ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В.О. ЛУЧИНА ПО ДЕЛУ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО
ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА
НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О
МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ
ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА", ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ
ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ И
СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ И
ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ
2 НОЯБРЯ 1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ
ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
На основании части 1 статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" кратко излагаю свое особое мнение по настоящему делу.
Суть моей правовой позиции состоит в следующем: рассмотренные Конституционным Судом нормативные акты Президента и Правительства Российской Федерации, в той мере и поскольку они не основывались на конкретных конституционных нормах, допускали использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, сопровождающееся незаконным ограничением и массовым нарушением прав и свобод граждан, а также разрушением социальной инфраструктуры на территории Чеченской Республики, - не соответствуют Конституции Российской Федерации.
Если согласиться с тем, что Указы Президента и Постановления Правительства соответствуют Конституции, невольно возникает вопрос: а что представляет собой сама Конституция, на основе которой могут быть приняты решения, открывающие пути к войне с собственным народом?
Данные акты Президента и Правительства Российской Федерации составляют по своему предмету, содержанию, целям и задачам единую систему. Путь от подписания до их реализации силовыми действиями прослеживается достаточно четко. Невозможно отрицать причинно-следственную связь Указов Президента и Постановления Правительства с известными трагическими событиями в Чеченской Республике. Она настолько очевидна, что не может быть дезавуирована даже организованным сопротивлением восстановлению конституционного строя и правопорядка в республике. Федеральная власть, избрав вооруженный метод решения чеченского вопроса, не приняла всех необходимых мер по защите основных прав и свобод граждан. Такое несоответствие благих целей средствам достижения их никак не может быть объяснено и оправдано.
Суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственная целостность - ценности очень высокого порядка, но они (я исключаю противопоставление) инструментальны по отношению к другой - высшей конституционной ценности - правам и свободам человека (статья 2). В иерархии ценностей, которые Президент поклялся уважать и охранять, права и свободы человека и гражданина также стоят на первом месте (статья 82). Он является их конституционным гарантом (статья 80). Согласно 18-й статье Конституции именно права и свободы граждан определяют смысл, содержание и принятие законов и действий законодательной и исполнительной властей. На деле же опрокинутой оказалась вся пирамида основных конституционных ценностей. Конституционный строй утверждался через жертвы и разрушения. Разве можно защищать интересы одной части общества, угнетаемой правящим режимом, за счет жизни другой части чеченского общества? Как можно говорить о защите государственной целостности Российской Федерации, если в результате якобы "точечных" бомбовых и ракетных ударов гибнут невинные люди, уничтожаются жилые дома? Фактически ликвидированы гарантии права граждан на жизнь (статья 20 Конституции), на неприкосновенность жилища (статья 25), на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства (статья 27) и др. Растоптано достоинство личности (статья 21).
Конституционный строй, замешанный на крови, людском горе и бедах, как дорога, не ведущая в храм, теряет свое основное предназначение - служить Человеку.
Утверждение о том, что акты Президента и Правительства предусматривали действия, адекватные сопротивлению правящего в Чечне режима, и таковыми они были фактически, выглядит неискренним. Разумеется, в актах Президента и Правительства нет указаний убивать, разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об обеспечении прав и свобод граждан, но это, по выражению С.А. Ковалева, "лицемерные документы" (стенограмма 13 июля 1995 года, с. 13). И чтобы понять истинное содержание необходимо с учетом части 2 статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" оценивать как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Материалы процесса позволяют мне сделать однозначный вывод: смысл рассматриваемых Указов Президента и Правительства для тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно, незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью осведомлен об основных чеченских событиях и связанных с ними негативных явлениях (это также нашло подтверждение в процессе). Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств, следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его Указам.
1. Прекращение КС производства по делу в части, касающейся проверки конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" со ссылкой на часть вторую статьи 43 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" необоснованно, поскольку данная норма запрещает прекращение производства как раз в случаях, когда действием акта были нарушены конституционные права и свободы граждан. Неопубликование как и последующая отмена Указа от 30 ноября 1994 года не дают оснований для отказа в определении его конституционности. Во-первых, прекращение производства по такому делу не является обязанностью Конституционного Суда. Во-вторых, действием Указа были нарушены конституционные права и свободы граждан, вследствие чего производство по делу не может быть прекращено.
В равной мере неправомерна ссылка на статью 68 названного Закона, поскольку в ходе судебного заседания не было установлено, что разрешаемый проверяемым нормативным актом Президента Российской Федерации вопрос не получил разрешения в Конституции России или по своему характеру и значению не относится к числу конституционных.
Указ Президента от 30 ноября 1994 г. N 2137 не столь безобиден, как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль стартера, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих к ней территориях других субъектов Российской Федерации.
Таким образом, выражая несогласие с выводами Суда по Указу от 30 ноября 1994 г. N 2137, я полагаю, что им допускалось использование Вооруженных Сил при разрешении внутреннего конфликта, не исключающее ограничения и нарушения прав и свобод граждан. Указ не соответствует Конституции Российской Федерации, поскольку не опирается на ее конкретные нормы.
2. Признание Конституционным Судом Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" принятым в пределах конституционных полномочий Президента Российской Федерации, предусмотренных статьями 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82 (часть 1), 87 (часть 1), 90 (часть 3) и 114 (пункт "ж" части 1) Конституции, и соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу выход Конституционного Суда за пределы предмета обращений заявителей. Ими не ставился вопрос о разрешении спора о компетенции в соответствии со статьями 93 и 94 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Согласно части 3 статьи 74 названного Закона Конституционный Суд принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Таким образом, использование Судом двойной формулы итогового решения по делу противоречит части 3 статьи 74 и статье 87 Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Пункт "м" статьи 71 Конституции даже при очень большой натяжке не может служить основанием Указа. В нем говорится, что "оборона и безопасность; оборонное производство; ..." находятся в ведении Российской Федерации. Подчеркну: не Президента, а Российской Федерации в целом. Полномочия ее реализуют как Президент, так и все ветви федеральной власти: законодательная, исполнительная и судебная.
Президент единолично не располагает "всеми имеющимися у государства средствами", не может использовать их бесконтрольно, по своему усмотрению, тем более - наделять такими полномочиями Правительство. Это противоречило бы статье 10 Конституции, устанавливающей разделение властей.
Не подтверждает конституционность Указа часть 4 статьи 78 Конституции. В ней нет и намека на право Президента использовать "все имеющиеся у государства средства" либо делегировать подобные полномочия Правительству. Они обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, но делают это не произвольно, а согласно Конституции.
Признание Указа от 9 декабря 1994 г. N 2166 соответствующим Конституции Российской Федерации вызывает возражение с позиций толкования Судом части 2 статьи 80 Конституции. По моему мнению, данная норма закрепляет и характеризует статус Президента, его функции, направления деятельности, но не определяет его полномочия, которым посвящены статьи 83 - 89 Конституции. Более того, часть 2 статьи 80 предписывает, что он принимает меры "по охране суверенитета Российской Федерации ..." в установленном Конституцией порядке. Поэтому попытка выйти на общеправовой принцип "разрешено все, что не запрещено законом" некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом.
Неубедительны также в Постановлении Суда ссылки на статьи 82 (часть 1) и 87 (часть 1), поскольку они определяют отдельные элементы статуса Президента (присяга и вытекающая из его должностного положения роль Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации), а не полномочия. Обоснование соответствия Указа N 2166 Конституции перечисленными нормами означает признание наличия у Президента скрытых полномочий, подразумеваемых текстом Конституции, но достаточно четко и однозначно не сформулированных. Такая позиция для меня неприемлема. Я убежден, что полномочия Президента не могут произвольно выводиться из его статуса.
Не создает надежной правовой опоры для Указа N 2166 часть 3 статьи 90 Конституции, устанавливающая иерархическое место Указов и распоряжений Президента, но вовсе не затрагивающая его компетенцию. Впрочем, эта статья достойна упоминания, но с точностью наоборот - для подтверждения неконституционности Указа.
Не прибавляет конституционности Указу и ссылка на пункт "ж" части 1 статьи 114 Конституции. На мой взгляд, Президент не вправе возлагать не принадлежащие ему полномочия на Правительство, не опасаясь нарушить при этом принцип разделения властей.
Отсутствие в перечисленных статьях Конституции конкретных полномочий Президента использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов объясняется не тем, что глава государства (кроме двух случаев, как настаивал на процессе С.М. Шахрай) вправе делать это по собственному усмотрению. Причина до банальности проста - создатели новой Конституции не могли открыто допустить, что в демократическом правовом государстве Президенту придется восстанавливать конституционный строй в каком-либо из субъектов Федерации с помощью армии. Да и с настроением региональных лидеров нельзя было не считаться. А теперь эту оплошность или наивность пытаются компенсировать скрытыми полномочиями Президента. Нет таких полномочий и в действующих Федеральных законах "Об обороне", "О безопасности", "О милиции", "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" и других.
Среди полномочий Президента и Правительства Российской Федерации в области обороны (статьи 5 и 6 Закона "Об обороне") невозможно обнаружить те, которые бы позволяли им использовать Вооруженные Силы для разрешения внутреннего конфликта. Это естественно, ибо они имеют иное предназначение - "для отражения агрессии и нанесения агрессору поражения, а также для выполнения задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации" (статья 10 часть 2). Часть 3-я данной статьи (я сейчас не касаюсь правомерности отмены ее Президентом) допускала привлечение частей, подразделений и других формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением, но "только на основании закона или по постановлению Верховного Совета Российской Федерации".
Законы "О воинской обязанности и военной службе" (статьи 35 и 36), "О статусе военнослужащих" (статья 24) не могут корректировать статью 10 Закона "Об обороне", поскольку прямо не регулируют использование Вооруженных Сил внутри страны.
Закон "О безопасности" не предусматривает полномочий Президента либо Правительства использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе Вооруженные Силы, для разрешения внутреннего конфликта и никоим образом не может быть истолкован в пользу конституционности актов Президента и Правительства.
Отнесение к объектам безопасности государства его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности (статья 1), а Вооруженных Сил - к силам обеспечения безопасности (статья 12) еще не означает, что они могут быть использованы для разрешения внутренних конфликтов. Действие данных статей не должно выходить за рамки статьи 10 Закона "Об обороне", определяющей в качестве основного назначения Вооруженных Сил обеспечение внешней безопасности, защиту от внешней агрессии.
В соответствии со статьей 11 Закона "О безопасности" общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Ему предоставлено право принимать оперативные решения по обеспечению безопасности, но лишь "в пределах определенной законом компетенции".
Органы исполнительной власти осуществляют систему мероприятий по обеспечению безопасности личности, общества и государства и опять же "в пределах своей компетенции" (статья 10 часть 3). В Законе нет ни одного предписания, которое уполномочивало бы Президента и Правительство использовать Вооруженные Силы для разрешения внутренних конфликтов.
В процессе реализации рассматриваемых актов (прежде всего в силу содержащихся в них допусков, а не только вследствие эксцессов исполнителей) были нарушены такие принципы обеспечения безопасности, как законность, соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства (статья 5); не были выполнены требования, согласно которым при обеспечении безопасности "не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом" (статья 7). Отсутствие в них конкретных полномочий Президента применять Вооруженные Силы для защиты, восстановления конституционного строя в каком-либо субъекте Российской Федерации также отвечает характеристике ее как демократического правового государства.
3. Статья 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статья 3 (часть 1) Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", устанавливая полномочия Суда, определили, что он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента, Правительства Российской Федерации. Ни Конституция, ни Закон о Конституционном Суде не предписывают Суду рассматривать и разрешать дела о соответствии как Конституции, так и федеральным конституционным либо федеральным законам нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, в том числе указов Президента России, постановлений Правительства Российской Федерации. Следовательно, единственным мерилом разрешения Конституционным Судом вопроса о соответствии (несоответствии) Конституции любого нормативного акта является только сама Конституция, а не федеральный закон. Решение вопроса о конституционности указов Президента, постановлений Правительства опосредованным путем, через признание их Судом соответствующими или нет федеральным законам, исходя из презумпции конституционности последних, разрушает основы конституционного правосудия в Российской Федерации, означает переход на иную модель конституционной юрисдикции. Опосредованное признание конституционности оспариваемых нормативных актов Президента и Правительства возможно лишь при условии подтверждения конституционности тех законов, с которыми они сравниваются.
4. Постановление Суда вслед за аргументами стороны, издавшей оспариваемые акты, воспринимает тезис об "экстраординарной" ситуации в Чеченской Республике, в связи с чем на ее территории не были введены ни правовой режим чрезвычайного, ни военного положения, а использован "особый режим восстановления конституционного правопорядка, защиты суверенитета, целостности Российской Федерации". Между тем правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный законодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой "федеральной интервенции", допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы "режима восстановления конституционного правопорядка" переводит всю ситуацию и принятые в этой связи акты в режим неконституционности.
5. Конституционный Суд ограничился признанием не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1), 29 (части 4 и 5), 55 (часть 3) и 56 только пунктов 3 (абзац 1, часть 5) и 6 (абзац 2) Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", оставив без надлежащей оценки акт в целом, без общего вывода о его конституционности либо неконституционности. Я считаю названное Постановление Правительства неконституционным в целом, поскольку его нормы логически вытекают из Указов Президента от 30 ноября 1994 г. и 9 декабря 1994 года, воспроизводят их положения, предписывают фактически те же меры, мероприятия и т.д. Оно неконституционно в силу смещения полномочий Президента и Правительства, недопустимости возложения на Правительство обязанности "использовать все имеющиеся у государства средства", означающее свободный, ничем и никем не ограниченный выбор Правительством мер, средств и форм их применения.
6. Не могу согласиться с прекращением производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации", а также о проверке самих основных положений этой доктрины. Выводы Суда о том, что положения военной доктрины не содержат нормативных предписаний, не имеют юридически обязательного характера и не могут проверяться Конституционным Судом на их соответствие Конституции России, а Указ Президента не может считаться действующим впредь до внесения в него необходимых изменений, я воспринимаю как недоразумение. Утверждение Указом Президента того или иного документа (доктрины, положения, программы) придает ему характер официального общеобязательного акта.
Указ Президента от 2 ноября 1993 года и основные положения военной доктрины содержат различные, в том числе нормативные предписания, поскольку они обращены к неперсонифицированным субъектам, подлежат многократному применению, предусматривают тот или иной вид ответственности за их несоблюдение. Здесь важно заметить, что в соответствии со вторым разделом "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации (пункт 2) законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции. Так как основные положения военной доктрины изначально содержали формулу о допустимости использования Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов, в этой своей части они противоречат разделу второму Конституции и поэтому не должны применяться.
7. Акты Президента и Правительства, ставшие предметом рассмотрения в Конституционном Суде, находятся в противоречии с международными обязательствами Российской Федерации. В 1989 году мы ратифицировали дополнительный протокол к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Присоединяясь к протоколу, мы пообещали, что никогда не будем в качестве метода военных действий "подвергать нападению, уничтожать, вывозить или приводить в негодность объекты, необходимые для выживания гражданского населения" (статья 14), и никогда объектом нападения не должны становиться "установки и сооружения, содержащие опасные силы", "даже в тех случаях, когда такие объекты являются военными объектами, если такое нападение может вызвать высвобождение опасных сил и последующие потери среди гражданского населения" (статья 15).
Вместо заключения. В 1991 - 1994 годах на территории Чеченской Республики - субъекта Российской Федерации - сложилась "экстраординарная" ситуация, когда отрицалось действие Конституции Российской Федерации и федеральных законов, была разрушена система конституционных органов власти, созданы регулярные незаконные вооруженные формирования, оснащенные новейшей военной техникой, имели место массовые нарушения прав и свобод граждан, возникла угроза целостности Российского государства. Все это диктовало необходимость восстановления конституционного строя в Республике.
Однако какой бы ни была эта ситуация, она не может служить доказательством конституционности принятых мер, установление которой лежит в правовой, а не в политической плоскости. И никакие ссылки на "целесообразность", "обстоятельства" не в состоянии оправдать неконституционность рассмотренных актов. Использованию Вооруженных Сил при разрешении внутренних конфликтов (тем более - неправомерному!) всегда существует альтернатива, сохраняется возможность мирных переговоров, компромиссов, политических решений. Только следуя этому курсу, создавая условия для заинтересованного участия всех субъектов в государственно-правовом объединении, можно обеспечить суверенитет Российской Федерации, ее независимость и государственную целостность.
В последнее время все более очевидным становится стремление определенных кругов российского руководства и некоторых средств массовой информации объяснить чеченскую трагедию эксцессами исполнителей и возложить на них всю вину, сделать Вооруженные Силы заложниками политики. Никто не хочет платить за допущенные стратегические просчеты, за то, что предполагаемый бескровный блицкриг обернулся затяжными крупномасштабными боевыми действиями, унесшими многие тысячи человеческих жизней. Но отвечать должны и в первую очередь те, кто принимал политические решения, и лишь затем - все остальные в рамках "эксцессов исполнения".
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА В.Д. ЗОРЬКИНА О ПОСТАНОВЛЕНИИ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ДЕЛУ О
ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ 1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ
ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И
ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА
ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г.
N 2166 "О МЕРАХ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ, ПРАВ
И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА",
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 2 НОЯБРЯ
1993 Г. N 1833 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ
ДОКТРИНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
1. Конституционный Суд проделал большую работу. Эта работа позволяет сделать определенные выводы. Они состоят в том, что ситуация в Чеченской Республике на момент введения федеральных войск действительно сложилась экстраординарная. Это вытекает из тех материалов, которые имеются в распоряжении Суда. И здесь у меня нет расхождений с теми, кто дает самые крайние оценки случившемуся.
Почему же в таком случае я заявляю особое мнение? Потому, что экстраординарность бывает разного рода и предполагает соответственно применение разных мер реагирования на нее. Одной из таких правовых мер, предусмотренных Конституцией, является введение режима чрезвычайного положения. Почему тогда не было введено ЧП? Если необходимо было применение армии, тогда почему не было введено военное положение? Нужно было выяснить правовые параметры происшедшего и действовать соответственно. Само понятие экстраординарной ситуации не имеет определенного юридического значения и конкретного содержания. Но в том-то и дело, что качество имевшей место ситуации и ее конкретные юридические признаки не были выявлены. Надлежащая доказательственная база для юридического определения данной экстраординарности не была собрана. И мы не знаем, с чем конкретно имеем дело. Что это было: мятеж, война или нечто выходящее и за рамки этих понятий?
Для реагирования на экстраординарные ситуации у Президента и всей системы исполнительной власти имеется весьма широкий круг полномочий, прямо предусмотренных в Конституции и действующих законах. Весь этот набор полномочий не был применен. Президент прибег к способам и методам, непосредственно не закрепленным Конституцией и законом. Если Президент полагал, что нельзя было действовать по закону о чрезвычайном положении или закону об обороне, то почему он не выступил с законодательной инициативой о внесении нужных поправок к этим законам? И наконец, если это требовало слишком много времени, то ведь после принятия новой Конституции уже сложилась практика ускорения нормативно - юридического регулирования жизненно важных процессов без ломки правовых процедур. Уже много раз чисто нормативные указы Президента по различного рода весьма острым и актуальным вопросам принимались с опережением соответствующих законов, то есть раньше, чем создавалась надлежащая законодательная база под эти указы. Так, экономическая жизнь страны в очень большой степени строится в логике опережающих нормативных указов при параллельном внесении в парламент необходимых законопроектов. Почему такой механизм не был задействован для решения конфликта в Чечне?
Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т.е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя.
Поэтому нужна иная доказательственная база. Могут спросить: чего не хватает конкретно? Не совсекретные агентурно-оперативные материалы были бы, по моему мнению, нужны Суду в первую очередь, хотя для определения качества экстраординарности необходимо и их детальное исследование возможно в закрытом заседании. Слишком велик риск при неправильно принятом решении, слишком велика ответственность. И все же главное, что требуется Суду для адекватного решения - это материалы заседаний Совета Безопасности, а также Правительства Российской Федерации по событиям в Чечне, стенограммы этих заседаний и прилагаемые к ним материалы. Я имею в виду все заседания по этой теме, включая те заседания, на которых принимались решения о вводе войск, и те информационно - аналитические материалы, которые служили базой для принятия решений. Всего этого не предъявлено. Не осуществлен также вызов в суд всех лиц, участвовавших в принятии решений, включая самого Президента. Без этого невозможно определить качество экстраординарности и формат необходимых мер.
2. В своем решении Суд постановил, что он "не рассматривает в данном деле вопрос о политической целесообразности принятых решений, равно как об адекватности осуществлявшихся на их основе мер" (стр. 7). Действительно, КС решает "исключительно вопросы права" (ст. 3 ФКЗоКС). Но решает вопросы права чего? Право - не пустая форма. Содержание-то при этом какое? Выборы средств (тем более когда были выбраны экстраординарные средства, прямо не предусмотренные в Конституции и законах) - это вопрос не только политический, но и юридической целесообразности, то есть именно вопрос права. Суд же своим утверждением вывел за рамки права вопрос о политической целесообразности и адекватности мер, т.е. фактически отказался от исследования их юридического характера. А без такого исследования невозможно было приступить к оценке, соответствуют ли рассматриваемые акты Конституции.
3. Необходимо было, как это предписано Законом о Конституционном Суде, исследовать фактические обстоятельства, насколько это относится к сфере конституционного судопроизводства (статья 3); выяснить обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела, исследовать соответствующие доказательства (статьи 49, 50, 67); оценить не только буквальный смысл рассматриваемых актов, но и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой (статья 74); оценить эти акты не в их изолированности, а исходя из их места, которое они заняли в существующей, действующей системе правовых (нормативных и ненормативных) актов (статья 74). Все эти требования играют ключевую роль. Не выполнив их, Суд не сможет выяснить объективную истину по делу и, следовательно, принять обоснованное, правильное решение.
К сожалению, Суд не выяснил многих других обстоятельств (помимо отмеченных выше в п. 1), имеющих существенное значение для разрешения дела, не исследовал целый ряд доказательств. В своем решении КС ограничился главным образом оценкой лишь буквального смысла указов и не оценил смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием, сложившейся применительной практикой в той степени, в какой это входит в предмет конституционного судопроизводства, не исследовал причинно - следственные связи применительно к вопросам данного дела, приказы "силовых" министерств и ведомств, которым эти акты адресованы, - все то, без чего невозможно понять реальный смысл, действие и последствия рассматриваемых Указов Президента и Постановления Правительства.
Суд полагает, что содержащееся в Указе от 9 декабря 1994 г. предписание "использовать все имеющиеся у государства средства" означает средства в рамках закона, а слова о том, что деятельность, направленная на подрыв безопасности государства, находится "вне закона", поскольку они помещены в преамбуле Указа, не имеют юридического значения (стр. 11 Постановления КС). Но без исследования фактической реализации данного Указа невозможно оценить подлинный смысл указанных выражений. А смысл этот может быть и неконституционным. Все зависит от того, как их истолкуют правоприменители на практике.
Если рассматриваемые акты, как признал КС, конституционны, тогда массовые нарушения прав человека и огромные разрушения гражданских объектов (о чем упоминалось на процессе) - это тоже конституционно или это результат "отдельных эксцессов" исполнителей, прежде всего действий армии, которая вышла из подчинения своему Верховному Главнокомандующему? Но ведь, приняв указ об использовании Вооруженных Сил в Чечне, Президент специально обратился к воинам, что они находятся под защитой Конституции. И тогда что же? Суд ответа на этот вопрос не дал, заявив, что такого рода действия должны быть оценены "другими компетентными органами". Действительно, "другие органы", а именно суды по уголовным делам выяснят вопрос о том, совершил ли кто конкретно уголовно наказуемые деяния. Но вопрос о причинно-следственной связи между буквой рассматриваемых актов и практикой их применения должен был рассмотреть именно Конституционный Суд. Не сделав это, он не имел права давать итоговую оценку конституционности президентско-правительственных актов.
Суд не выяснил, когда был (и был ли фактически) отменен Указ от 30 ноября 1994 года, были ли данным Указом нарушены конституционные права граждан. Не было исследовано, действовал ли на самом деле в качестве нормативного юридического акта указ об основных положениях военной доктрины. В таком случае Суд не имел достаточных оснований прекратить производство по делу в отношении данных актов.
4. В этой ситуации, какое бы итоговое решение по существу вопроса (то есть о конституционности или неконституционности рассматриваемых актов) ни было принято, оно будет уязвимым с позиций собственно правовых. Суд не имел права принимать данное решение, поскольку для него отсутствовала достаточная доказательственная база.
5. Сознавая всю меру ответственности за принимаемые решения и всю критичность сложившейся ситуации, Конституционный Суд должен был бы заявить следующее.
1) События в Чечне на момент введения федеральных войск действительно имели экстраординарный характер. Однако качество этой экстраординарности не определено ввиду недостатка доказательственной базы. Суду не предъявлены все необходимые документы. В этих условиях не ясен объем превышения прав исполнительной власти. Не ясны юридическая форма и содержание рассматриваемой ситуации, имеет место неопределенность, угрожающая самим основам конституционного строя и принципам правового государства. Долг Суда снять эту неопределенность.
2) Состояние исследования в Суде событий в Чечне обладают той недоговоренностью и недовыявленностью, которые недопустимы с правовой точки зрения и особо разрушительны в условиях, когда трагедия в Чечне очевидно для всего народа становится картой в политических, а точнее просто в политиканских баталиях. Недоговоренность и недовыявленность должны быть сняты. Конституционный Суд проведет глубокое расследование чеченской истории, глубокого разбирательства ее природы и сути. Суд обращается к Президенту с требованием предоставить ему для этого всю необходимую информацию. Президент должен издать соответствующее распоряжение, обязав все ведомства к содействию работы Суда по данным вопросам и оговорив категорическую недопустимость сокрытия от Суда какой-либо официальной информации со ссылками на закрытость этой информации и ее причастность тайнам государственной безопасности. Следует понимать, что большей угрозы государственной безопасности, чем та, которая уже возникла, просто не может быть.
3) Суд приступает к доследованию начатого дела немедленно, наметив четкий план действий и сроки завершения работы. С учетом выполнения поставленной задачи и предстоящего объема работы оптимальный срок - три месяца. По результатам работы будет принято соответствующее решение КС.
4) Ввиду экстраординарности сложившейся ситуации вплоть до завершения работы КС по данному делу должен быть объявлен мораторий на военные действия в Чечне. В случае его нарушения федеральные войска должны реагировать соответствующим образом. Ни вывод войск из Чечни, ни компромиссы в ущерб конституционному строю России в этой ситуации столь же невозможны, как и любые другие крайности. Все политики, представляющие народы нашей страны, должны понять меру своей ответственности. Наивно было бы в этих условиях любой из сторон рассуждать о чьих-то победах. Мы у грани, за которой народы России просто могут исчезнуть в столь масштабных братоубийственных конфликтах и войнах, по отношению к которым чеченская трагедия может стать эпизодом мирного прошлого.
Предложенный вариант решения адресуется не только к оценке прошлого, но и к настоящему и будущему. Как хранитель Конституции, конституционного развития страны Конституционный Суд должен проявить настойчивость и мудрость и отказаться от любых решений в условиях сокрытия от него информации. В противном случае будут дискредитированы в глазах народа и институт, и сама сущность правовой власти. Пройдет немного времени - и общество поймет, что правда в таком и только в таком решении. Скоропалительность также неприемлема сейчас, как и уклончивость. От нас ждут внятной позиции, и общество не простит нам ее отсутствия.
Именно поэтому я в соответствии со статьями 67 и 69 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настаивал на возобновлении рассмотрения вопроса по данному делу.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Б.С. ЭБЗЕЕВА ПО ДЕЛУ
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ ВОЕННОЙ ДОКТРИНЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" N 1833 ОТ 2 НОЯБРЯ 1993 Г.,
УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 30 НОЯБРЯ
1994 Г. N 2137 "О МЕРОПРИЯТИЯХ ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ
КОНСТИТУЦИОННОЙ ЗАКОННОСТИ И ПРАВОПОРЯДКА НА ТЕРРИТОРИИ
ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ", УКАЗА ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 2166 "О МЕРАХ
ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕЗАКОННЫХ ВООРУЖЕННЫХ
ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
И В ЗОНЕ ОСЕТИНО-ИНГУШСКОГО КОНФЛИКТА",
ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 1994 Г. N 1360 "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ
ЦЕЛОСТНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЗАКОННОСТИ,
ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН, РАЗОРУЖЕНИЯ НЕЗАКОННЫХ
ВООРУЖЕННЫХ ФОРМИРОВАНИЙ НА ТЕРРИТОРИИ ЧЕЧЕНСКОЙ
РЕСПУБЛИКИ И ПРИЛЕГАЮЩИХ К НЕЙ РЕГИОНОВ СЕВЕРНОГО
КАВКАЗА" (СОКРАЩЕННЫЙ ВАРИАНТ)
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю следующее особое мнение.
1. Полагаю безосновательным прекращение производства по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики" N 2137 от 30 ноября 1994 года, помеченного грифом "секретно". В данном случае действие Указа N 2137 (а в части второй статьи 43 Закона о Конституционном Суде говорится именно о действии проверяемого акта) отождествлено с его реализацией. Между тем права человека и гражданина были ограничены самим изданием этого акта, и поэтому Суд был обязан рассмотреть его соответствие Конституции РФ по существу, имея при этом, в частности, в виду, что согласно части 3 статьи 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Обращаю внимание также на то, что при этом нарушена логика подхода к оценке проверяемых Судом актов: если в одном случае результаты их реализации признаны не имеющими значения для вывода об их конституционности, в другом именно последствия реализации (по мнению Суда, их отсутствие) положены в основу содержащегося в пункте 1 Постановления Конституционного Суда РФ решения.
2. Оцениваемые Конституционным Судом РФ акты в процессе их реализации оказались репрессивной мерой, в конечном счете наносящей ущерб основам конституционного строя Российской Федерации. В частности, избранные в соответствии с этими актами способы охраны Конституции Российской Федерации на территории Чеченской Республики привели к нарушению принципа демократического правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции РФ), согласно которому конституционные органы государственной власти могут действовать только в рамках установленных Конституцией полномочий и в предписанных ею пределах. В данном контексте противоречит Конституции РФ содержащаяся в пункте 2 Постановления Конституционного Суда посылка о существовании у Президента РФ исключительных полномочий на основе надпозитивного права государственной необходимости.
Неадекватность использовавшихся для достижения указанных в оспариваемых актах средств провозглашенным в них целям привела к нарушению закрепленного в статье 2 Конституции РФ принципа, согласно которому человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина охватывает как нормотворчество, так и правореализацию на всех ее стадиях и в любых формах, и невыполнение этой конституционной обязанности государства, его органов и должностных лиц не может быть оправдано так называемыми "эксцессами исполнителя". Конституционная ответственность за выполнение актов публичной власти не может возлагаться на непосредственного исполнителя.
3. В менее общем плане обращаю внимание на пункт 1 Указа Президента РФ N 2166 от 9 декабря 1994 года, которым Правительству РФ в соответствии с пунктами "д" и "е" статьи 114 Конституции РФ поручается использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан и пр. Такое поручение соответствует конституционному типу отношений главы государства и федеральной исполнительной власти (часть 2 статьи 80, часть 1 статьи 115, пункты "б" и "е" статьи 114 Конституции РФ), но лишь при условии, что речь идет об обычных конституционных полномочиях самого Правительства. Между тем требование об использовании "всех имеющихся у государства средств" сопрягается с содержащимся в преамбуле данного Указа (абзац второй) положением, что на территории России находится "вне закона" деятельность, направленная на реализацию антиконституционных целей (часть 5 статьи 13 Конституции РФ).
Таким образом, с одной стороны, игнорируется закрепленный в статье 10 Конституции РФ принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых обладает собственной компетенцией при реализации нормы, содержащейся в части 5 статьи 13 Конституции РФ.
С другой стороны, в строго юридическом смысле постановка "вне закона" означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона. Тем самым у граждан отчуждаются неотчуждаемые и принадлежащие каждому человеку от рождения права и свободы, что является нарушением статей 17, 18, 19 Конституции Российской Федерации.
Данным Указом Президента Российской Федерации предопределяется нормативное содержание Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360, которое одновременно может рассматриваться как форма официального толкования акта главы государства. В частности, в пункте 1 настоящего Постановления Министерству обороны вменяется (совместно с МВД РФ) осуществить разоружение незаконных формирований на территории Чеченской Республики, а в случае невозможности изъятия - уничтожить авиационную, бронетанковую технику, артиллерию и тяжелое вооружение. Тем самым санкционируются военные действия частей и подразделений Вооруженных Сил РФ против указанных формирований.
Одновременно в пункте 3 данного акта предусмотрен ряд ограничительных мер для граждан, характерных обычно для чрезвычайного положения. При этом, однако, не установлены ограничения для действий органов государства и их должностных лиц, на которых возложено исполнение данного акта, не определены масштабы применения военной силы и не указаны гарантии защиты гражданского населения, предусмотренные Дополнительным протоколом к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающимся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Тем самым не соблюдены обязательства по международным договорам РФ, которые согласно части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью ее правовой системы.
Таким образом, имеется причинно-следственная связь между проверяемыми актами и жертвами и разрушениями в Чеченской Республике. Неадекватность этих актов и особенно мер по их реализации потребностям восстановления конституционного строя им самим придает характер посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Г.А. ГАДЖИЕВА
ПО ПУНКТАМ 2 И 3 РЕЗОЛЮТИВНОЙ ЧАСТИ ПОСТАНОВЛЕНИЯ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОТ 31 ИЮЛЯ 1995 ГОДА
На основании части первой статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение по пунктам 2 и 3 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года, соглашаясь с другими пунктами этого Постановления.
1. В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" отмечается, что "в соответствии с частью 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации на территории России запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни".
Данная формулировка не соответствует положению, содержащемуся в статье 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации, поскольку им регламентируется деятельность только общественных объединений, а не незаконных органов государственной власти и их силовых структур. Между тем в Постановлении Съезда народных депутатов РСФСР от 2 ноября 1991 года констатировалось, что проведенные в Чечено-Ингушской Республике 27 октября 1991 года выборы депутатов в высший орган государственной власти (Верховный Совет) и Президента республики являются незаконными, а значит, и сами эти органы также незаконны.
Кроме того, статья 13 (часть 5) Конституции не предусматривает возможности объявления вне закона деятельности общественных объединений. В соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 года "Об общественных объединениях" общественное объединение может быть ликвидировано только по решению суда. Каким образом и какими способами должна прекращаться деятельность органов государственной власти, признанных незаконными, действующим законодательством не урегулировано.
В пункте 1 рассматриваемого Указа Правительству Российской Федерации поручается в соответствии с пунктами "д" и "е" части 1 статьи 114 Конституции "использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований".
Возникает необходимость истолкования, что имеется в виду в Указе под "всеми имеющимися у государства средствами". При толковании нормативных актов, проверяемых на их соответствие Конституции, следует исходить из презумпции конституционности этих актов и исчерпать все допустимые методы интерпретации исследуемого акта, прежде чем объявлять о его неконституционности.
Интерпретируя положение Указа о применении "всех имеющихся у государства средств" в свете конституционных принципов, и прежде всего принципа правового государства (статья 1, часть 1 Конституции Российской Федерации), можно утверждать, что это положение предполагает только законные средства и исключает незаконные (поощрение наемничества в Вооруженных Силах, оказание вооруженной помощи оппозиции и т.д.).
Однако в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", принимая решение по делу, необходимо оценить не только буквальный смысл пункта 1 Указа Президента Российской Федерации, но и смысл, придаваемый ему официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой. В качестве акта официального толкования положения о "всех имеющихся у государства средствах" в данном случае выступает Постановление Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа". Именно поэтому Указ Президента от 9 декабря 1994 г. N 2166 и Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. N 1360 следует рассматривать как единую и нераздельную цепь нормативных актов.
Поручение Президента "использовать все имеющиеся у государства средства" было истолковано Правительством как право использовать и такую имеющуюся у государства меру, как нормативное регулирование отношений, возникающих в условиях экстраординарной ситуации. Это подтверждается тем, что в пунктах 3, 4, 6 Постановления содержатся нормы, не известные федеральному законодательству. Правительство исходило из того, что в силу статьи 80 Конституции Президент "является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина", что он "принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" и что он вправе делегировать свои полномочия Правительству.
На основании статей 114 (пункт "ж" части 1) и 115 (часть 1) Конституции Правительство в своем Постановлении определило меры, необходимые в условиях экстраординарной ситуации, сложившейся в Чеченской Республике, в том числе меры по ограничению прав граждан. Таким образом, Правительство в соответствии с Указом Президента установило нормативную базу особого режима, отличного от режимов чрезвычайного и военного положения, но также связанного с ограничениями прав граждан, и ввело его. Между тем Правительство не вправе было делать этого в силу статьи 55 (часть 3) Конституции, и Президент не мог делегировать ему в этой части свои полномочия, даже если признать, что в силу экстраординарности обстановки он сам и обладал ими.
Причем если в условиях чрезвычайного положения устанавливается только исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан (часть первая статьи 22 Закона РСФСР "О чрезвычайном положении"), то абзац седьмой пункта 3 Постановления Правительства от 9 декабря 1994 г. N 1360 свидетельствует о том, что перечень вводимых ограничений прав граждан не является ни исчерпывающим, ни временным. При этом рядом Указов Президента Российской Федерации, касающихся Чеченской Республики, были установлены особые формы государственного управления, что характерно для периода чрезвычайного положения.
Таким образом, Указом Президента и Постановлением Правительства от 9 декабря 1994 года был создан особый правовой режим, сопровождающийся ограничением прав граждан. Этот особый правовой режим не является ни режимом чрезвычайного положения, ни режимом военного положения. Однако, поскольку и при создании нормативной базы этого режима, и при его введении ограничиваются права и свободы человека и гражданина, в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации осуществить такое ограничение прав и свобод можно было только путем принятия федерального закона.
Вся логика конституционного регулирования такого рода ситуаций подтверждает данный вывод. В силу статьи 56 (часть 1) Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение может быть урегулировано только федеральным конституционным законом. В соответствии со статьей 87 (часть 3) Конституции режим военного положения определяется только федеральным конституционным законом. Указы же о введении военного и чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации (статья 102, часть 1, пункты "б", "в" Конституции).
Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей, предполагающий систему сдержек и противовесов. Применительно к сложившейся в Чеченской Республике ситуации это означает, что нормативное регулирование прав граждан могло быть осуществлено только федеральным законодателем.
Издавая рассматриваемые акты от 9 декабря 1994 года, Президент и Правительство Российской Федерации исходили из идеальной ситуации, предполагающей применение государственного принуждения путем ввода войск, не сопровождаемое новым нормативным ограничением прав и свобод граждан. Это предположение оказалось несостоятельным.
Такой крайний способ решения проблем, возникших в Чеченской Республике, как использование сил и средств Министерства обороны Российской Федерации для разоружения незаконных вооруженных формирований, включающих большое количество ополченцев, для уничтожения авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения, невозможен вне рамок определенного правового режима, связанного с ограничением прав и свобод граждан, даже если этот правовой режим и отличается от правового режима чрезвычайного либо военного положения.
Попытка Правительства в Постановлении от 9 декабря 1994 г. N 1360 во исполнение действующих законов предусмотреть комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая меры, связанные с ограничениями конституционных прав и свобод, подтверждает, что невозможно применение мер государственного принуждения с использованием Вооруженных Сил вне рамок определенного правового режима, предусматривающего не только соответствующие полномочия органов власти, но и гарантии соблюдения прав и свобод граждан. Решение об использовании военной силы не может не сопровождаться особо опасным потенциальным вторжением власти в сферу прав и свобод граждан.
Свидетельством того, что предусмотренный данным Постановлением "комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений" по сути дела является особым правовым режимом, служит его пункт 4, предусматривающий в том числе закрытие административных границ Чеченской Республики. Данное нормативное положение не может содержаться в Постановлении Правительства и противоречит Конституции Российской Федерации.
2. Ввиду необходимости срочного введения войск для предотвращения в Чеченской Республике гражданской войны допустима нормативная регламентация отношений, возникших в результате экстраординарной ситуации, Указом Президента, поскольку издание нормативных указов Президента, содержащих нормы законодательного уровня в случаях пробельности законодательства, предусмотрено статьей 90 Конституции Российской Федерации. В рамках принципа разделения властей допустимо использование в таком нормативном указе формулы: "Внести на рассмотрение Федерального Собрания проект федерального закона, вытекающего из положений настоящего Указа".
Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 2166 в части, предусматривающей проведение специальной боевой операции, сводящейся к вводу войск Министерства обороны и Министерства внутренних сил для блокирования границ Чеченской Республики и города Грозного, не противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт "м"), 78 (часть 4), 80, 82, 87 (часть 1), 90.
Вместе с тем Указ Президента от 9 декабря 1994 г. N 2166 в той части, в которой Правительству поручается использовать "все имеющиеся у государства средства", в том числе средства законодательного регулирования ограничения прав и свобод граждан, противоречит статьям 10 и 55 Конституции Российской Федерации.