности.
     Согласно ст. 42 Федерального закона от 25 октября 1995 г. "О континентальном
шельфе Российской Федерации" (СЗ РФ, 1995, N 49, ст. 4694), положения которой
распространяются и на исключительную экономическую зону, объектами защиты
являются живые и минеральные ресурсы. Цель защиты - их сохранение и оптимальное
использование, защита экономических и иных законных интересов (защита и сохранение
морской среды, морская научно-исследовательская деятельность и т.д.).
     Согласно указанному Закону защита осуществляется федеральными органами
пограничной службы, по геологии и использованию недр, государственного горного
надзора, по рыболовству, по охране окружающей среды и природных ресурсов.
     По соглашению между государствами-членами СНГ для охраны государственных
границ и морских экономических зон этих стран могут привлекаться формирования
Пограничных войск Содружества (Соглашение об охране государственных границ
и морских экономических зон государств-участников Содружества Независимых
Государств от 20 марта 1992 г. - БМД, 1993, N 4).
     о) Предметы ведения Российской Федерации перечислены в п. "о" в констатирующей,
как бы статичной, форме, т.е. без указания на то, что устанавливается, регулируется
и т.д. (кроме интеллектуальной собственности). Это связано с тем, что все
эти сферы ведения (судоустройство, прокуратура, амнистия и помилование и др.)
либо отрасли законодательства подлежат законодательному регулированию исключительно
федерацией: ее субъекты обладают лишь относительно небольшим перечнем полномочий
в области судоустройства и прокурорской системы, а в сфере указанных в пункте
отраслей права субъекты федерации участвуют лишь опосредованно - через депутатов,
своих представителей в Совете Федерации).
     Судоустройство - это прежде всего система судебных учреждений. Федеральными
судами в Российской Федерации являются Конституционный, Верховный, Высший
Арбитражный Суды, Верховные Суды республик, краевые и областные, суды городов
федерального значения, автономной области и автономных округов, муниципальные,
межмуниципальные, районные и городские суды. Конституционные Суды республик,
уставные суды областей, краев, округов входят в федеральную судебную систему,
представляющую собой совокупность всех судов Российской Федерации. Однако,
в отличие от судов общей юрисдикции, арбитражных судов, они являются самостоятельными
звеньями особой судебной власти, которой не присущ принцип инстанционности.
Суды общей юрисдикции (Верховный Суд Российской Федерации, ее субъектов, территориальные),
а равно и арбитражные суды являются двухинстанционными (дело, рассмотренное
судом первой инстанции, может быть по жалобе или протесту внесено для проверки
законности и обоснованности приговора или решения в вышестоящий суд, действующий
в качестве второй инстанции) вплоть до Верховного Суда Российской Федерации,
Высшего Арбитражного Суда.
     Организация судебных органов (со всеми ее элементами) составляет предмет
ведения федерации (за исключением вопроса о кадрах судебных органов субъектов
федерации - см. комментарий к п. "л" ст. 72), построена с учетом конституционных
принципов осуществления судопроизводства посредством разделения его на конституционное,
гражданское, административное и уголовное. Судебная система, организация всех
судов устанавливаются федеральными конституционными законами. Суды, обладающие
одинаковыми полномочиями, составляют звено судебной системы (районные, городские,
муниципальные, межмуниципальные, суды субъектов, Верховный Суд Российской
Федерации; арбитражные суды субъектов Российской Федерации, федеральные арбитражные
суды округов, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации). Что касается конституционных
и уставных судов субъектов Российской Федерации, то это предмет их ведения.
     Законодательство о судоустройстве включает собственно Закон "О судоустройстве
РСФСР" (ВВС РСФСР, 1981, N 28, ст. 976; ВВС, 1992, N 27, ст. 1560; N 30, ст.
1794; 1993, N 33, ст. 1313; ВФС, 1994, N 16, ст. 666), "О статусе судей в
Российской Федерации" (ВВС, 1992, N 30, ст. 1792; 1993, N 17, ст. 606; ВФС,
1995, N 19, ст. 792), Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г.
N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (СЗ, 1994, N 13, ст.
1447), "Об арбитражных судах Российской Федерации" (1995, N 14, cт. 520) и
другие федеральные законы. В них определяются назначение судов, цели, принципы
организации и деятельности, устанавливаются требования, предъявляемые к кандидатам
в судьи, порядок назначения судей, прекращения и приостановления их полномочий,
выхода в отставку, гарантии неприкосновенности судей, порядок замещения отсутствующих
судей судов общей юрисдикции, организационная структура судов, а также порядок
привлечения к участию в рассмотрении судом дел народных и присяжных заседателей
(требования к ним, гарантии, сроки, на которых привлекаются к исполнению обязанностей
заседателей, оплата их труда и др.).
     Судоустройство в Российской Федерации исходит из единства статуса всех
судей. Особенности правового положения судей Конституционного Суда Российской
Федерации, военных судов определяются федеральными законами, в том числе конституционными.
     В целом для этого предмета ведения федерации характерны единство задач,
территориальный принцип построения, детальная регламентация требований, условий,
гарантий выполнения функций судьи, наличие органов судейского сообщества (Съезда
судей, Совета судей, квалификационных коллегий судей всех субъектов Российской
Федерации и Высшей квалификационной коллегии Российской Федерации) с широким
набором полномочий выражения и защиты интересов судей, выполнением функций
отбора кандидатов в судьи, их аттестации, в реализации гарантий неприкосновенности
судей и т.д.
     Финансирование судебной системы составляет самостоятельный раздел федерального
бюджета.
     Упоминание в п. "о" комментируемой статьи прокуратуры как предмета ведения
вполне естественно: это обусловлено ее ролью в государстве. Включение же в
ст. 129 Конституции прокуратуры в главе о судебной власти не вполне адекватно
отражает ее природу, функции, предназначение (см. комментарий к ней). По своему
назначению, целям, роли, функциям, принципам организационного строения и деятельности
прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную
систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением
действующих на ее территории законов, обеспечивающих верховенство закона,
единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина,
а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели, функции
и задачи прокуратуры предопределяют единство и централизованность системы
ее органов, выражают в своей совокупности характеристику Российской Федерации
как правового государства, идею господства закона, права. Действие органов
прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному
прокурору Российской Федерации, осуществление ими полномочий независимо от
федеральных и субъектов Российской Федерации органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии
с действующими на территории России законами, а также на основе гласности
и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности
предопределяют установление правовых основ организации, порядка деятельности
органов прокуратуры и полномочий прокуроров федерацией в ее Конституции, Федеральном
законе "О прокуратуре Российской Федерации" (ВВС РФ, 1992, N 8, ст. 366; ВФС,
1995, N 32, ст. 1430), других федеральных законах (УПК, ГПК, КоАП и др.),
а также в других международных договорах Российской Федерации.
     Законодательство не относит прокуратуру к правоохранительным органам,
как это имеет место в отношении других федеральных органов (например, налоговой
полиции). Это связано с ее статусом и компетенцией, в частности с осуществлением
надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными)
и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными
лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (см.
ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации". Новая редакция опубликована
в ВФС РФ, 1995, N 32, ст. 1430).
     Отнесение к исключительному ведению Российской Федерации уголовного,
уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного, гражданского, гражданско-процессуального
и арбитражно-процессуального законодательства обусловливается как важностью
регулируемых ими общественных отношений, их предназначением в деле обеспечения
внутренней политики государства, так и заинтересованностью всех субъектов
федерации и самой федерации в принципиально едином правовом пространстве в
сфере уголовной политики, гражданско-правового регулирования, едином порядке
судопроизводства на всей территории страны. Это достигается регулированием
отношений в этих сферах только федеральными законами - субъекты федерации
не вправе принимать никакие акты в указанных отраслях (за исключением случаев,
когда федерация делегирует это право субъекту на основе договора.
     Особенностью рассматриваемых предметов ведения является наличие во всех
этих отраслях общефедеральных кодексов - законодательных актов, в которых
объединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную область
общественных отношений (как материального, так и процессуального характера).
Кодексы по названным отраслям законодательства представляют собой стройные,
внутренне согласованные системы норм. Они имеют довольно сложную структуру,
отражающую структуру отрасли права, ее генеральные институты (общие положения),
институты и подынституты, содержат принципы и задачи отрасли, регулируют различные
виды конкретных правоотношений.
     Реализация этого предмета ведения включает как принятие новых кодексов,
так и внесение дополнений, изменений в уже принятые. В настоящее время действуют
новые Гражданский кодекс (ч. 1 и 2), Арбитражный, Арбитражно-процессуальный
и Уголовный кодексы, существенно обновлены Уголовно-процессуальный кодекс
и другие относящиеся к этим сферам законы.
     Амнистия и помилование отнесены к ведению федерации ввиду как их взаимосвязанности
с уголовной и уголовно-исполнительной политикой государства, так и с исключительной
социальной важностью этих прерогатив федеральной власти.
     Амнистия означает полное или частичное освобождение от наказания лиц,
совершивших преступления, либо замену этим лицам назначенного судом наказания
более мягким. Амнистия может означать также снятие судимости с лиц, ранее
отбывших наказание. Категории лиц, подлежащих амнистии, устанавливаются в
каждом конкретном случае. Амнистия, как правило, распространяется лишь на
те преступления, которые были совершены до издания (вступления в силу) акта
об амнистии (см. комментарий к п. "е" ст. 103 Конституции). Акты об амнистии
носят нормативный характер и являются прерогативой Государственной Думы.
     Помилование, в отличие от амнистии, всегда имеет индивидуальный характер,
т.е. применяется в отношении одного лица или нескольких определенных лиц.
Это - акт федеральной власти, означающий частичное или полное освобождение
осужденного от наказания или замену назначенного ему наказания более мягким;
может также предусматривать снятие судимости. Прерогатива помилования относится
к компетенции Президента Российской Федерации (см. комментарий к ст. 89 Конституции).
     Правовое регулирование интеллектуальной собственности охватывает широкий
комплекс отношений, связанных с созданием, использованием, защитой произведений
науки, литературы и искусства, открытий, изобретений, промышленных образцов
и моделей, программных средств и баз данных для электронно-вычислительной
техники, топологий интегральных микросхем и других объектов и результатов
творчества. Ст. 138 ГК определяет эту собственность как исключительное право
(интеллектуальную собственность) гражданина или юридического лица на результаты
интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации
юридического лица, индивидуализации продукции, выполняемых работ или услуг
(фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания и т.п.). Нормы,
посвященные правовому регулированию объектов интеллектуальной собственности,
содержатся в Гражданском кодексе, специальных федеральных законах и международных
конвенциях, участницей которых является Российская Федерация (авторского,
патентного, изобретательского права). Создание единого информационно-правового
пространства в этой сфере регулирования охватывает и решение вопросов управления,
защиты интересов собственников, государства, а также обеспечение всестороннего
контроля, способов и пределов защиты прав лиц - владельцев индивидуальной
собственности.
     п) Федеральное коллизионное право выделено в самостоятельный исключительный
предмет ведения федерации в силу приоритетности федеральной Конституции и
федеральных законов в правовой системе страны, включающей правовые системы
всех 89 субъектов федерации. Коллизионное право устанавливает принципы, правила,
процедуры, полномочия субъектов, последствия рассмотрения и преодоления расхождений
между законами федерации и ее субъектов либо между законами субъектов Российской
Федерации, использования предусмотренных Конституцией институтов преодоления
возникающих коллизий в виде согласительных процедур, принципов рассмотрения
споров и определения первичности правового регулирования, надзора и контроля,
в том числе конституционного. Коллизионное право имеет непосредственное отношение
к ст. 70, 85, ч. 4 ст. 105, ст. 125 Конституции, а также к ч. 4 ее ст. 15
о порядке применения норм международного договора при возникновении расхождений
с правилами, предусмотренными законом.
     Построение федерации на конституционно-договорных началах, асимметричное
наполнение отношений с рядом субъектов Российской Федерации вследствие заключения
договоров о разграничении полномочий между федерацией и конкретным ее субъектом,
взаимное делегирование ими полномочий безусловно предполагают не только судебные
(в рамках общеюрисдикционного и конституционного судопроизводства), но и внесудебные
механизмы согласительных процедур (разрешение разногласий путем переговоров,
образования паритетных комиссий, использования экспертных заключений при преодолении
расхождений и т.п). Все это - предмет федерального коллизионного права.
     р) К ведению федерации относится метеорологическая служба, стандарты,
эталоны, метрическая система и исчисление времени - жизненно важные основы
обеспечения единства общефедеральных служб прогнозирования в сфере метеорологии,
оповещения о природных явлениях, катаклизмах и аномалиях, контроля и надзора
за состоянием экологии. Сюда же относится деятельность по установлению норм
и правил в целях обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей
среды, жизни, здоровья и имущества; технической и информационной совместимости,
взаимозаменяемости продукции, ее качества, единства измерений, экономии всех
видов ресурсов; избежания риска возникновения природных и техногенных катастроф
и других чрезвычайных ситуаций; обороноспособности и мобилизационной готовности
страны. Закон Российской Федерации от 10 июня 1993 г. "О стандартизации" (ВВС,
1993, N 25, ст. 917) устанавливает требования к стандартизации, определяет
полномочия федерального органа - Комитета по стандартизации, метрологии и
сертификации (Госстандарта России), а также перечень документов по стандартизации
(государственные и отраслевые стандарты), содержит требования к ним, регулирует
контроль и надзор за их соблюдением, определяет виды ответственности за нарушение
положений о стандартах.
     От стандартов следует отличать эталоны, под которыми Закон Российской
Федерации от 27 апреля 1993 г. "Об обеспечении единства измерений" (ВВС, 1993,
N 23, ст. 811) понимает единицы величины, а также средства измерений, предназначенные
для воспроизведения и хранения единицы величины (либо кратных либо дольных
ее значений) с целью передачи ее размера другим средствам измерений данной
величины. Федерация устанавливает правовые основы единства измерений, учреждает
необходимые для этого органы управления, а также регулирует их отношения с
юридическими и физическими лицами по вопросам изготовления, выпуска, эксплуатации,
ремонта, продажи, экспорта и импорта средств измерений, обеспечивает защиту
прав и законных интересов граждан, правопорядка и экономических интересов
Российской Федерации от отрицательных последствий недостоверных результатов
измерений. В целях соблюдения стандартов и обеспечения единства на федеральном
уровне регулируется сертификация продукции, услуг и иных объектов, представляющая
собой подтверждение соответствия продукции установленным требованиям (см.
Закон "О сертификации продукции и услуг" - ВВС, 1993, N 26, ст. 966).
     Федерация устанавливает также правовые основы в области геодезии и картографии
в целях создания условий для удовлетворения потребностей государства, граждан
и юридических лиц в геодезической и картографической продукции, а также условий
для функционирования и взаимодействия органов государственной власти в этой
области (см. Закон от 26 декабря 1995 г. "О геодезии и картографии" - ВФС,
1995, N 36, ст. 1758).
     Наименование географических объектов также является исключительным полномочием
федерации, что объясняется, в частности, необходимостью проведения единой
политики в этой сфере в масштабе России в целом. Например, именно Федеральным
законом от 14 августа 1995 г. город Кремлев Нижегородской области был переименован
в город Саров (ВФС, 1995, N 25, ст. 1130). Разумеется речь идет не только
о городах.
     Официальная статистическая отчетность и бухгалтерский учет - прерогативы
федерации, требующие единых классификаторов, общеобязательных данных и единых
форм документирования, информирования, ведения отчетности.
     с) Учреждение государственных наград и почетных званий Российской Федерации
также относится к предметам ведения федерации и осуществляется, как правило,
Президентом России в форме указа. Например, Указом N 1341 от 30 декабря 1995
г. установлены почетные звания Российской Федерации по всем отраслям народного
хозяйства, науки, культуры, утверждены положения о них и нагрудных знаках
и отменены утратившие силу нормативные акты (СЗ, 1996, N 2, ст. 64).
     т) Федеральная государственная служба как предмет ведения предполагает
определение правовых основ ее организации, правового положения государственных
служащих в Российской Федерации. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ
"Об основах государственной службы Российской Федерации" (ВФС, 1995, N 24,
ст. 1071) регламентирует государственную службу как на федеральном уровне,
так и на уровне субъектов Российской Федерации. В нем раскрываются понятия
"государственная должность", "государственная служба", "государственный служащий",
содержатся принципы государственной службы, классификация государственных
должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие
должности), квалификационные разряды (5 групп, каждая содержит три класса,
например "советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса"), права
и основные обязанности государственного служащего, ограничения, связанные
с госслужбой, гарантии для служащих, виды ответственности за неисполнение
или ненадлежащее исполнение возложенных на государственного служащего обязанностей,
порядок прохождения службы, замещения вакантных должностей, определяется статус
кадровых служб государственных органов.
     На федеральном уровне устанавливается единый реестр должностей федеральных
государственных служащих. В настоящее время действует реестр, утвержденный
Указом Президента от 11 января 1995 г. N 33 "О реестре государственных должностей
федеральных государственных служащих" (РГ, 1995, N 12), включающий унифицированные
наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных
государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных
служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц,
избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией и федеральными
законами.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 января 1999 г. No. 2-П

ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ
СТАТЕЙ 71 (ПУНКТ "Г"), 76 (ЧАСТЬ 1) И 112 (ЧАСТЬ 1)
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, - доктора юридических наук В.Г. Вишнякова, доктора юридических наук В.В. Лазарева и доктора юридических наук В.А. Савельева,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21, статьями 36, 74 и 105 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании положений статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанных конституционных положений.
Заслушав выступление судьи - докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей Государственной Думы, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, от Правительства Российской Федерации - С.Н. Иванова, от Верховного Суда Российской Федерации - Б.А. Горохова, изучив представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. В статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.
По мнению Государственной Думы, в соответствии со статьями 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство Российской Федерации, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.
Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти; именно эту внутреннюю организацию, считает заявитель, и представляет Председатель Правительства Российской Федерации, согласно статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, Президенту Российской Федерации для утверждения.
2. В статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации определено, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности, т.е. в данной статье речь идет о системе федеральных органов, относящихся ко всем названным ветвям государственной власти, в их единстве и взаимодействии.
Конституция Российской Федерации (статья 11, часть 1) непосредственно закрепляет те федеральные органы, которые входят в эту единую систему, - согласно указанной норме государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. К конституционным основам организации и деятельности единой системы федеральных органов государственной власти относится разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при обеспечении самостоятельности осуществляющих ее органов (статья 10 Конституции Российской Федерации).
Статья 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации исходит из внутреннего органического единства системы федеральных органов государственной власти, вытекающего из статьи 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и находящего отражение в положениях статьи 5 (часть 3), провозглашающей единство системы государственной власти в качестве одной из основ федеративного устройства Российской Федерации. Особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации (глава 4 "Президент Российской Федерации", глава 5 "Федеральное Собрание", глава 6 "Правительство Российской Федерации", глава 7 "Судебная власть") и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.
Таким образом, под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "г", Конституции Российской Федерации), следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов.
3. С понятием "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти", используемым в статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации, тесно связано понятие "система федеральных органов исполнительной власти", о толковании которого просит Государственная Дума. Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру. При этом на конституционном уровне не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом, - Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (статья 78, часть 1).
Государственная Дума связывает толкование понятия "система федеральных органов исполнительной власти" с вопросом о том, каким актом эта система должна утверждаться - федеральным законом или указом Президента Российской Федерации. По сути, она просит разъяснить, допустимо ли регулирование предметов ведения Российской Федерации в правовых формах, указание на которые не содержится в статье 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
По смыслу статей 71 (пункт "г"), 72 (пункт "н"), 76 (части 1 и 2) и 77 (часть 1) Конституции Российской Федерации, определение видов федеральных органов исполнительной власти, постольку поскольку оно взаимосвязано с регулированием общих принципов организации и деятельности системы органов государственной власти в целом, осуществляется посредством федерального закона. Однако этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами исходя из предписаний Конституции Российской Федерации, устанавливающих полномочия Президента Российской Федерации (статьи 80, 83, 84, 86, 87 и 89), а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства Российской Федерации (статьи 110, 112, 113 и 114).
Такая правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. В данном Постановлении указано, что действительный смысл положений статьи 76 Конституции Российской Федерации, устанавливающих формы законодательного регулирования по предметам ведения Российской Федерации, не может быть понят в отрыве от других конституционных положений; как следует из статей 90, 115 и 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации.
Таким образом, само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Следовательно, до принятия соответствующих законодательных актов Президент Российской Федерации может издавать указы по вопросам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. Так, Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года No. 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" были закреплены виды федеральных органов исполнительной власти: министерства Российской Федерации (федеральные министерства), государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти. Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1, Конституции Российской Федерации).
4. Давая толкование понятия "структура федеральных органов исполнительной власти", содержащегося в статье 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, необходимо учитывать, что эта статья относится к главе 6 Конституции Российской Федерации, регулирующей вопросы формирования и деятельности Правительства Российской Федерации, и находится в системной связи со статьей 83 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, устанавливающей полномочие Президента Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначать на должность заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской Федерации (статья 112, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства Российской Федерации по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в статье 114 Конституции Российской Федерации и конкретизированными в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством Российской Федерации структуру федеральных органов исполнительной власти.
Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и указами Президента Российской Федерации, в частности Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 года No. 1142, которым утверждена структура федеральных органов исполнительной власти и перечень наименований входящих в нее органов.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации. При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1), а также статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Из положений статей 71 (пункт "г") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт "н"), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент Российской Федерации может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
2. Из статьи 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт "г"), 83 (пункт "д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. Структура федеральных органов исполнительной власти предлагается Председателем Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после его назначения и утверждается указом Президента Российской Федерации.
Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации). При этом, по смыслу статей 106 (пункт "а"), 114 (пункт "а" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Российской Федерации, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
3. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
4. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 7 июня 2000 г. N 10-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АЛТАЙ
И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием В.В. Невинского - представителя Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, а также С.А. Авакьяна и Д.И. Табаева - представителей Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, В.В. Лазарева - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации и М.А. Митюкова - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации,

руководствуясь статьей 125 (пункты "а" и "б" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктами "а" и "б" пункта 1 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривается конституционность положений, содержащихся в статье 4, части второй статьи 10, части первой статьи 16, части первой статьи 59, пункте 9 статьи 118, статьях 123, 123.1, 126, 154 и 162 Конституции Республики Алтай, а также в подпункте "и" пункта 1 статьи 19 и пункте 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в запросе положения.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства юстиции Российской Федерации И.А. Побережной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай оспаривается конституционность следующих положений Конституции Республики Алтай (Основного Закона), принятой Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай 7 июня 1997 года (с изменениями и дополнениями, внесенными Конституционным законом Республики Алтай от 2 июня 1999 года): о суверенитете Республики Алтай (статьи 4 и 162), об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории (часть первая статьи 16), о запрете складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ в Республике Алтай (часть вторая статьи 10), о конституционном долге родителей обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования (часть первая статьи 59), об отрешении от должности Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай (статья 126), о назначении на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай и освобождении их от должности Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай (пункт 9 статьи 118), о возможности прекращения полномочий Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай в случае его отзыва на основе всенародного голосования в связи с утратой доверия избирателей, грубым нарушением Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов (статьи 123 и 123.1), о том, что городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай (статья 154).

Заявитель просит также проверить конституционность следующих положений Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации (подпункт "и" пункта 1 статьи 19) и о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 24).

Указанные положения касаются конституционно - правовых институтов, в связи с которыми Конституционным Судом Российской Федерации уже выявлен смысл конституционных норм, лежащих в основе оценки федерального регулирования и законодательства субъектов Российской Федерации с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации. В то же время сложившаяся практика конституционного судопроизводства обязывает Конституционный Суд Российской Федерации при проверке конституционности оспариваемых норм Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в их взаимосвязи с другими правовыми предписаниями, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", исходить из ранее сформулированных правовых позиций, которые имеют значение для разрешения дела, определяя при этом пределы их необходимого использования.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся суверенитета Российской Федерации, носителем которого является многонациональный российский народ в целом; равноправия субъектов Российской Федерации; разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе разграничения собственности; значения принципов организации системы органов государственной власти Российской Федерации для организации власти в субъектах Российской Федерации; пределов самостоятельности исполнительной власти в системе разделения властей; недопустимости передачи полномочий Российской Федерации по предметам ее ведения субъекту Российской Федерации; разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения на основе федерального закона; регулирования организации и деятельности единой судебной системы Российской Федерации только Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года, от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января 1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от 24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года, от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О, от 14 января 1999 года N 37-О и др.).

2. Согласно Конституции Республики Алтай Республика Алтай во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности, истории, культуры, традиций, призванных обеспечить мирную жизнь народов республики (статья 4); Республика Алтай имеет свои государственные символы: герб, флаг, гимн, выражающие суверенитет Республики Алтай, самобытность и традиции многонационального народа республики (статья 162).

По мнению заявителя, содержащиеся в этих статьях положения о суверенитете Республики Алтай противоречат положениям Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (статья 4, часть 1) и о равноправии субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 1).

2.1. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (статья 4, часть 1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции Российской Федерации, является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1), который, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов и возрождая суверенную государственность России, принял Конституцию Российской Федерации (преамбула).

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно - правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве.

Содержащееся в Конституции Российской Федерации решение вопроса о суверенитете предопределяет характер федеративного устройства, исторически обусловленного тем, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом, который изначально принадлежит Российской Федерации в целом. По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция Российской Федерации, определяя в статье 5 (части 1 и 4) статус перечисленных в статье 65 (часть 1) республик как субъектов Российской Федерации, исходит из относящегося к основам конституционного строя Российской Федерации и, следовательно, к основам конституционного строя республик принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, при том что все другие субъекты Российской Федерации им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов Российской Федерации, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект Российской Федерации, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в статье 5 (часть 2) Конституции Российской Федерации применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 года - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно - правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (статья 4, часть 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Исходя из этих конституционных принципов все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения". Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции Российской Федерации перед положениями Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт - Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции Российской Федерации имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, статьи 3 (часть 3) и пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации, принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации.

2.2. Статья 4 Конституции Республики Алтай устанавливает в качестве одной из основ конституционного строя Республики Алтай суверенитет, который характеризуется как естественное, необходимое и законное условие существования ее государственности. Это положение, по существу, воспроизводит статью 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики, принятой Горно - Алтайским областным Советом народных депутатов 25 октября 1990 года, и конкретизируется, в частности, в статье 77, закрепляющей, что Республика Алтай образована как результат реализации указанной Декларации, и в статье 114, согласно которой Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета, а также в других статьях Конституции Республики Алтай.

Так, в соответствии с частью первой статьи 1, частью первой статьи 6 и частью первой статьи 20 Конституции Республики Алтай носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай признается ее многонациональный народ, Конституция Республики Алтай обладает высшей юридической силой на всей территории Республики Алтай, а ее статус может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Алтай. Тем самым отрицается право многонационального народа России конституировать статус республик как субъектов Российской Федерации, которое вытекает из статей 3, 4, 5 и 66 (часть 1) Конституции Российской Федерации и не допускает изменения статуса республики ее конституцией.

Статья 66 (часть 5) Конституции Российской Федерации предусматривает, что статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако из этого не следует, что он не устанавливается самой Конституцией Российской Федерации: именно Конституция Российской Федерации является актом, определяющим такой статус, а любое соглашение Российской Федерации и ее субъекта, а также федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше Конституции Российской Федерации, что вытекает из ее статей 4 и 15, а также пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Статьей 162 Конституции Республики Алтай закреплено, что государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают не только самобытность и традиции ее многонационального народа, но и суверенитет Республики Алтай. Данная норма, по существу, воспроизводит пункт 1 Положения о Государственном гербе Республики Алтай (утверждено Постановлением Верховного Совета Республики Алтай от 6 октября 1993 года), согласно которому герб является символом государственного суверенитета Республики Алтай.

В силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации) республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям.

Следовательно, по смыслу закрепляющих принцип суверенитета Республики Алтай положений статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с другими ее предписаниями, суверенитет самой Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус, федеративное устройство и полномочия, по существу, рассматриваются как производные от суверенитета, провозглашаемого тем или иным субъектом Российской Федерации. Однако это нельзя признать допустимым, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Таким образом, положения о суверенитете Республики Алтай, содержащиеся в статьях 4 и 162 Конституции Республики Алтай, - во взаимосвязи с положениями части первой статьи 1, части первой статьи 6, части первой статьи 20, статей 77 и 114 Конституции Республики Алтай, а также статьи 2 Декларации о государственном суверенитете Горно - Алтайской Автономной Советской Социалистической Республики - не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (части 1 и 2), 5, 66 (части 1 и 5), 71 (пункт "б").

2.3. Признанием содержащихся в Конституции Республики Алтай положений о суверенитете Республики Алтай не соответствующими Конституции Российской Федерации не затрагивается вся полнота государственной власти, которой Республика Алтай как субъект Российской Федерации - в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации - обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

При этом, по смыслу статьи 73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3, 4, 5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Российской Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции Российской Федерации как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России.

3. Согласно части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности.

По мнению заявителя, положение, объявляющее природные ресурсы достоянием (собственностью) Республики Алтай, предусматривает лишь одну форму собственности на природные ресурсы - государственную собственность республики, вводит запрет иных форм собственности, нарушает компетенцию Российской Федерации по вопросам разграничения собственности на природные ресурсы, а также владения, пользования и распоряжения ими и тем самым противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 36 (части 1 и 2) и 72 (пункт "в" части 1).

3.1. В соответствии со статьей 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (часть 2). Согласно статье 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Из приведенных конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы.

Конституция Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "в", "г", "д", "к" части 1); по предметам совместного ведения принимаются федеральные законы, на основе которых может также осуществляться разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить соответствующим федеральным законам (статья 76, части 2 и 5).

Вопросы собственности на природные ресурсы в Российской Федерации уже исследовались Конституционным Судом Российской Федерации. В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим; осуществляемые же в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как сфере совместного ведения полномочия Российской Федерации и ее субъектов распределены Лесным кодексом Российской Федерации на основе положений статей 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации таким образом, чтобы при принятии соответствующих решений обеспечивались учет и согласование интересов Российской Федерации и ее субъектов, в том числе по вопросам разграничения государственной собственности. Данная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу.

Сходные правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года "О недрах" (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 3 марта 1995 года, от 10 февраля 1999 года и от 2 января 2000 года) и Федеральным законом от 24 апреля 1995 года "О животном мире".

Следовательно, субъект Российской Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности на природные ресурсы, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации.

3.2. По смыслу оспариваемого положения части первой статьи 16 во взаимосвязи с другими положениями данной статьи, а также со статьей 4 Конституции Республики Алтай, все природные ресурсы (земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы) на территории Республики Алтай объявлены достоянием (собственностью) именно Республики Алтай, которая, провозглашая себя суверенным государством, полагает, что она вправе определять, находятся ли природные ресурсы в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, основания и пределы права на которую, согласно части первой статьи 72 Конституции Республики Алтай, устанавливаются федеральными и республиканскими законами.

Таким образом, оспариваемым положением статьи 16 Конституции Республики Алтай закрепляется, что Республике Алтай изначально принадлежит право собственности на все природные богатства на ее территории, а право на разграничение собственности в отношении природных ресурсов, в том числе их отнесение к федеральной собственности, и право на установление других, кроме государственной, форм собственности на них рассматриваются как производные от права Республики Алтай в качестве собственника.

По существу, оспариваемое положение статьи 16 Конституции Республики Алтай воспроизводит пункт 3 статьи III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, которым было предусмотрено, что земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик, и что статус федеральных природных ресурсов определяется по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации.

Между тем с принятием Конституции Российской Федерации указанные положения Федеративного договора и основанные на них соглашения могут применяться лишь с учетом требований Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения", закрепляющих высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации. Это означает, что право собственности на природные ресурсы, как и ее разграничение, должны устанавливаться в соответствии со статьями 9, 11 (часть 3), 36, 72 (пункты "в", "г", "д", "к" части 1) и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, имеющими верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяющимися на всей территории Российской Федерации, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решен по-иному.

Таким образом, положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 9, 15 (часть 1), 36, 72 (пункты "в", "г" части 1) и 76 (части 2 и 5).

Вместе с тем с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из статьи 9 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.

4. Согласно части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай в Республике Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. По мнению заявителя, указанный запрет, включенный в раздел первый "Основы конституционного строя" Конституции Республики Алтай, противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (статья 4, часть 1; статья 67, часть 1).

Конституция Российской Федерации относит расщепляющиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования (а следовательно, и складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ) к ведению Российской Федерации (статья 71, пункты "и", "м"). Оспариваемое же положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, по существу, исключает возможность какого-либо федерального регулирования в области хранения и захоронения радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ на территории Республики Алтай и, следовательно, свидетельствует о присвоении субъектом Российской Федерации прерогатив, которые в силу статьи 71 Конституции Российской Федерации не могут ему принадлежать, т.е. о неправомерном изменении установленного Конституцией Российской Федерации разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Вопросы складирования радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ, как относящиеся к ведению Российской Федерации, решаются на основе федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1, Конституции Российской Федерации). Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии (в редакции от 10 февраля 1997 года) устанавливает полномочия Российской Федерации в том числе в отношении радиоактивных отходов, а также определяет полномочия субъектов Российской Федерации в этой области, ограничивая их принятием решений о размещении на территории субъекта Российской Федерации пунктов хранения и захоронения лишь тех отходов, которые находятся в его собственности. Такое регулирование согласуется со статьей 71 (пункт "д") Конституции Российской Федерации, которая относит федеральную государственную собственность и управление ею только к федеральному ведению. Федеральным законом от 2 мая 1997 года "Об уничтожении химического оружия" к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесены также проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан и защита окружающей среды при проведении этих работ, выбор и согласование с соответствующими субъектами Российской Федерации мест размещения объектов по уничтожению химического оружия и площадей зон защитных мероприятий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и федеральные законы, определяя полномочия Российской Федерации в указанной области, решают тем самым и вопрос о пределах полномочий субъектов Российской Федерации. Введение же частью второй статьи 10 Конституции Республики Алтай запрета складирования на своей территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ является вмешательством в полномочия Российской Федерации в отношении расщепляющихся материалов, производства и использования ядовитых веществ (статья 71, пункты "и" и "м", Конституции Российской Федерации), а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности (статья 71, пункт "д", Конституции Российской Федерации).

Составляющее одну из основ конституционного строя Республики Алтай положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай во взаимосвязи с частями первой и третьей той же статьи означает провозглашение верховенства Республики Алтай при решении указанных вопросов, что ограничивает суверенитет Российской Федерации и нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, часть 1; статья 67, часть 1; статья 76, часть 1).

Оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай не может быть признано и надлежащей реализацией полномочий Республики Алтай в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации), поскольку Российская Федерация в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации и в данной сфере правового регулирования не может быть ограничена в возможности посредством федеральных законов решать вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

При наличии федерального регулирования в относящейся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфере экологической безопасности и охраны окружающей среды субъект Российской Федерации не должен принимать противоречащие этому регулированию правовые акты (статья 76, часть 5, Конституции Российской Федерации) и исключать его действие на своей территории. При этом в любом случае с Российской Федерации не снимается обязанность обеспечивать необходимую экологическую безопасность и охрану окружающей среды, в том числе сохранение земли и природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 9, часть 1; статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации).

Таким образом, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования в Республике Алтай радиоактивных отходов и отравляющих веществ, как нарушающее суверенитет Российской Федерации и установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (части 1 и 2), 15 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "и", "м") и 76 (части 2 и 5).

Этим не затрагиваются закрепленные в части четвертой статьи 16 Конституции Республики Алтай обязанности Республики Алтай по обеспечению экологической безопасности, рационального природопользования, защиты уникальной территории и ее природно - заповедного фонда.

5. В соответствии с частью первой статьи 59 Конституции Республики Алтай родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. По мнению заявителя, это положение предусматривает в качестве обязательного образование более высокой ступени, нежели установленное Конституцией Российской Федерации (основное общее), что означает возложение на родителей или заменяющих их лиц дополнительных обязанностей по содействию детям в получении образования. Тем самым оспариваемая норма, как полагает заявитель, противоречит статьям 6 (часть 2), 43 (часть 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе путем развития государственной поддержки детства и установления гарантий социальной защиты (статья 7). В силу статьи 28 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, и статьи 38 Конституции Российской Федерации, согласно которой детство находится под защитой государства, на государство возлагается конституционная обязанность гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также признается обязательным получение основного общего образования и соответственно обязанность родителей или лиц, их заменяющих, обеспечить его получение (статья 43, части 2 и 4, Конституции Российской Федерации).

Определяемые Конституцией Российской Федерации перспективные задачи общества и государства в сфере развития образования конкретизируются в статье 5 Закона Российской Федерации от 13 января 1996 года "Об образовании", а также в статьях 7 и 8 Федерального закона от 24 июля 1998 года "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", в соответствии с которыми государственный минимальный социальный стандарт основных показателей жизни детей включает в себя гарантирование среднего (полного), т.е. не только основного общего образования, а на родителей (лиц, их заменяющих) возлагается содействие ребенку в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов.

Конституция Республики Алтай, закрепляя в статье 44 обязательность основного общего образования, вместе с тем в статье 59, по существу, исходит из положений Федерального закона "Об образовании", согласно которому государство гарантирует гражданам общедоступность и бесплатность среднего (полного) общего образования (пункт 3 статьи 5). Устанавливая, что родители должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, оспариваемая норма - в соответствии с целями социального государства - дополнительно гарантирует более широкие возможности для несовершеннолетних, которые хотели бы продолжить свое обучение. Тем самым Республика Алтай принимает на себя обязательства по финансовому, материально - техническому и иному обеспечению права на образование в указанном объеме и возлагает на родителей несовершеннолетних содействие в его реализации и защите. Такое регулирование не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий, поскольку защита прав и свобод граждан, а также общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несовершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение такого образования, когда государством создаются для этого необходимые условия, т.е. если возлагаемой на родителей или заменяющих их лиц ответственности за реализацию права детей на получение среднего (полного) общего образования корреспондируют принятые на себя Республикой Алтай обязанности по обеспечению таких условий.

6. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. По мнению заявителя, это положение противоречит статье 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда, а также статье 98 (часть 2) Конституции Российской Федерации, закрепляющей порядок лишения неприкосновенности членов Совета Федерации, к каковым в силу действующего федерального законодательства относится Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай.

Допустимость отрешения, т.е. досрочного освобождения, от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в связи с неправомерным поведением уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановлении от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, закрепляющие досрочное освобождение от должности главы администрации Алтайского края за неправомерные действия в качестве института конституционной ответственности, не противоречат Конституции Российской Федерации при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года N 37-О по запросу администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Субъект Российской Федерации вправе вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Так, статьей 126 Конституции Республики Алтай предусматривается отрешение Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от должности в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Республики Алтай. Тем самым одновременно устанавливается специальная компетенция Верховного суда Республики Алтай - принимать акты такого содержания в указанной форме.

Между тем Конституция Российской Федерации относит судоустройство, уголовное и уголовно - процессуальное законодательство к ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71). Следовательно, любые полномочия судов, как и процедура установления факта совершения лицом умышленного преступления, также могут определяться только федеральным законодателем, что относится и к случаям, когда субъект Российской Федерации предусматривает совершение умышленного преступления в качестве основания конституционной ответственности. Но федеральное законодательство не допускает подтверждение совершения преступления заключением суда, поскольку это противоречило бы конституционным принципам уголовного судопроизводства: из статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации следует, что виновность в совершении преступления устанавливается в предусмотренном федеральным законом порядке только на основании приговора суда.

Таким образом, возложение статьей 126 Конституции Республики Алтай на Верховный суд Республики Алтай не предусмотренного федеральным законодателем полномочия подтверждать своим заключением - в противоречие с Конституцией Российской Федерации - совершение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай умышленного преступления не согласуется с установленным Конституцией Российской Федерации разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами и не соответствует статьям 49 (часть 1), 71 (пунктом "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

7. Согласно статье 154 Конституции Республики Алтай городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. По мнению заявителя, данная норма противоречит статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации как судоустройство (пункт "о" статьи 71) и установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности (пункт "г" статьи 71), так и установление судебной системы Российской Федерации в целом, которая в силу статьи 118 (часть 3) определяется исключительно Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую судебную систему и не предполагает в качестве самостоятельных судебные системы субъектов Российской Федерации. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года N 32-О по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Согласно статье 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" районные суды и приравненные к ним городские суды относятся к федеральным судам, которые создаются и действуют на основе федерального регулирования. Исходя из этого положение статьи 154 Конституции Республики Алтай о том, что в Республике Алтай указанные федеральные суды образуются и действуют в том числе в соответствии с законом Республики Алтай, нарушает принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации и является вторжением в полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, т.е. не согласуется со статьями 4 (часть 2), 71 (пункты "г" и "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

8. Согласно пункту 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Заявитель полагает, что данная норма нарушает закрепленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей, поскольку препятствует главе исполнительной власти в самостоятельном определении кадрового состава руководства исполнительной власти и создает дисбаланс в пользу законодательной власти Республики Алтай.

8.1. В Постановлениях от 18 января 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области и от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В данном случае прежде всего необходимо учитывать, что Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай является высшим должностным лицом, которое получает свои полномочия не от законодательного органа, а непосредственно от народа. Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Кроме того, поскольку, исходя из смысла статей 128 и 129 Конституции Республики Алтай, такой порядок назначения распространяется и на руководителей органов исполнительной власти, традиционно не включаемых в состав правительства, Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай не только не может самостоятельно формировать его, но фактически должен согласовывать вопрос о назначении любых руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Тем самым, по существу, нарушается баланс законодательной и исполнительной власти. При этом не учитывается, что именно на Главу Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, который получает власть непосредственно от народа путем свободных выборов, возлагается и ответственность перед народом за деятельность и состав правительства.

Таким образом, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривающее согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение Главой Республики Алтай, Председателем Правительства Республики Алтай руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статье 10, поскольку во взаимосвязи со статьями 128 и 129 Конституции Республики Алтай предполагает согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение не только всех членов Правительства Республики Алтай, но и руководителей ведомств Республики Алтай, не входящих в его состав.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может включать всех членов правительства, а тем более - не входящих в него руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на назначение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут перед ним ответственность.

8.2. В Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года и от 1 февраля 1996 года выражена также правовая позиция, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации не вправе в своих конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации.

Кроме того, в Конституции Республики Алтай отсутствуют какие-либо механизмы, которые позволяли бы истолковать содержащееся в пункте 9 ее статьи 118 положение о даче согласия на освобождение от должности руководителя органа исполнительной власти Республики Алтай в ином, соответствующем Конституции Российской Федерации смысле, с тем чтобы во взаимоотношениях законодательной и исполнительной власти обеспечивалась самостоятельность высшего органа исполнительной власти Республики Алтай, как того требует статья 10 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 11 (часть 2) и 77.

Следовательно, положение пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай о необходимости согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай на освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти Республики Алтай противоречит Конституции Российской Федерации, ее статье 10.

9. Согласно подпункту "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством. Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123); основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов; отзыв осуществляется в результате выражения ему недоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования; порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).

Заявитель считает, что указанные положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституции Республики Алтай противоречат предписаниям Конституции Российской Федерации о самостоятельности органов исполнительной власти (статья 10) и о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2). По мнению заявителя, поскольку Конституцией Российской Федерации не предусмотрен механизм отзыва Президента Российской Федерации, то не может иметь место и отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть 2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общие принципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить в отношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой) демократии.

Институтом отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так как их содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующие отношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Возможностью отзыва не затрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральной исполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.

Таким образом, хотя Конституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающих отзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов.

В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании.

В силу закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов демократического правового государства, в том числе принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности (статья 13, части 1, 2 и 3), а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован, как нарушающий предписания Конституции Российской Федерации, в том числе гарантии самостоятельности органов исполнительной власти.

Таким образом, оспариваемые положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Институт отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации может быть введен при условии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно - правового смысла требований, предъявляемых к этому институту.

МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.О. ЛУЧИНА

Несмотря на совпадение моей личной правовой позиции и основных итоговых оценок и выводов, содержащихся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу, между ними сохраняются различия, в том числе касающиеся мотивировки принятого решения, в связи с чем я излагаю свое мнение в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

1. Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай оспаривает соответствие Конституции Российской Федерации положений статей 4 и 162 Основного Закона Республики Алтай, согласно которым Республика Алтай, признавая целостность Российской Федерации и равноправие ее субъектов, во внутренней жизни основывается на суверенитете как естественном, необходимом и законном условии существования своей государственности (статья 4); государственные символы Республики Алтай - герб, флаг, гимн выражают ее суверенитет (статья 162). Заявитель полагает, что данные положения противоречат части 1 статьи 4 Конституции Российской Федерации о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; части 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации о равноправии субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1) и что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1). При этом Конституция Российской Федерации употребляет понятие суверенитета только в отношении Российской Федерации. В статье 82 (часть 1) Конституции Российской Федерации говорится о суверенитете государства, но, поскольку речь идет о тексте присяги Президента Российской Федерации, фактически под термином "государство" в данном контексте понимается Российская Федерация. Системный анализ положений Конституции Российской Федерации, в которых упоминается понятие суверенитета, позволяет сделать вывод, что Конституция Российской Федерации ставит знак равенства между такими понятиями, как "суверенитет в Российской Федерации" (статья 3), "суверенитет Российской Федерации" (статьи 4, 80), "суверенитет государства" (статья 82). В конституции федеративного государства такое допустимо только в случае, если возможность или необходимость альтернативного использования понятия "суверенитет" отсутствует.

Российская Федерация является не договорной, а конституционной федерацией. Конституция Российской Федерации 1993 года, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и часть 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации).

В отличие от Союза ССР, основанного на договоре образовавших его субъектов - союзных республик, обладавших суверенитетом, гарантированным их правом на свободный выход из СССР, Российская Федерация была образована и развивалась как конституционная федерация, в которой автономные республики, и в тот период именовавшиеся государствами, суверенитетом не обладали.

Объявление на основе изменений Конституции РСФСР 1978 года республик - субъектов Российской Федерации суверенными отражало особенности переходного периода, когда возобладали субъективные факторы, а суверенитет по вине первого Президента Российской Федерации, по существу, оказался разменной политической монетой. Процессы так называемой суверенизации, подготовка и подписание Федеративного договора, последующее его включение в текст Конституции Российской Федерации, однако, не означали передачи Российской Федерацией своего суверенитета или его части субъектам Российской Федерации. Фактически речь шла о наделении в конституционном порядке субъектов федерации более широкими полномочиями.

Объективно в Российской Федерации в силу особенностей ее юридической природы отсутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации), государственной целостности и единства системы государственной власти (часть 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), в таком разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, когда за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без правомочий по решению которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Федерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава.

Конституционный статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией соответствующей республики (часть 2 статьи 5 и часть 1 статьи 66 Конституции Российской Федерации). При этом, в отличие от содержавшейся в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации характеристики республик в составе Российской Федерации как суверенных государств, ныне действующая Конституция ограничивается констатацией того, что республика является государством. Однако государственный характер субъектов Российской Федерации, отличающий их от уровня местного самоуправления, присущ им как любым субъектам федеративных государств. В связи с этим именование Конституцией Российской Федерации республик в ее составе государствами (часть 2 статьи 5) не означает признания их суверенитета в современном конституционном и международно - правовом значениях этого качественного состояния (свойства) государства.

Упоминание о суверенных республиках в составе Российской Федерации в части четвертой пункта 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации не может быть истолковано как подтверждение их суверенитета, поскольку в данном случае в Конституции воспроизводится только наименование Федеративного договора, который может применяться в части, ей не противоречащей. Отказ Конституции Российской Федерации 1993 года от признания находящихся в ее составе республик суверенными означает, что суверенитет присущ только Российской Федерации как единому федеративному государству.

Республика Алтай, провозгласив в качестве одной из основ своего конституционного строя суверенитет как естественное, необходимое и законное условие существования своей государственности (статья 4), закрепила положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником государственной власти в Республике Алтай является ее многонациональный народ (статья 6); что Республика Алтай образована как результат реализации Декларации о государственном суверенитете Республики Алтай (статья 77), а Глава Республики Алтай выступает гарантом ее суверенитета (статья 114). Тем самым законодатель Республики Алтай придал понятию суверенитета смысл, допускающий ограничение на территории Республики Алтай суверенитета Российской Федерации.

Системный анализ указанных положений Конституции Республики Алтай позволяет оценить их как притязания Республики Алтай на обладание более широким объемом полномочий, выходящих за пределы статьи 73 Конституции Российской Федерации, посягающих на полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации).

Провозглашение Республикой Алтай суверенитета означает также нарушение конституционного принципа ее равноправия с иными субъектами Российской Федерации (часть 1 статьи 5 Конституции Российской Федерации), которые, действуя в рамках Конституции Российской Федерации, не закрепляют в своих конституциях и уставах положений о собственном суверенитете.

Согласно статье 162 Конституции Республики Алтай, государственные символы Республики Алтай - флаг, герб, гимн выражают суверенитет Республики Алтай.

Конституция Российской Федерации не содержит положений о символах субъектов Российской Федерации. Республики, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы и придавать им статус официальных отличительных атрибутов, закрепляющих исторические и иные ценности народов и территории, на которой они проживают. Однако флаг, герб и гимн Республики Алтай призваны самоидентифицировать ее только в качестве одного из субъектов Российской Федерации и по своей природе не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Субъекты Российской Федерации не могут выходить за пределы прав, предоставленных им Конституцией Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не признает наличия у субъектов Российской Федерации суверенитета, государственные символы (флаг, герб и гимн) Республики Алтай не могут выражать суверенитет Республики Алтай.

Таким образом, положения статей 4 и 162 Конституции Республики Алтай в части закрепления суверенитета Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 1), 4 (часть 1) и 5 (часть 1), поскольку во взаимосвязи с положениями части первой статьи 6, части первой статьи 77, части первой статьи 114 Конституции Республики Алтай допускают ограничение суверенитета Российской Федерации и нарушение установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также равноправия субъектов Российской Федерации.

Признание оспариваемых положений Конституции Республики Алтай о суверенитете, неадекватно выражающих ее государственно - правовые характеристики как субъекта Российской Федерации, не соответствующими Конституции Российской Федерации не отрицает принадлежности Республике Алтай всей полноты государственной власти, которой она - вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - обладает в силу статей 5 (часть 3) и 73 Конституции Российской Федерации, и не является отказом от принципа федерализма. Народ Республики Алтай является источником государственной власти в Республике, но не единственным, поскольку ее формирование и функционирование как составной части единой государственной власти в Российской Федерации осуществляется согласно как воле народа Республики, так и воле многонационального народа России в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

2. Частью второй оспариваемой заявителем статьи 10 Конституции Республики Алтай предусмотрено, что на территории Республики Алтай не допускается складирование радиоактивных отходов и отравляющих веществ. Заявитель считает, что данное положение противоречит установленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (пункты "б" и "м" статьи 71), нарушает суверенитет и верховенство Российской Федерации на всей ее территории (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Согласно Конституции Российской Федерации (пункты "и" и "м" статьи 71) расщепляющиеся материалы, ядовитые вещества и порядок их использования относятся к предметам ведения Российской Федерации. Федеральный закон от 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" в редакции от 10 февраля 1997 года устанавливает в отношении радиоактивных отходов в зависимости от их видов и предназначения различный правовой режим и с учетом этого определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в том числе связанные с принятием решений о размещении на территориях субъектов Российской Федерации пунктов хранения и захоронения отходов, находящихся в различных формах собственности. При этом разграничение государственной собственности на данные виды отходов служит основой определения компетенции и управления в этой сфере, а согласно пункту "д" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею является предметом только федерального ведения.

Исходя из смысла оспариваемого положения статьи 10 Основного Закона Республики Алтай запрет на "складирование" (равнозначный терминам "хранение" и "захоронение") радиоактивных отходов и отравляющих (ядовитых) веществ направлен на недопущение размещения и сооружения на территории Республики Алтай объектов хранения и захоронения любых из указанных отходов и веществ независимо от форм собственности на них. Следовательно, введение запрета, предусмотренного положением части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай, является вмешательством в полномочия Российской Федерации по управлению объектами, находящимися в ее собственности, ограничивает суверенные права Российской Федерации на своей территории, включающей территории всех субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации).

Республика Алтай представляет собой уникальный природно - географический комплекс. На ее территории отсутствуют как объекты ядерной энергетики, расщепляющихся материалов и промышленного производства отравляющих веществ, так и надлежащие условия для их хранения и захоронения. Поэтому оспариваемое положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай по своему смыслу изначально могло быть направлено на охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Однако и в этом случае установление Республикой Алтай в одностороннем порядке конституционного запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ на своей территории недопустимо, поскольку касается сферы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Исходя из этого, положение части второй статьи 10 Конституции Республики Алтай о запрете складирования на ее территории радиоактивных отходов и отравляющих веществ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 4 (часть 1), 67 (часть 1), 71 (пункты "б" и "м").

3. Заявитель оспаривает положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай. Он утверждает, что названное положение противоречит статье 9 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в различных формах собственности; частям 1 и 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, предусматривающими право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, право собственников владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. По мнению заявителя, оспариваемым положением вводится запрет частной, муниципальной, федеральной и иных форм собственности, кроме государственной собственности Республики Алтай, на отдельные виды природных ресурсов, находящихся на ее территории. Также он утверждает, что данное положение противоречит пунктам "в" и "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которым вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами и разграничения государственной собственности на них находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в различных формах собственности (статья 9). Согласно части 1 статьи 72 вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (пункт "в"), природопользование (пункт "д"), земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах (пункт "к") отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Анализ этих и других положений Конституции Российской Федерации показывает, что она не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности и не выделяет в качестве ее конкретных субъектов субъекты Российской Федерации.

Конституция Республики Алтай содержит также положения о том, что в ней признаются и равным образом защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статьи 15 и 72); что вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай, регулирование которых осуществляется федеральными и республиканскими законами (часть вторая статьи 16).

Вместе с тем положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай о том, что природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, по существу, отождествляет понятия "достояние" и "собственность" и фактически признает исключительное право Республики Алтай на находящиеся в ее границах природные ресурсы. При этом в совокупности с положениями о провозглашении суверенитета Республики Алтай (статьи 4, 6, 77, 114 и 162), положение о достоянии (собственности) на природные ресурсы приобретает смысл закрепления первичного характера государственной собственности Республики Алтай, в том числе по отношению к федеральной собственности.

Конституция Российской Федерации не содержит понятия "достояние". Однако в ней содержится близкое к нему понятие "основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории" (статья 9). В Конституции Республики Алтай говорится о том, что природные ресурсы являются национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности (часть 1 статьи 16). Близость этих понятий была констатирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонационального народа России, как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

В федеральном законодательстве термин "достояние" используется широко и применяется преимущественно в тех случаях, когда необходимо подчеркнуть важность и уникальность соответствующих объектов (природных ресурсов, культурных, исторических, археологических ценностей, животного мира, информационных ресурсов) и тем самым установить для собственника указанных объектов дополнительные ограничения в интересах общества. К таким ограничениям относятся, прежде всего, установление целевого характера использования соответствующих объектов, обязанность поддержания их в надлежащем состоянии, эффективного использования, недопустимость или ограничение свободного распоряжения ими, например вывоз за границу культурных ценностей.

При этом характеристика соответствующего объекта как достояния или как основы жизнедеятельности народа является по своей сути и предназначению обоснованием для установления особенностей правового режима такого объекта, в том числе в части, касающейся прав собственности на него. Российское законодательство устанавливает, что субъектами права собственности могут быть физические и юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Народ в качестве субъекта права собственности выступать не может. В то же время народ может выступать субъектом отношений, в которых тот или иной объект объявляется как его достояние, как основа его жизни и деятельности (статья 9, часть 1, Конституции Российской Федерации). Поэтому само по себе объявление природных ресурсов, находящихся на территории Республики Алтай, достоянием народа, проживающего на ее территории, основой его жизни и деятельности, национальным богатством не противоречит Конституции Российской Федерации при условии одновременного признания природных ресурсов в качестве публичного достояния многонационального народа России.

Положения части 1 статьи 16 Конституции Республики Алтай отождествляют понятия "достояние" и "собственность" и тем самым создают правовую коллизию. Отождествление указанных понятий ведет к тому, что Республика Алтай в одностороннем порядке объявляет своей собственностью все природные ресурсы, находящиеся на ее территории, тогда как основания приобретения (возникновения) и прекращения права собственности устанавливаются гражданским законодательством, которое в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 71, пункт "о") относится к ведению Российской Федерации.

К предметам совместного ведения, по которым субъекты Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты (статья 76, часть 2, Конституции Российской Федерации), относятся только вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (статья 72, пункт "в" части 1, Конституции Российской Федерации). Определение же форм собственности на те или иные объекты, оснований приобретения и прекращения права собственности, по смыслу статей 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, является прерогативой федерального законодателя.

В Постановлении от 9 января 1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации указал, что полномочия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом в области его использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, с тем чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов как Российской Федерации, так и ее субъектов. Названное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу и является основой для определения его позиции в отношении других природных ресурсов.

Республика Алтай не вправе устанавливать препятствия для использования природных ресурсов на своей территории в интересах всего многонационального народа Российской Федерации; провозглашать изначальное (первичное) право собственности на природные ресурсы с претензией на правомочия собственника на те объекты, которые ей не принадлежат; устанавливать приоритет какой-либо формы собственности, поскольку эти вопросы решаются либо непосредственно Конституцией Российской Федерации (статьи 8, 9, 36, 71), либо на ее основе федеральными законами.

Таким образом, оспариваемые положения части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 9 (часть 2), 36, 71 (пункт "о"), 72 (пункты "в" и "г" части 1) и 76 (части 2 и 5), поскольку они устанавливают исключительное право собственности Республики Алтай на находящиеся в ее границах землю, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы и тем самым нарушают предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере, не обеспечивают интересы многонационального народа Российской Федерации.

4. Заявителем оспаривается конституционность положений части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай о том, что родители или лица, их заменяющие, должны обеспечить получение детьми среднего (полного) общего образования. Такое положение, полагает заявитель, допускает возложение на родителей или заменяющих их лиц повышенного объема обязанности обеспечить получение детьми этого уровня образования и противоречит положениям статей 6 (части 2), 43 (части 4) и 64 Конституции Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством, которое обеспечивает поддержку детства (статья 7); при этом детство находится под защитой государства (статья 38). С учетом Конвенции ООН о правах ребенка (статья 28) Конституция Российской Федерации возлагает на государство обязанность обеспечивать доступность для всех детей различных форм образования, в том числе среднего; гарантирует его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определяет, что основное общее образование обязательно, а родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования (части 2 и 4 статьи 43).

Закон Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федеральных законов от 13 января 1996 года и от 16 ноября 1997 года (статья 5), а также Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (статья 8) предусматривают, что государственный минимальный социальный стандарт включает в себя гарантирование среднего (полного) общего образования; родители ребенка (лица, их заменяющие) содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию его прав и законных интересов. При этом гражданин считается ребенком до достижения им 18 лет (совершеннолетия) (статья 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").

Конституция Республики Алтай, по существу, воспроизводит положения Федерального закона "Об образовании" об общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования, сохраняет обязательность получения основного общего образования (статья 44) и рассматривает обеспечение родителями или заменяющими их лицами получение детьми среднего (полного) общего образования как конституционный долг (часть первая статьи 59). Такой подход не противоречит конституционному принципу несения гражданами Российской Федерации равных обязанностей (часть 2 статьи 6) как меры должного поведения, направленных на реализацию целей социального государства, а также положению пункта "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации о том, что общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, оспариваемое в запросе положение части первой статьи 59 Конституции Республики Алтай не противоречит Конституции Российской Федерации при условии, что долгу родителей или заменяющих их лиц содействовать (не препятствовать) получению ребенком среднего (полного) общего образования корреспондирует обязанность государства создать для этого необходимые условия. При этом недопустимы как привлечение родителей или заменяющих их лиц к ответственности в связи с невозможностью исполнить этот долг, если такие условия не созданы, так и принуждение детей по достижении ими совершеннолетия к получению среднего (полного) общего образования.

5. Согласно статье 126 Конституции Республики Алтай Глава Республики, Председатель ее Правительства может быть отрешен от должности Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай в случае совершения им умышленного преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Республики Алтай. Заявитель полагает указанное положение противоречащим статье 49 (части 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.

Вопрос о допустимости введения субъектами Российской Федерации отрешения от должности их высших должностных лиц как одной из форм конституционной ответственности был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в деле о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. В Постановлении от 18 января 1996 года по этому делу Конституционный Суд Российской Федерации установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Российской Федерации, соответствуют Конституции Российской Федерации при условии, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений. Данная правовая позиция была подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января 1999 года по запросу Администрации Калининградской области о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Калининградской области.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в качестве одного из оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закрепляет "вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда" (пункт "е" части 1 статьи 19). Тем самым федеральный законодатель в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) определил, что не сам факт привлечения этого должностного лица к уголовной ответственности и не заключение суда, а только вступление в отношении него в законную силу обвинительного приговора служит основанием досрочного прекращения его полномочий.

По смыслу части 1 статьи 49 Конституции Российской Федерации, обвинение в совершении преступления, доказывание виновности осуществляется в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах, порядке и устанавливается вступившим в силу приговором суда. Уголовно - процессуальным законодательством, находящимся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), не предусмотрены такие формы актов суда общей юрисдикции, как "подтверждение" и "заключение". Согласно статье 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации предусматривает существование единой судебной системы Российской Федерации, в состав которой в качестве федеральных судов включены верховные суды республик - субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Поэтому недопустимо возложение Конституцией Республики Алтай на Верховный Суд Республики как федеральный суд каких-либо полномочий. Следовательно, положения статьи 126 Конституции Республики Алтай, предусматривающие возможность отрешения от должности Главы Республики Алтай, Председателя ее Правительства, в части подтверждения совершения им умышленного преступления заключением Верховного Суда Республики Алтай не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 49 (часть 1), 71 (пункту "о"), 118 (части 3) и 128 (части 3).

6. В запросе оспариваются положения статьи 154 Конституции Республики Алтай, согласно которым городской и районные суды Республики Алтай образуются и действуют в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай. Это противоречит, как считает заявитель, части 3 статьи 128 Конституции Российской Федерации, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом.

Конституция Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти (пункт "г" статьи 71), судоустройство (пункт "о" статьи 71) и предусматривает, что судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 118), а полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом (часть 3 статьи 128). Из этого следует, что конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации определение действующей в ней судебной системы, но и предписывают обязательность ее установления федеральным конституционным законом, а не федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области указано, что Конституция Российской Федерации устанавливает единую для всей Российской Федерации судебную систему. Данная правовая позиция подтверждена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".

Статья 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" устанавливает, что районные суды относятся к федеральным судам общей юрисдикции. При этом городские суды фактически приравнены к районным судам. Исходя из этого возложение статьей 154 Конституции Республики Алтай на федеральные суды обязанности действовать в соответствии с федеральным законом и законом Республики Алтай является вмешательством в полномочия Российской Федерации, предусмотренные статьями 71 (пункт "о") и 118 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации предусматривает участие субъекта Российской Федерации лишь в решении кадровых вопросов судебных органов (пункт "л" части 1 статьи 72) при назначении на должность судей в порядке, установленном федеральными законами.

Таким образом, положения статьи 154 Конституции Республики Алтай не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункты "г" и "о"), 118 (часть 3) и 128 (часть 3).

7. Заявитель усматривает несоответствие статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, закрепляющих, что Глава Республики Алтай, Председатель ее Правительства назначает на должность министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

Вопрос об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в назначении на должность и освобождении от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в делах о проверке конституционности отдельных положений уставов Алтайского края, Читинской и Тамбовской областей. В Постановлениях от 18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 10 декабря 1997 года Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующими статье 10 Конституции Российской Федерации положения уставов названных субъектов Российской Федерации, закрепивших участие их законодательных органов в назначении на должности заместителей глав исполнительной власти и отдельных членов исполнительных органов государственной власти. В то же время Конституционный Суд признал не соответствующими конституционному принципу самостоятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации положения об освобождении от должности указанных должностных лиц с участием (с согласия) законодательного органа. Указанные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.

С учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" согласование или утверждение назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации получили закрепление как формы участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов его исполнительной власти, если такой порядок предусмотрен Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (абзац третий пункта 3 статьи 5, пункт 1 статьи 24). Следовательно, определение перечня должностных лиц субъекта Российской Федерации, назначаемых на должность с согласия его законодательного (представительного) органа государственной власти, может осуществляться им самостоятельно. Однако в целях исключения сосредоточения полномочий в ведении одного органа государственной власти и самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий (подпункты "д" и "ж" пункта 1 статьи 1 Федерального закона), обеспечения конституционного баланса органов законодательной и исполнительной властей и их эффективного функционирования конституции (уставы) субъектов Российской Федерации должны определять перечень назначаемых в указанном порядке должностных лиц, ограничивая его конкретными членами только высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также предусматривать согласительные процедуры для преодоления разногласий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и последствия отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленных к назначению на должность лиц.

По смыслу положений пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, согласие Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай необходимо для назначения на должность и освобождения от должности не только министров, являющихся членами Правительства Республики Алтай (часть первая статьи 129 Конституции Республики Алтай), но и всех председателей комитетов и руководителей всех ведомств Республики Алтай, как входящих, так и не входящих в состав ее Правительства - высшего исполнительного органа государственной власти Республики Алтай. Из этого следует, что без такого согласия избранный населением Республики Алтай ее Глава не может назначить или освободить ни одного из указанных должностных лиц. При этом согласительные процедуры для преодоления возникших разногласий и последствия отклонения Государственным Собранием - Эл Курултай Республики Алтай представленных к назначению на должность лиц не предусмотрены. Это свидетельствует об отсутствии у Главы Республики Алтай конституционных способов воздействия на Государственное Собрание - Эл Курултай Республики Алтай в случаях воспрепятствования им формированию органов исполнительной власти. Тем самым Конституцией Республики Алтай, по существу, отрицаются самостоятельность органов исполнительной власти и единство их системы в Российской Федерации, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 10 и 77 (части 2).

8. Заявитель просит проверить конституционность положений подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае его отзыва избирателями субъекта Российской Федерации, если такое положение предусмотрено его законодательством, а также положений статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай, закрепляющих возможность и основания для досрочного прекращения полномочий Главы Республики Алтай путем его отзыва избирателями в случаях утраты их доверия, грубого нарушения Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных и республиканских законов. Он полагает, что данные положения противоречат статьям 10 и 77 (части 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 (часть 1) Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Исходя из смысла данной нормы, непосредственное осуществление народом своей власти следует рассматривать как первичное по отношению к осуществлению ее через представителя, в том числе избранного народом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Учреждение федеральным законодателем института отзыва высшего выборного должностного лица субъекта Российской Федерации путем признания его одним из общих принципов организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не противоречит демократическим началам конституционного строя Российской Федерации. Отзыв как установленная федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации форма контроля гражданами за деятельностью выборного должностного лица субъекта Российской Федерации не является пересмотром итогов выборов. Это мера конституционной ответственности, возможность наступления которой обусловлена правом народа на непосредственное осуществление власти.

Народ (избиратели) субъекта Российской Федерации вправе не только избирать высшее должностное лицо на определенный срок, но и досрочно прекращать его полномочия посредством отзыва. Именно этой цели - неотъемлемому праву народа непосредственно осуществлять принадлежащую ему власть - служат положения подпункта "и" пункта 1 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 123 Конституции Республики Алтай, которые не ограничивают самостоятельное функционирование органов исполнительной власти и единство их системы, закрепленные статьями 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, субъект Российской Федерации, обладая правом осуществлять нормативное регулирование в данной сфере, может в соответствии с федеральным законом самостоятельно определять и основания отзыва своего высшего выборного должностного лица. В этой связи оспариваемые положения статьи 123.1 Конституции Республики Алтай, предусматривающие основания отзыва Главы Республики Алтай, не затрагивают конституционных гарантий самостоятельности органов исполнительной власти Республики Алтай и не противоречат статьям 10 и 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем должно быть исключено произвольное толкование оснований отзыва и обеспечены соответствующие гарантии Главы Республики Алтай, его права и законные интересы, а также устранены правовые условия для злоупотребления отзывом субъектами его инициирования и применения. Это надлежит сделать республиканскому законодателю. Однако Закон Республики Алтай от 2 июня 1999 года "О порядке отзыва Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай" не был оспорен заявителем и Конституционным Судом Российской Федерации не рассматривался.

9. Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в утверждении и согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Из запроса следует, что заявитель просит проверить конституционность положения об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность только руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и признать его не соответствующим статьям 10 и 78 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, формирования федеральных органов государственной власти находятся в ведении Российской Федерации (пункт "г" статьи 71). Федеральные органы государственной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1 статьи 78).

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 13 января 2000 года по запросу Президента Республики Адыгея констатировал право федеральных органов исполнительной власти самостоятельно создавать свои территориальные органы, устанавливать их компетенцию и территориальную сферу деятельности, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента или актами Правительства Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации выразил свою правовую позицию по вопросу участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в утверждении назначения на должность руководителя его органа внутренних дел. В Постановлении от 10 декабря 1997 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области Конституционный Суд Российской Федерации установил, что, по смыслу норм Конституции Российской Федерации, регулирование порядка назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта Российской Федерации должно осуществляться с учетом организационно - функционального единства системы органов внутренних дел. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в процедуре согласования назначения на должность руководителя его органа внутренних дел не противоречит Конституции Российской Федерации, если такое участие будет предусмотрено федеральным законом. Данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу. Однако оно касалось только руководителей указанной категории и поэтому не могло служить законным основанием для прекращения производства по делу в этой части запроса.

Из положений Конституции Российской Федерации о том, что кадры судебных и правоохранительных органов, установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "л" и "н" части 1 статьи 72), следует, что участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не нарушает самостоятельность органов исполнительной власти, закрепленную статьей 10 Конституции Российской Федерации.

Предоставляя законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации возможность участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, федеральный законодатель сохраняет право соответствующего федерального органа исполнительной власти самостоятельно, без согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагать к назначению руководителей своих территориальных органов, а также освобождать ранее назначенных в согласованном порядке лиц от должности, если иное не предусмотрено федеральным законом. Такой порядок обеспечивает единство системы органов исполнительной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (часть 3 статьи 5, часть 3 статьи 11, часть 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации), не предполагает последующий контроль со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью руководителей указанных органов и необходимость согласования при освобождении их от должности.

Таким образом, положения пункта 1 статьи 24 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", допускающие участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, не противоречат Конституции Российской Федерации.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 сентября 1993 г. No. 17-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЙ ВЕРХОВНОГО СОВЕТА СЕВЕРО-ОСЕТИНСКОЙ
ССР ОТ 6 МАРТА 1993 ГОДА "О ПРОГРАММЕ КОМПЛЕКСНОГО
РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ, ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦЕВ И ЛИЦ,
ПОКИНУВШИХ ТЕРРИТОРИЮ СЕВЕРНОЙ ОСЕТИИ" И ОТ 26 МАРТА
1993 ГОДА "О ПЕРЕГОВОРАХ ОФИЦИАЛЬНЫХ ДЕЛЕГАЦИЙ
СЕВЕРО-ОСЕТИНСКОЙ ССР И ИНГУШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
18 - 20 МАРТА 1993 ГОДА"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председателя В.Д. Зорькина, заместителя председателя Н.В. Витрука, секретаря Ю.Д. Рудкина, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, с участием представителя стороны, направившей ходатайство в Конституционный Суд Российской Федерации, А.И. Коваленко - доктора юридических наук; представителей стороны, издавшей оспариваемые нормативные акты, С.М. Кесаева - председателя Комитета по законодательству, законности, правопорядку и общественной безопасности Верховного Совета Северо-Осетинской ССР, А.М. Цалиева - доктора юридических наук, В.К. Козаева - народного депутата Северо-Осетинской ССР, руководствуясь частью первой статьи 165, статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, частью первой статьи 2, пунктом 4 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 г. No. 84 "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и от 26 марта 1993 г. No. 105 "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации, в котором содержится требование признать названные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли пункты 6 и 7 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и пункт 3 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 26 марта 1993 г. "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации.
Заслушав выступление судьи - докладчика Э.М. Аметистова, объяснения сторон, показания экспертов, изучив представленные документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, установил:
1. Рассматриваемые постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР представляют собой правовые акты, выражающие волю высшего органа законодательной власти республики в составе Российской Федерации по поводу решения проблемы возвращения граждан, вынужденно покинувших территорию Северной Осетии вследствие имевшего место вооруженного конфликта. Эти акты устанавливают обязательные для исполнения правила, согласно которым должна осуществляться деятельность государственных органов и должностных лиц по подготовке и выполнению Программы комплексного решения указанной проблемы, предопределяют позицию делегации Северо-Осетинской ССР на переговорах с делегацией Ингушской Республики, а также пути и способы реализации достигнутых договоренностей и дальнейшего ведения переговоров.
В пункте 6 Постановления "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" Верховный Совет Северо-Осетинской ССР, ссылаясь на мнение трудовых коллективов, Советов народных депутатов и их исполкомов, полагающих невозможным совместное проживание граждан осетинской и ингушской национальностей, поддерживает эту позицию и требует использовать в качестве основы на переговорах с делегацией Ингушской Республики вариант решения проблемы возвращения граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности через создание новых поселений и компактное расселение в них указанных лиц. Согласно пункту 7 Постановления реализация предложенного или другого согласованного варианта решения этой проблемы возможна лишь при условии официального заявления высших органов власти Ингушской Республики об отказе от всяких территориальных притязаний к Северо-Осетинской ССР.
Данные положения в пункте 3 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" воспроизводятся уже в качестве варианта, а как прямое указание делегации Северо-Осетинской ССР на переговорах с делегацией Ингушской Республики использовать их в качестве основы для реализации достигнутых договоренностей и дальнейшего ведения переговоров. При этом выдвинутые ранее условия возвращения граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности дополняются новыми условиями - необходимостью политической оценки происшедших событий, установления и привлечения к ответственности всех лиц, виновных в подготовке, организации и осуществлении вооруженного столкновения; обязательностью делимитации и демаркации границ Ингушской Республики.
2. В соответствии со статьей 165.1 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации вправе разрешать дела о конституционности актов представительных органов республик в составе Российской Федерации. Согласно части третьей статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации законы и другие нормативные акты высших государственных органов республик в составе Российской Федерации проверяются Конституционным Судом исключительно с точки зрения их соответствия закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению предметов ведения между Российской Федерации и республиками в составе Российской Федерации.
Рассматриваемые акты Верховного Совета Северо-Осетинской ССР, по существу, касаются регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, регулирования и защиты прав национальных меньшинств. Между тем пункт "в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации и пункт "в" части первой статьи I Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации относят данные вопросы к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Кроме того, Российская Федерация в соответствии с общепризнанными нормами международного права и международными договорами с ее участием приняла на себя обязательство уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах ее территории и под ее юрисдикцией лицам права человека и гражданина без какого-либо различия, будь то в отношении национальной принадлежности, религии, языка или иного обстоятельства. Из этого следует обязанность федеральных органов власти и управления обеспечить права человека и гражданина, предусмотренные общепризнанными международными актами, в связи с чем проверка конституционности вышеуказанных положений актов Верховного Совета Северо-Осетинской ССР входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.
3. Положения постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различных национальностей находятся в противоречии со статьей 34 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что все равны перед законом и судом и что государство гарантирует равенство прав и свобод человека независимо от национальности, места жительства и других обстоятельств. Указанные положения противоречат также статье 2 Всеобщей Декларации прав человека и части первой статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, которые также закрепляют равенство граждан перед законом и судом и в силу статьи 32 Конституции Российской Федерации имеют преимущество перед законами Российской Федерации, следовательно, и республик в ее составе, и непосредственно порождают права и обязанности граждан Российской Федерации.
Рассматриваемые положения нарушают статью 42 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет право каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. Ограничение этого права может быть установлено законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе (статья 33 Конституции Российской Федерации).
При этом Конституционный Суд Российской Федерации не может согласиться со ссылкой стороны, принявшей рассматриваемые постановления, на часть вторую статьи 33 Конституции Российской Федерации как на основание их принятия. Данная конституционная норма не может служить оправданием ущемления прав и свобод человека и гражданина в зависимости от национальной принадлежности или иного обстоятельства. Напротив, она является гарантией от произвольных ограничений прав и свобод человека и гражданина; какие-либо ограничения возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократического общества. В частности, временное ограничение прав и свобод человека и гражданина допускается в случае введения чрезвычайного положения на основаниях и в пределах, устанавливаемых законом Российской Федерации (статья 67.3 Конституции Российской Федерации). Однако ни Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении", ни другие законы Российской Федерации не допускают в качестве основания для ограничения прав и свобод национальную принадлежность граждан. Рассматриваемые положения актов Верховного Совета Северо-Осетинской ССР предусматривают не соответствующие Конституции Российской Федерации ограничения прав и свобод по признаку национальной принадлежности граждан.
Не может быть принята и ссылка стороны на статью 35 Конституции Российской Федерации, часть вторая которой запрещает использование прав и свобод для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, религиозной ненависти, для пропаганды войны и насилия. Лица, виновные в таких действиях, подлежат установленной законом ответственности, но сами действия не являются основанием для установления ограничительных условий пользования правами в зависимости от национальной принадлежности, места жительства и других обстоятельств.
Приоритет прав и свобод человека закрепляется и общепризнанными принципами и нормами международного права. Согласно преамбуле Устава Организации Объединенных Наций государства обязаны поощрять всеобщее уважение и соблюдение прав и свобод человека. Обязанность государств охранять властью закона права человека подтверждается преамбулой Всеобщей Декларации прав человека. В пункте 5 Итогового документа Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене 14 - 25 июня 1993 года, указывается, что процесс поощрения и защиты прав человека и основных свобод на национальном и международном уровнях должен носить универсальный характер и "осуществляться без каких-либо условий". Оспариваемые положения рассматриваемых постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР вошли в противоречие и с этими международными актами.
Указанные положения постановлений Верховного Совета Северо-Осетинской ССР противоречат постановлению седьмого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О мерах по урегулированию вооруженного конфликта на территориях Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики", согласно которому органы государственной власти и управления Северо-Осетинской ССР, Ингушской Республики, Временная администрация в зоне чрезвычайного положения обязаны принять меры к возвращению беженцев в места постоянного проживания. Это постановление лежит в основе Соглашения о мерах по комплексному решению проблемы беженцев и вынужденных переселенцев на территориях Ингушской Республики и Северо-Осетинской ССР от 20 марта 1993 года, подписанного полномочными представителями Ингушской Республики, Северо-Осетинской ССР, Республики Дагестан и Ставропольского края в городе Кисловодске. В соответствии с этим Соглашением стороны на первом этапе приступают к комплексному решению проблемы беженцев, включая вопросы обеспечения их безопасности, путем возвращения и расселения их в согласованных местах компактного проживания.
Таким образом, приняв рассматриваемые постановления, Верховный Совет Северо-Осетинской ССР осуществил собственное правовое регулирование в области прав человека и гражданина. Однако Конституция Российской Федерации (пункт "в" части первой статьи 72) и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (пункт "в" части первой статьи I) регулирование прав и свобод человека и гражданина относят к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, и, следовательно, органы государственной власти республик в составе Российской Федерации не вправе вводить нормы, умаляющие права и свободы человека и гражданина, установленные федеральной Конституцией и другими актами, принимаемыми органами государственной власти Российской Федерации.
Тем самым оспариваемые положения рассматриваемых постановлений высшего органа государственной власти Северной Осетии вошли в противоречие с Основным Законом Российской Федерации с точки зрения установленного им разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в ее составе.
На основании изложенного и руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой и частью второй статьи 57 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать пункты 6 и 7 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 6 марта 1993 года "О Программе комплексного решения проблемы беженцев, вынужденных переселенцев и лиц, покинувших территорию Северной Осетии" и пункт 3 Постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР от 26 марта 1993 года "О переговорах официальных делегаций Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики 18 - 20 марта 1993 года" в части указания на невозможность совместного проживания граждан Северо-Осетинской ССР ингушской и осетинской национальностей, а также выдвинутых в связи с этим условий решения проблем, касающихся граждан Северо-Осетинской ССР ингушской национальности, в качестве основы дальнейшего ведения переговоров и реализации достигнутых по этой проблеме договоренностей не соответствующими преамбуле, а также статьям 31, 32, 33, 34, 42, 67.3 и пункту "в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации, поскольку регулирование прав и свобод человека и гражданина согласно пункту "в" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации, статье I Федеративного договора (Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации) отнесено к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации.
2. Временные ограничения прав и свобод граждан в случае введения чрезвычайного положения и в целях охраны жизни и безопасности граждан могут устанавливаться только на основаниях и в пределах, предусмотренных статьей 67.3 Конституции Российской Федерации и Законом РСФСР "О чрезвычайном положении".
3. На основании статьи 55 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации обращает внимание органов государственной власти и управления Российской Федерации, Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики на необходимость своевременного, точного и неукоснительного выполнения достигнутых договоренностей по урегулированию проблем, вызванных массовыми беспорядками и межнациональными конфликтами, имевшими место на территории указанных республик.
4. Согласно статьям 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление вступает в силу немедленно после провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
5. Согласно части первой статьи 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее Постановление подлежит опубликованию в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" не позднее чем в семидневный срок после его изложения, а также в "Российской газете" и тех печатных органах, где были опубликованы акты, признанные Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными.

Председатель Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Секретарь Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.РУДКИН