Статья 130

1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и одной из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное назначение - обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В этой характеристике местного самоуправления обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ч. 2 ст. 3 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822). Указанное право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией: избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке (ст. 46), в том числе посредством конституционного судопроизводства (Постановление Конституционного Суда от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374).

Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления - "вопросы местного значения", представляющие собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (абз. 10 п. 1 ст. 2 указанного Закона от 6 октября 2003 г.). В их перечень Конституция включает жилищное строительство и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование (ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка и др. (ст. 131, 132). Упомянутый ФЗ устанавливает самостоятельные перечни вопросов местного значения для каждого вида муниципального образования: поселения, муниципального района, городского округа (ст. 14-16). Этот перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 18). Названный ФЗ отдельно выделяет вопросы местного значения межпоселенческого характера, под которыми понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с данным Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (абз. 11 п. 1 ст. 2).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов ФЗ от 6 октября 2003 г. наделяет соответствующими полномочиями: принимать устав муниципального образования, издавать муниципальные правовые акты; создавать муниципальные предприятия и учреждения, устанавливать тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями (если иное не предусмотрено федеральными законами), обеспечивать подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата и в других случаях, принимать и организовывать выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, учреждать печатное средство массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации, осуществлять международные и внешнеэкономические связи и иные полномочия в соответствии с названным ФЗ и уставами муниципальных образований.

Из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции, подчеркивает Конституционный Суд, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти (постановления от 24 января 1997 г. N 1-П//СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 78; от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532; от 30 ноября 2000 г. N 15-П//СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943).

Расходы на решение вопросов местного значения финансируются исключительно из местных бюджетов (ст. 87 БК РФ от 31 июля 1998 г.).

Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции).

Под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ч. 1 ст. 209, ч. 1 ст. 215 части первой ГК РФ). При этом в собственности данных образований может находиться имущество, предназначенное для: решения вопросов местного значения; осуществления отдельных государственных полномочий; обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п. 1 ст. 50 ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а также иное имущество, состав которого различается в зависимости от вида муниципального образования (поселение, муниципальный район, городской округ).

Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью относятся к предметам ведения местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют эти правомочия от имени муниципального образования. Названные органы вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки с этим имуществом.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом данные органы определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 113-115, 120, 125, 215 ГК.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования. В муниципальную собственность могут быть переданы объекты федеральной собственности и собственности субъектов РФ (ст. 215 ГК).

Конституционный Суд, касаясь вопросов муниципальной собственности, определил:

- конституционные полномочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П//СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603);

- федеральный закон не предусматривает нормативного регулирования стоимости выкупаемого арендаторами муниципального имущества, а потому муниципальное образование вправе решать этот вопрос самостоятельно в соответствии с определяемым им порядком и условиями приватизации муниципального имущества (Определение от 15 июня 1999 г. N 64-О//СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169);

- из положений Конституции (ст. 8, 34, 35, 55 (ч. 3), 130, 132 и 133) о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Федерации и муниципальных образований могут быть ограничены лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Постановление от 22 ноября 2000 г. N 14-П//СЗ РФ. 2000. N 49. Ст. 4861);

- возложение обязанности на органы местного самоуправления по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы (равно как и судей, прокуроров, следователей, сотрудников милиции) жилой площадью предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникших при осуществлении данной обязанности дополнительных расходов органа местного самоуправления (определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О // ВКС РФ. 2003. N 5; от 12 мая 2003 г. N 167-О; от 8 июля 2004 г. N 303-О//ВКС РФ. 2005. N 1; от 15 февраля 2005 г. N 58-О);

- перечень имущества, находящегося в собственности муниципального образования, в соответствии с федеральным законом не может рассматриваться как исчерпывающий (Определение от 2 ноября 2006 г. N 540-О//ВКС РФ. 2007. N 2);

- безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Федерации предполагает согласованные действия всех собственников. Во всяком случае, необходимо волеизъявление органа местного самоуправления на такую передачу, и органы государственной власти не могут действовать в одностороннем порядке (Определение от 7 декабря 2006 г. N 542-О//СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1260).

Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное правовое выражение и гарантируется (см. комм. к ст. 12). Данное положение Конституции согласуется с Европейской хартией местного самоуправления от 15 октября 1985 г., в которой сказано: органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (п. 2 ст. 4).

2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция ставит референдум. Местный референдум, согласно ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253), определяется как форма прямого волеизъявления граждан РФ по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме; данный референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования (п. 53, 54 ст. 2). Этим же ФЗ устанавливаются общие правила, касающиеся данного референдума (ст. 3-6, 12-15 и др.), согласно которым:

- гражданин участвует в референдуме свободно и добровольно, на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании;

- на референдум могут быть вынесены вопросы только местного значения; законами и уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум; вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, противоречить законодательству; вопросы референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась множественность толкования, т.е. на него можно дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Иные ограничения для вопросов, выносимых на референдум, не допускаются;

- референдум не назначается и не проводится в условиях военного и чрезвычайного положения. Уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится (но не свыше двух лет со дня официального опубликования результатов референдума). Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесена на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу;

- голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Решение о назначении референдума подлежит опубликованию не менее чем за 45 дней до дня голосования; переносы голосования допустимы не позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования.

ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) дополняет общие положения о местном референдуме, определяя инициаторов референдума (ими могут быть граждане, их объединения и представительный орган муниципального образования), условия назначения референдума по инициативе граждан, обязанности представительного органа по организации и проведению референдума, юридическое значение принятого на референдуме решения и возможности его судебного обжалования.

Рассматривая референдум как важный институт в системе местного самоуправления, нужно иметь в виду, что он не может выступать в качестве альтернативы представительным органам и им не следует злоупотреблять для подрыва их легитимности; референдум не должен использоваться в обход принципа верховенства права. Подобные положения фиксируются в Рекомендации Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1704 (2005) от 29 апреля 2005 г., а также находят отражение в Постановлении Конституционного Суда от 21 марта 2007 г. N 3-П (СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1741).

Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им необходимую демократическую легитимацию.

Конституция закрепляет право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются этих прав (см. комм. к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются в ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который распространяется в том числе на выборы органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 1), а также в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 20, 58) и ФЗ от 26 ноября 1996 г. "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), действующим в субъектах Федерации, не осуществивших соответствующее законодательное регулирование. Федеральное законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки для демократической однородности выборов, в том числе в системе местного самоуправления. При этом, согласно ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции, названные федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы упомянутых федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их прав на местное самоуправление (Постановление Конституционного Суда от 15 января 1998 г. N 3-П//СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532).

Законом субъекта Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. При этом под избирательной системой понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов. Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические, финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению и защищают избирательные права граждан.

Рассматриваемая часть статьи предусматривает, что граждане осуществляют местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К таковым ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит:

голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ч. 1, 2 ст. 24). Конституционный Суд, затрагивая данный вопрос в ряде своих постановлений (от 24 декабря 1996 г. N 21-П//СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 348; от 10 июня 1998 г. N 17-П//СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002; от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; от 2 апреля 2002 г. N 7-П//СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374), сформировал следующие правовые позиции: отзыв не должен искажать смысл выборов; недопустима облегченная процедура отзыва, должны устанавливаться гарантии от злоупотребления ею; за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым избираемое лицо было избрано; защита прав отзываемого лица должна состоять не только в возможности быть восстановленным в должности, но и в возмещении причиненного вреда;

- голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ч. 3-6 ст. 24);

- сход граждан (ст. 25);

- правотворческую инициативу граждан (ст. 26);

- территориальное общественное самоуправление (ст. 27);

- публичные слушания (ст. 28);

- собрание граждан (ст. 29);

- конференцию граждан (собрание делегатов) (ст. 30);

- опрос граждан (ст. 31);

- обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32), которые подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные ФЗ от 2 мая 2006 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060);

- другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33). Они допускаются при условии, что соответствующие формы не противоречат Конституции, законодательству и основаны на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать непосредственному осуществлению населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется гражданами через соответствующие органы местного самоуправления. Это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абз. 12 п. 1 ст. 2 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Именно через них главным образом реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления. Согласно Конституции, такие органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Вместе с тем закон может наделить их отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституции). При этом, как определила Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г., при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям (п. 5 ст. 4).

ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления к органам местного самоуправления относит представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования (п. 1 ст. 34). Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением отдельных случаев, связанных с малочисленностью данного поселения (п. 2 ст. 34), что, несомненно, ограничивает местное творчество при выборе моделей организации муниципальной власти.

Порядок формирования, полномочия, сроки полномочий, подотчетность, подконтрольность и другие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Наименования представительных и иных обязательных органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Конституционный Суд в ряде своих решений затрагивал вопросы, связанные с характеристикой тех или иных сторон органов местного самоуправления. В частности, он обращал внимание на следующее:

- понятия "органы местного самоуправления" и "должностные лица местного самоуправления" не являются взаимоисключающими: должностное лицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий может выступать и в качестве органа местного самоуправления (Определение от 26 сентября 1996 г. N 92-О);

- государственная, как и муниципальная, служба в силу своего публично-правового характера сопряжены с требованиями недопустимости ее совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью (Определение от 14 января 1999 г. N 23-О//ВКС РФ, 1999. N 2);

- федеральный законодатель вправе, учитывая специфику профессиональной деятельности муниципальных служащих, не только предусмотреть для муниципальных служащих гарантии правовой и социальной защищенности, во многом аналогичные тем, какими пользуются государственные служащие, но и распространить на них установленные законодательством о государственной службе требования к замещению соответствующих должностей, в том числе требование о соблюдении возрастных критериев при приеме на муниципальную службу и об увольнении по достижении предельного возраста для нахождения на муниципальной должности муниципальной службы, как это установлено для государственных служащих (Определение от 8 февраля 2001 г. N 45-О);

- местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, так как из Конституции (ч. 1 ст. 130) вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Норма п. 1 ст. 16 ФЗ от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о возможности предусмотреть в уставе муниципального образования должность главы муниципального образования - выборного должностного лица (как и норма п. 3 той же статьи) не носит императивного, обязывающего характера. Поэтому органы законодательной власти субъектов Федерации, судебные и иные органы должны исходить из того, что рассматриваемые нормы имеют лишь диспозитивный характер, а потому они не вправе вторгаться в эту сферу самостоятельного решения вопросов местными сообществами, как это гарантировано Конституцией (Определение от 21 февраля 2002 г. N 26-О//ВКС РФ. 2002. N 4).

На дальнейшее развитие института местного самоуправления, совершенствование законодательства о нем обращалось особое внимание в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. В Послании указывается, что представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов; наделение этих органов столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы. Нужно, чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей - правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. Большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо, хотя их право выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено законом. Это положение закона должно стать действенным.

Глава 8. Местное самоуправление

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации
см. также Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ

                               Статья 130

     1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное
решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение
муниципальной собственностью.
     2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,
выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления.

Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации см.
Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ

Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления см. Федеральный закон от
26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ

     Комментарий к статье 130

     1. Часть 1 комментируемой статьи развивает положения о местном самоуправлении
как форме осуществления власти народом (ч. 2 ст. 3 Конституции) и основе конституционного
строя Российской Федерации (ст. 12). В данном случае определяется его социальное
назначение обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
     В этой сущностной функциональной характеристике местного самоуправления
обращается внимание на ряд важных моментов. Первое: назван субъект местного
самоуправления - население. Ему как сообществу граждан, проживающих на соответствующей
территории, и каждому в отдельности гарантируется право на осуществление местного
самоуправления непосредственно и через своих представителей, причем независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям
(см. ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" - СЗ РФ, 1995, N 35, ст. 3506). Указанное
право конкретизируется через систему специальных прав, предусмотренных Конституцией:
избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в
референдуме (ч. 2 ст. 32); обращаться лично, а также направлять индивидуальные
и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст. 33); знакомиться
с документами и материалами органов местного самоуправления, непосредственно
затрагивающими права и свободы гражданина (ч. 2 ст. 24); определять структуру
органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); выражать мнение по поводу
изменения границ территорий местного самоуправления (ч. 2 ст. 131); защищать
право на местное самоуправление и образующие его права в судебном порядке
(ст. 46). Прецедент последнего был создан определениями Верховного Суда Российской
Федерации от 1 марта 1995 г. (Государство и право, 1995, N 7, с. 12-18), который
поддержал решения Ярославского областного суда по жалобам граждан и регионального
отделения "Демократической России" на правовые акты губернатора Ярославской
области, нарушающие права местного самоуправления, в частности право самостоятельно
формировать свои органы и распоряжаться собственными средствами.
     Второе: в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления
- "вопросы местного значения", под которыми понимаются вопросы непосредственного
обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные
к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации
(ч. 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации"). В их перечень Конституция включает жилищное строительство
и распределение жилья (ст. 40), муниципальное здравоохранение (ст. 41) и образование
(ст. 43), управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка
и др. (ст. 131, 132). Подробнее об этом сказано в упомянутом Федеральном законе,
где названо 30 предметов ведения местного самоуправления и определено, что
"муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы,
отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации,
а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других
муниципальных образований и органов государственной власти" (ч. 2 ст. 6).
     Третье: установлена экономическая основа местного самоуправления с наделением
населения правами собственника - владения, пользования и распоряжения этой
собственностью. Она признается и защищается наравне с другими формами собственности
(ч. 2 ст. 8 Конституции).
     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" под муниципальной собственностью понимает собственность
муниципальных образований - городских, сельских и иных (ч. 1 ст. 1). В ее
состав, согласно названному Закону (ст. 29), входят средства местного бюджета,
муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления,
а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной
собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки
и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые
помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры
и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
     Субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных
образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации,
необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением
полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями,
а также между муниципальными образованиями. Споры, возникающие по этому поводу,
разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.
     Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью.
Они же от имени муниципального образования осуществляют права собственника
в отношении имущества, входящего в состав данной собственности; в случаях,
предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных
образований, это право может быть реализовано населением непосредственно.
     В соответствии с Законом органы местного самоуправления вправе передавать
объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование
физическим и юридическим лицам, сдавать их в аренду, отчуждать в установленном
порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности,
иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых
или передаваемых в пользование объектов. В интересах населения они могут устанавливать
условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.
     Муниципальная собственность может быть приватизирована. При этом порядок
и условия ее приватизации определяются непосредственно населением или представительными
органами местного самоуправления. Доходы от приватизации объектов муниципальной
собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
     Право муниципальной собственности регулируется Гражданским кодексом Российской
Федерации (ст. 125 и др.). Им, в частности, закреплено, что особенности приобретения
и прекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся
в собственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом
(ч. 3 ст. 212).
     Четвертое: местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Самостоятельность - определяющая черта
местного самоуправления. Она выделяется при его характеристике как основы
конституционного строя (ст. 12 Конституции) и в других случаях (ч. 1 ст. 131,
ч. 1 ст. 132); реализуется в пределах установленных полномочий; производна
от реально обеспеченных материальных, финансовых и других условий функционирования
местного самоуправления; корреспондирует ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; получает конкретное
правовое выражение и гарантируется (см. комментарий к ст. 12).

     2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает организационный механизм
функционирования местного самоуправления. Ведущую роль в нем играют формы
прямого волеизъявления граждан. На первое место в этом отношении Конституция
ставит референдум. Он, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации", определяется как голосование
по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 1). Этим же Законом устанавливаются
общие правила, касающиеся местного референдума (ч. 1 ст. 8, 22, 44, 52, 57),
в том числе закрепляется, что:
     - решение о его проведении принимается представительным органом местного
самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии
с уставом муниципального образования. В случае, если в муниципальном образовании
представительный орган местного самоуправления не сформирован, местный референдум
может назначаться главой местной администрации (главой местного самоуправления)
по требованию граждан в количестве не менее 5% числа избирателей муниципального
образования;
     - в нем имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории
муниципального образования, обладающие избирательным правом, причем только
непосредственно и на добровольной основе;
     - голосование осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан
не допускается;
     - решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении
какими-либо органами государственной власти, государственными должностными
лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется
издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью
компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном
референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию
(обнародованию);
     - решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан в пределах полномочий
местного самоуправления, обязательны для исполнения всеми расположенными на
территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями
независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления
и гражданами; неисполнение или ненадлежащее исполнение таких решений влечет
ответственность в соответствии с законами; данные решения могут быть обжалованы
в суд.
     Предполагается, что положения по поводу местного референдума получат
развитие в законах субъектов Российской Федерации и, в соответствии с ними,
в уставах муниципальных образований. В них, в частности, должны найти отражение
порядок назначения и проведения референдумов, принятия и изменения принятых
ими решений, виды референдумов и случаи, когда они обязательны, гарантии участия
в них граждан.
     Конституционный Суд Республики Карелия постановлением от 14 мая 1996
г. по делу о проверке конституционности республиканского закона "О референдуме
в Республике Карелия" констатировал важность закона субъекта федерации, определяющего
механизм реализации права граждан на местный референдум, но одновременно подчеркнул,
что осуществление данного права не может ставиться в зависимость от условий,
не имеющих отношения к гражданину, ибо подобное приводит к нарушению его непосредственно
действующего конституционного права на участие в местном референдуме.
     Местное самоуправление осуществляется гражданами и путем муниципальных
выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе
представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного
самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, дает им
необходимую демократическую легитимацию.
     Конституция Российской Федерации закрепляет право избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, а также случаи, когда граждане лишаются
этих прав (см. комментарии к ч. 2, 3 ст. 32). Ее положения конкретизируются
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" от 6 декабря 1994 г. (СЗ РФ, 1994, N 33, ст. 3406), который распространяется
в том числе на выборы органов местного самоуправления (ст. 1). Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" определяет, что муниципальные выборы осуществляются на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении
установленных законом избирательных прав граждан (ч. 1 ст. 23). Федеральное
законодательство, таким образом, создает необходимые предпосылки демократической
однородности выборов на всех уровнях, включая местное самоуправление.
     Субъекты Российской Федерации принимают законы о порядке проведения муниципальных
выборов. Данный вопрос отражается в уставе муниципального образования. При
этом формулируемые в названных актах положения не могут противоречить Федеральному
закону "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации",
но в них могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав
граждан (ст. 1).
     Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти
субъектов Российской Федерации гарантируют проведение муниципальных выборов.
Это означает, что названные органы создают необходимые правовые, материально-технические,
финансовые и иные условия для таких выборов, не препятствуют их проведению
и защищают избирательные права граждан.
     Именно с позиций гарантий местного самоуправления Конституционный Суд
Российской Федерации в постановлении от 30 мая 1996 г. по делу о проверке
конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с изменениями
от 22 апреля 1996 г. (Российская газета, 15 июня 1996 г.) пришел к выводу
о допустимости указания Федеральным законом сроков, в течение которых должны
быть сформированы путем выборов новые органы местного самоуправления. При
этом данная мера ограничена переходным периодом и рассматривается как средство,
упорядочивающее процесс становления системы местного самоуправления и не допускающее
затягивания создания ее выборных органов; она не нарушает права органов государственной
власти субъектов федерации и муниципальных образований назначать конкретную
дату выборов, а лишь ставит реализацию указанного права в определенные временные
рамки.
     Рассматриваемая часть статьи исходит из того, что граждане осуществляют
местное самоуправление также путем "других форм прямого волеизъявления". К
таковым Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" относит собрания (сходы) граждан (ст. 24). Они способствуют
выражению общественного мнения, позволяют населению публично направлять, контролировать
и оценивать деятельность органов местного самоуправления. В отдельных поселениях,
если подобное предусмотрено уставом муниципального образования и соответствует
закону субъекта Российской Федерации, данные собрания (сходы) могут выполнять
полномочия представительных органов местного самоуправления. В этом случае
они считаются правомочными при участии в них более половины жителей муниципального
образования, обладающих избирательным правом.
     Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения
его решения, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального
образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
     Федеральный закон закрепляет право населения на правотворческую инициативу
в вопросах местного значения (ст. 25). Она реализуется в соответствии с уставом
муниципального образования и, если выделить главное, заключается в том, что
население вносит в органы местного самоуправления проекты правовых актов,
которые подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием
представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию
(обнародованию).
     Граждане непосредственно участвуют в решении дел местного значения путем
индивидуальных и коллективных обращений, направляемых в органы местного самоуправления
и должностным лицам местного самоуправления. Федеральным законом установлено
(ст. 26), что названные адресаты обязаны дать ответ по существу обращений
в течение одного месяца. За нарушение сроков и порядка ответа на обращения
граждан законом может быть предусмотрена административная ответственность.
     Местное самоуправление осуществляется через собственные органы. Им присущ
ряд черт: структура этих органов определяется населением самостоятельно; они
формируются данным населением и его представительными органами; обладают полномочиями
на решение вопросов местного значения и в их пределах издают правовые акты;
являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования;
не входят в систему органов государственной власти.
     Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" исходит из разнообразия систем органов местного самоуправления.
При этом, однако, выделяются выборные органы, образуемые в соответствии с
названным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований, и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных
образований, а также признается обязательным наличие выборных органов местного
самоуправления муниципальных образований (ч. 1, 2, ст. 14).
     Одним из видов выборных органов является представительный орган местного
самоуправления. Он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральным
законом и законами субъектов Российской Федерации.
     Ведущее положение этим органам придается выделением вопросов, находящихся
в их исключительном ведении. К числу таковых Федеральный закон относит: принятие
общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных
уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета
о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов;
установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
     Численный состав представительных органов местного самоуправления, сроки
полномочий депутатов, режим их работы (на постоянной или иной основе) и взаимоотношений
с избирателями, полномочия этих органов, порядок принятия решений и другие
вопросы организации и деятельности представительных органов определяются уставом
муниципального образования.
     В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования
может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного
должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления
на территории муниципального образования. Согласно Федеральному закону "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
(ст. 16) данный глава (в установленном порядке допускается разное его наименование)
избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования,
на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в
порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Он наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного
значения в соответствии с уставом муниципального образования, а избранный
населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить
в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать
на его заседаниях. Закреплено, что глава муниципального образования подотчетен
непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления.
     Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должности
иных выборных должностных лиц местного самоуправления, а также другие (помимо
представительных органов и выборных должностных лиц) органы местного самоуправления
(например, советы или комитеты микрорайонов, общин и т.п. ). Наименование
этих органов и должностных лиц, порядок формирования органов местного самоуправления,
компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами
субъектов Российской Федерации.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 апреля 2002 г. N 7-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ЗАКОНА КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ
"О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО
ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ" И ЗАКОНА КОРЯКСКОГО
АВТОНОМНОГО ОКРУГА "О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
ВЫБОРНОГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В КОРЯКСКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ
ЗАЯВИТЕЛЕЙ А.Г. ЗЛОБИНА И Ю.А. ХНАЕВА

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Т.Г. Морщаковой, судей Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием заявителей - А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева, а также представителя Ю.А. Хнаева - кандидата юридических наук А.А. Сергеева, представителя Законодательного Собрания Красноярского края и Губернатора Красноярского края - кандидата юридических наук А.В. Демина,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе".
Поводом к рассмотрению дела явились жалоба гражданина А.Г. Злобина и жалоба мэра поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю.А. Хнаева на нарушение их конституционных прав и свобод в сфере осуществления местного самоуправления положениями, соответственно, Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе".
Поскольку обе жалобы касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Н.С. Бондаря, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенных в заседание представителей: от Государственной Думы - постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, от Президента Российской Федерации - полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации Б.А. Горохова, от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - Н.А. Кулясовой, исследовав заключение эксперта - доктора юридических наук С.А. Авакьяна и заключение Московской государственной юридической академии, а также иные документы и материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Игарский городской суд 11 июня 1999 года отказал А.Г. Злобину, отозванному 6 июня 1999 года с должности главы муниципального образования - города Игарки Красноярского края, в удовлетворении жалобы на решение Игарского городского Совета о назначении голосования по его отзыву. Определением судебной коллегии по гражданским делам Красноярского краевого суда от 12 июля 1999 года решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения. Законность данных судебных актов подтвердили при рассмотрении дела в порядке надзора Красноярский краевой суд и Верховный Суд Российской Федерации. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации А.Г. Злобин просит проверить конституционность положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления", которые согласно пункту 2 его статьи 29 распространяются на отзыв выборного должностного лица местного самоуправления.
В жалобе главы муниципального образования - поселка городского типа Палана Корякского автономного округа Ю.А. Хнаева оспаривается конституционность ряда положений Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", на основании которых было назначено, 27 августа 2000 года проведено, но из-за неявки установленного числа избирателей признано не состоявшимся голосование по его отзыву.
Как следует из жалоб, заявители, не ставя перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о проверке конституционности собственно института отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, оспаривают следующие положения Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", касающиеся оснований и порядка такого отзыва:
положения о том, что выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано вследствие утраты доверия избирателей, как не устанавливающие конкретные основания утраты доверия (статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа);
положения, регулирующие процедуру отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие обязательность уведомления выборного должностного лица о предстоящем собрании инициативной группы и истребования объяснений у отзываемого лица (статьи 6 и 10 Закона Красноярского края);
положения, закрепляющие условия внесения предложения в представительный орган местного самоуправления о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не предусматривающие сбор подписей достаточного числа избирателей в поддержку голосования (пункт 1 статьи 11 Закона Красноярского края);
положения, устанавливающие порядок рассмотрения представительным органом местного самоуправления вопроса о назначении голосования об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления, как не содержащие указания на необходимость подтверждения выдвигаемых оснований отзыва фактическими обстоятельствами и не предусматривающие обязательность уведомления этого лица о времени и месте заседания представительного органа местного самоуправления (статья 5 и пункт 9 статьи 13 Закона Красноярского края);
положения, в силу которых отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшинством от общего числа граждан, имеющих право участвовать в голосовании (подпункты "а" и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края, статья 37 и пункт 1 статьи 39 Закона Корякского автономного округа).
Кроме того, в жалобе А.Г. Злобина указывается, что пункт 8 статьи 26 Закона Красноярского края - в противоречие с соответствующими нормами трудового законодательства - не содержит формулировку записи увольнения в трудовой книжке в случае признания выборного должностного лица местного самоуправления отозванным. Однако данная жалоба в этой части не подлежит рассмотрению, поскольку разрешение такого вопроса к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации не относится.
По мнению заявителей, оспариваемые нормы допускают произвольное использование отзыва и не содержат гарантий от злоупотреблений им, в частности по политическим мотивам; тем самым один институт непосредственной демократии (отзыв выборного должностного лица) противопоставляется другому (выборам), нарушаются конституционное право граждан на участие в осуществлении власти через органы местного самоуправления и конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, умаляется достоинство личности, что противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 13 (части 1, 2 и 3), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 32 (часть 2), 130 (часть 2) и 133 Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и условия его осуществления (пункт 5 статьи 18, статья 48). Между тем в соответствии с уставами города Игарки и поселка городского типа Палана отзыв должностных лиц местного самоуправления осуществляется на основе применения, соответственно, Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе". Именно на основании данных Законов и были вынесены правоприменительные решения, в том числе судебные, в отношении заявителей.
Таким образом, предметом рассмотрения в настоящем деле являются предписания Законов Красноярского края и Корякского автономного округа, которые касаются оснований и порядка отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, т.е. досрочного прекращения его полномочий, находящиеся в нормативном единстве с соответствующими положениями уставов муниципальных образований - города Игарки и поселка городского типа Палана.
2. Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. В порядке конкретизации указанного открытого перечня форм прямого волеизъявления граждан Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (пункт 5 статьи 18) как один из способов досрочного прекращения его полномочий (подпункт 9 пункта 1 статьи 8); при этом отзыв выборного должностного лица может закрепляться в уставах самих муниципальных образований, которые, исходя из особого статуса таких должностных лиц, связанного с порядком приобретения ими полномочий при различных формах организации местного самоуправления, правомочны в силу статьи 48 определять порядок, условия и формы их ответственности, наступающей в результате утраты доверия населения.
Таким образом, исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления (статьи 130 и 131, часть 1, Конституции Российской Федерации) и при признании федеральным законом возможности введения отзыва выборного должностного лица местного самоуправления законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта Российской Федерации, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Вместе с тем отсутствие закона субъекта Российской Федерации об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации (статья 12; статьи 130 и 131, часть 1) и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт 9 пункта 1 статьи 8, пункт 5 статьи 18, статья 48).
3. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией Российской Федерации территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления существование наделенных реальными полномочиями органов местного самоуправления обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление (преамбула), возможность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения (статья 3). Излагая в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" свою правовую позицию, Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению для наиболее полного и рационального решения вопросов местного значения.
Таким образом, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции Российской Федерации). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образований вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Следовательно, законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из указанных требований, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и на муниципальном уровне публичной власти. Это вытекает из правовых позиций, выраженных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 1998 года по делу о проверке конституционности статей 80, 90, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти в Постановлениях от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.
4. Согласно статье 133 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Данное положение во взаимосвязи со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации призвано обеспечить защиту в суде прав и законных интересов всех лиц, чьи права могут быть затронуты в процессе отзыва, с тем чтобы гарантировать в том числе право возражать против его проведения. Право на судебную защиту может быть использовано отзываемым выборным должностным лицом, органами местного самоуправления, а также самими избирателями - как сторонниками, так и противниками отзыва, и должно служить предупреждению необоснованного отзыва, объективно приводящего к дестабилизации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании.
Обжалованию в судебном порядке подлежат - в силу статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации и действующего законодательства - любые юридически значимые решения и действия (или бездействие), связанные с основаниями и процедурой отзыва выборного должностного лица местного самоуправления. В процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления.
Конституционное право на судебную защиту местного самоуправления получило нормативное развитие в положениях федерального законодательства о судопроизводстве и о судебной системе Российской Федерации и в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 46 и 52). Данное право может быть использовано и в связи с назначением и осуществлением отзыва и реализуется в процедурах административного судопроизводства.
Поскольку это вытекает из федерального регулирования, отсутствие дублирующих его норм в законах субъектов Российской Федерации не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав отзываемого лица, а также любых других лиц и органов местного самоуправления, участвующих в процедуре отзыва выборного должностного лица. Закрепление же в пункте 8 статьи 13 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" права обжалования в суд решения представительного органа местного самоуправления о назначении голосования по отзыву не должно истолковываться ни как исключающее судебное обжалование всеми заинтересованными лицами и иных решений, а также действий (бездействия) в любой стадии процедуры отзыва, ни как препятствующее защите достоинства личности, чести, деловой репутации и доброго имени отзываемого лица в гражданском процессуальном порядке в связи с публичным оглашением обстоятельств, с которыми связываются основания отзыва.
5. Согласно статье 1 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" выборное должностное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи с совершением действий, не достойных звания выборного должностного лица. Согласно пункту 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного должностного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.
По мнению заявителей, эти положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, так как не обусловливают отзыв конкретным правонарушением, факт совершения которого должен подтверждаться в надлежащем юрисдикционном порядке, и не требуют установления обстоятельств, которые могли бы быть подвергнуты проверке, в связи с назначением представительным органом местного самоуправления даты голосования по отзыву.
В силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.
Между тем статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 130 (части 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.
Это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов. Недопустимость умаления роли судов и ограничения их дискреционных полномочий неоднократно подчеркивалась Конституционным Судом Российской Федерации, в частности в Постановлении от 12 марта 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", статьи 49 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
6. Согласно статье 10 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" инициаторы отзыва обязаны уведомить отзываемое лицо о предстоящем собрании (заседании), на котором планируется возбудить вопрос об отзыве, а отзываемое лицо вправе на нем присутствовать и выступить. Согласно пункту 9 статьи 13 того же Закона должностное лицо, в отношении которого возбужден вопрос об отзыве, вправе также участвовать в заседании комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования о его отзыве и заседании (сессии) представительного органа местного самоуправления по данному вопросу.
Предусмотренное названными положениями право отзываемого лица, осуществляя защиту своих интересов, присутствовать на собраниях и заседаниях, где решаются вопросы отзыва, давать объяснения по этим вопросам вытекает из правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлениях от 24 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности Закона Московской области "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой гарантией от злоупотреблений в рамках процедуры отзыва является предоставление лицу возможности дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва.
При конституционном истолковании этих положений, основанном на презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, следует исходить из того, что норма о праве участвовать в заседаниях потеряла бы смысл, если бы не предполагалось, что соответствующее лицо своевременно информировано о времени и месте их проведения. Поэтому лица, инициирующие процедуру отзыва, а также должностные лица, ответственные за организацию заседания (сессии) представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических правовых процедур, в том числе принцип "audiatur et altera pars", предполагающий обязанность выслушать обе стороны, должны обеспечить уведомление о времени и месте рассмотрения вопроса об отзыве. Иное истолкование не согласуется с необходимыми гарантиями от злоупотреблений, связанных с противопоставлением института отзыва результатам выборов.
Таким образом, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом. Это должно обеспечиваться в том числе представительным органом местного самоуправления и комиссией по отзыву как при определении даты голосования, так и при назначении и проведении голосования об отзыве (статьи 5 и 6 Закона Красноярского края).
Только в указанном конституционном истолковании оспариваемые положения статей 5, 6, 10 и пункта 9 статьи 13 Закона Красноярского края могут быть признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации и, следовательно, не нарушающими права заявителя на участие в процедурах по отзыву, поскольку сами по себе эти положения не препятствуют реализации права давать пояснения по поводу оснований отзыва и необходимой защиты от необоснованной постановки вопроса об отзыве.
7. Согласно пункту 1 статьи 11 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" группа избирателей вправе внести предложение в соответствующий представительный орган о проведении голосования об отзыве выборного должностного лица при условии, что такое предложение поддерживает не менее одного процента избирателей соответствующего муниципального образования; при этом данная норма может не соблюдаться, если предложение поддерживают не менее пяти тысяч избирателей соответствующего муниципального образования.
Во избежание необоснованного отзыва, и прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта Российской Федерации (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.
Между тем пункт 1 статьи 11 Закона Красноярского края предусматривает два критерия определения числа граждан, поддерживающих предложение о начале процедуры отзыва, - не менее одного процента либо не менее пяти тысяч избирателей. Такие разнопорядковые критерии, установленные законодателем без учета различий в численности населения муниципальных образований, в силу возможности произвольного их применения, могут привести к искажению волеизъявления населения, нарушению права граждан на равных основаниях, независимо от указанных различий между муниципальными образованиями, участвовать в решении вопроса о начале процедуры отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, а следовательно, - к нарушению равенства при осуществлении местного самоуправления.
Таким образом, положение пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130.
8. Согласно подпунктам "а" и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" для признания голосования по отзыву состоявшимся достаточно, чтобы в нем приняло участие не менее 30 процентов избирателей, включенных в списки для голосования, а для признания должностного лица отозванным достаточно, чтобы за его отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании. Таким же числом голосов может быть отозвано выборное должностное лицо местного самоуправления согласно Закону Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" (пункт 1 статьи 39), при том что голосование по отзыву признается состоявшимся при явке не менее 25 процентов участников голосования (статья 37).
Между тем процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.
Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.
Не отвечающие указанным требованиям положения Закона Красноярского края и Закона Корякского автономного округа противоречат, таким образом, статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130 Конституции Российской Федерации.
9. Признание ряда положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" не соответствующими Конституции Российской Федерации требует восстановления нарушенных прав заявителей.
Защита прав, нарушенных в результате незаконного отзыва, формы которой в каждом конкретном случае определяются судом, может быть осуществлена не только путем восстановления отозванного лица в должности, но и путем возмещения причиненного вреда - в случае если результаты новых выборов, состоявшихся к моменту обращения за судебной защитой, признаются отражающими реальное волеизъявление избирателей, поскольку, по смыслу статьи 53 Конституции Российской Федерации, признание и возмещение вреда являются универсальным способом защиты нарушенных прав от любого претерпевания, причиненного лицу публичной властью (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Поэтому не должен иметь место необоснованный отказ от использования тех или иных компенсаторных механизмов для устранения последствий обнаруженных нарушений, в том числе от возмещения на основе непосредственного применения указанной конституционной нормы как материального, так и морального вреда, причиненного лицу вследствие неправомерного освобождения от должности в результате отзыва.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать не противоречащими Конституции Российской Федерации положения статей 5, 6, 10 и пункта 9 статьи 13 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления", поскольку эти положения в их конституционно - правовом смысле, выявленном в настоящем Постановлении, предполагают в качестве гарантии права на возражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, о проведении собраний (заседаний) группы избирателей, комиссии по рассмотрению предложения о назначении голосования об отзыве, о заседании (сессии) представительного органа по данному вопросу.
2. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 12, 46 (части 1 и 2), 130 и 133, положения статьи 1 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и пункта 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" об основаниях отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, поскольку они допускают применение отзыва вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (часть 2) и 130, положение пункта 1 статьи 11 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления", касающееся установления числа подлежащих сбору подписей, как неопределенное по своему содержанию.
Это не исключает правомочия муниципальных образований, самостоятельно решая вопрос о введении института отзыва, осуществить в своих уставах его необходимую нормативную конкретизацию, в том числе в целях придания определенности соответствующим способам установления числа подлежащих сбору подписей.
4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2) и 130, взаимосвязанные положения подпунктов "а" и "в" пункта 3 статьи 26 Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и взаимосвязанные положения статьи 37 и пункта 1 статьи 39 Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
5. В соответствии с частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева в случае их обращения в суд общей юрисдикции подлежат пересмотру с учетом настоящего Постановления.
6. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Красноярского края и Корякского автономного округа. Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н.В. ВИТРУКА

Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления предопределено самой природой и особенностями местного самоуправления как власти местного сообщества, наиболее приближенной к населению, как территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения. Ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления в виде их отзыва при утрате доверия населения, в том числе за ненадлежащее исполнение публичных обязанностей, вытекает из природы местного самоуправления и отвечает принципам правового государства, закрепленным в Конституции Российской Федерации. Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления как вид муниципальной ответственности не может определяться Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", его бытие не зависит от того, признает или не признает Федеральный закон возможность отзыва должностного лица местного самоуправления. Не было особой необходимости федеральному законодателю конкретизировать, вернее, дополнять открытый перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении ими местного самоуправления. Их разнообразие предопределено положениями статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, а не положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 5 статьи 18). Отзыв должностного лица местного самоуправления - это частный вопрос в системе организации местного самоуправления, и вряд ли он относится к "принципам организации системы государственной власти и местного самоуправления" (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Не федеральный законодатель, равно как и не законодатель субъекта Российской Федерации даруют населению городских и сельских поселений право на местное самоуправление, в том числе право на отзыв должностного лица местного самоуправления. Такое право, а следовательно, и регулирование оснований и порядка такого отзыва в уставах муниципальных образований имманентно местному самоуправлению, которое непосредственно гарантируется Конституцией Российской Федерации (статьи 12, 130 - 133). Поэтому положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", содержащиеся в подпункте 9 пункта 1 статьи 8, пункте 5 статьи 18 и статье 48, выражаясь языком кибернетиков, нельзя назвать иначе как "информационным шумом".
В правовом регулировании института отзыва должностных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом должностных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, а не из положений Федерального закона. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает - и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.
Положение о праве на защиту средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, нуждается в уточнении. Провозглашается ли это право как общий принцип - учитывая, что защита осуществляется компетентными органами на основании статьи 125 Конституции Российской Федерации и соответствующих положений Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", - или же данное право означает, что само муниципальное образование может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации как "объединение граждан" в порядке статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"? В последнем случае требуется законодательное решение (кстати, ответ на этот вопрос мог бы дать Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 января 1998 г. No 3-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ СТАТЕЙ 80,
92, 93 И 94 КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ КОМИ И СТАТЬИ 31
ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КОМИ ОТ 31 ОКТЯБРЯ 1994 ГОДА
"ОБ ОРГАНАХ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КОМИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Э.М. Аметистова, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой,
с участием судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича в качестве стороны, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, представителя стороны, принявшей оспариваемые акты, - кандидата юридических наук Н.Т. Арапова, а также полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации С.М. Шахрая,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "б" пункта 1 и пунктом 3 части первой и частью второй статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 101, 102 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о соответствии Конституции Российской Федерации статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос судьи Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновича о соответствии Конституции Российской Федерации указанных норм Конституции Республики Коми и Закона Республики Коми, которые, по его мнению, ограничивают права местного самоуправления, закрепленные в статье 12 и главе 8 Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Т.Г. Морщаковой, объяснения сторон, заключения экспертов - докторов юридических наук Н.С. Бондаря и М.И. Пискотина, выступления приглашенных в заседание: заместителя председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.Н. Мальцева, начальника Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления Б.И. Минца, заместителя руководителя администрации Главы Республики Коми И.И. Олейника, начальника отдела законодательства субъектов Федерации о выборах и референдумах Центральной Избирательной Комиссии Российской Федерации Л.Г. Алехичевой, председателя 1 судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации М.Н. Лаврентьевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. 10 января 1997 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос, направленный судьей Верховного Суда Республики Коми М.Г. Аграновичем, в производстве которого находилось дело о назначении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". В запросе содержалось требование признать неконституционными ряд положений Конституции Республики Коми, касающихся организации местной власти.
В результате уточнений, внесенных заявителем в свой запрос в ходе подготовки дела к слушанию и в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, предметом проверки Конституционным Судом Российской Федерации по настоящему делу явились положения статьи 92 Конституции Республики Коми - о создании на уровне районов, городов республиканского подчинения и районов в городе местных представительных органов власти; статьи 93 Конституции Республики Коми - об осуществлении этими органами полномочий, присущих органам местного самоуправления, а также статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" - об образовании в территориальных единицах Республики Коми местных администраций, которые осуществляют государственное управление на соответствующей территории, входят в систему исполнительной власти Республики Коми и возглавляются главами администраций, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности вышестоящими должностными лицами, при том что местные администрации осуществляют полномочия, присущие органам местного самоуправления.
По мнению заявителя, названные нормы, предусматривающие формирование в территориальных единицах Республики Коми таких органов, нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления. Заявитель исходит из того, что без применения оспариваемых положений Конституции Республики Коми невозможно решить вопрос о территориальных образованиях, в которых должны быть назначены муниципальные выборы, а проведение выборов на основании этих положений не может обеспечить формирование органов местного самоуправления, способных полноценно осуществлять решение вопросов местного значения. Таким образом, судом в связи с рассмотрением конкретного дела поставлен вопрос о проверке конституционности норм, которые, по его мнению, подлежат применению в этом деле, и, следовательно, данный запрос является допустимым.
2. Согласно статье 92 Конституции Республики Коми местные представительные органы власти осуществляют функции в объеме собственной компетенции в соответствии с законом. Природа этих органов в указанной статье не определена. Вопрос о том, являются ли они государственными или муниципальными, требует рассмотрения данной нормы в единстве с иными положениями Конституции Республики Коми.
Статьей 9 Конституции Республики Коми установлено, что в Республике Коми признается и гарантируется самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (часть первая), самоуправление обеспечивает возможность самостоятельного решения населением вопросов местного значения с учетом исторических и иных традиций (часть вторая), выборные органы самоуправления и уполномоченные ими лица действуют самостоятельно в рамках закона и волеизъявления граждан, вмешательство в законную деятельность органов самоуправления не допускается (часть четвертая).
Эти положения, направленные на создание не входящего в систему государственной власти местного самоуправления, текстуально и по существу аналогичные положениям статьи 12 и главы 8 Конституции Российской Федерации, закреплены в главе I Конституции Республики Коми, которая определяет основы конституционного строя Республики Коми. Положения главы I имеют приоритет по отношению ко всем другим нормам Конституции Республики Коми, поскольку последние, согласно ее статье 14, не могут им противоречить. Исходя из требования содержательной непротиворечивости конституционных норм, следует признать, что Конституция Республики Коми гарантирует самоуправление в целях самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Между тем структура и функции местной публичной власти, решающей вопросы местного значения, закреплены только в главе VI Конституции Республики Коми "Местные представительные и исполнительные органы власти" (статьи 92 - 94). Поэтому ее положения о публичной власти на местах, осуществляющей функции самоуправления, должны рассматриваться как согласующиеся со статьей 9 главы I, то есть как положения о местном самоуправлении.
Об обоснованности такого вывода свидетельствует и формулировка статьи 1 Закона Республики Коми "О местных представительных органах власти в Республике Коми", согласно которой "местные представительные органы являются формой организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на соответствующей территории". Данное определение идентично определению местного самоуправления, содержащемуся в пункте 1 статьи 2 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Названный Закон Республики Коми, в соответствии с Конституцией Республики Коми, также не определяет местные представительные органы как осуществляющие государственную власть. Указание на то, что они являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Такая правовая позиция сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 4 и 7 мотивировочной части Постановления от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
3. Подтверждением муниципальной природы местных представительных органов, о которых идет речь в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми, является содержание их полномочий. Такие перечисленные в статье 93 полномочия, как утверждение местного бюджета, формируемого за счет собственных источников (пункт 1), установление в соответствии с законодательством местных налогов и сборов (пункт 2), определение порядка управления муниципальной собственностью (пункт 3), определение порядка пользования землей и другими находящимися в муниципальной собственности природными ресурсами (пункт 4), в соответствии со статьями 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации относятся к исключительным полномочиям местного самоуправления. При иной природе указанных органов Конституция Республики Коми должна была содержать иные формулировки их полномочий, и в первую очередь иную характеристику объектов, на которые эти полномочия распространяются. Следовательно, местные представительные органы Республики Коми должны рассматриваться как органы, осуществляющие именно местное самоуправление. Формулируя такой вывод, Конституционный Суд Российской Федерации не связан позициями сторон относительно природы данных органов.
С этой точки зрения необходимо оценить не только перечисленные выше полномочия местных представительных органов, но и другие их компетенционные характеристики, содержащиеся в статье 93 Конституции Республики Коми.
Согласно пункту 5 статьи 93 местные представительные органы рассматривают и согласовывают программы социального развития на соответствующей территории, что существенно для комплексного социально - экономического развития муниципальных образований, которое подпунктом 4 пункта 2 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отнесено к вопросам местного значения.
Согласно пункту 6 статьи 93 местные представительные органы ежегодно заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ. Между тем, как следует из статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации, структура органов местного самоуправления, а значит и их взаимоотношения определяются населением самостоятельно. В соответствии с этой конституционной нормой в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования, который разрабатывается и принимается им самостоятельно (подпункт 4 пункта 1 и пункт 2 статьи 8). Установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования. Следовательно, положение пункта 6 статьи 93 Конституции Республики Коми не согласуется со статьей 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Согласно пункту 8 статьи 93 Конституции Республики Коми местные представительные органы обобщают общественное мнение и рассматривают предложения органов самоуправления. Данная норма может быть истолкована как принятая в сфере законодательной компетенции субъекта Российской Федерации, который вправе предусмотреть формы деятельности органов местного самоуправления, способствующие развитию и учету общественной инициативы. При этом под "органами самоуправления" в пункте 8 может пониматься территориальное общественное самоуправление, то есть самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (часть первая пункта 1 статьи 27 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). В то же время полномочие местного представительного органа по рассмотрению предложений органов самоуправления может относиться и к предложениям органов самоуправления того же или другого муниципального образования. В последнем случае, однако, исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Вполне отвечают задачам местного самоуправления и другие указанные в статье 93 Конституции Республики Коми полномочия местных представительных органов, а именно определение порядка своей деятельности и финансирования (пункт 7), что согласуется с самостоятельностью местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также защита интересов населения в судебных органах (пункт 9), поскольку защита прав граждан, определяющая в том числе и смысл местного самоуправления, осуществляется любыми участниками правосудия только в предусмотренных законом формах.
В то же время установленный в статье 93 Конституции Республики Коми перечень полномочий не является исчерпывающим: согласно ее пункту 10 местные представительные органы решают и другие вопросы, отнесенные законодательством к их компетенции. В данном случае под законодательно установленной компетенцией следует понимать и предусмотренное в законодательстве правомочие органов местного самоуправления по решению любых, в том числе прямо не перечисленных в законе, вопросов местного значения. Это согласуется с Конституцией Российской Федерации (статья 132, часть 1) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статья 6), которые допускают, что к полномочиям органов местного самоуправления могут быть отнесены и другие вопросы местного значения.
Таким образом, предусмотренные статьей 93 Конституции Республики Коми полномочия по решению вопросов местного значения не выходят за пределы компетенции представительного органа местного самоуправления. Вместе с тем их осуществление должно в полной мере отвечать требованиям статей 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации. При этом в соответствии со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации применительно к названным в статьях 92 и 93 Конституции Республики Коми органам, решающим вопросы местного значения, непосредственно действует и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", включая положения, определяющие компетенцию органов местного самоуправления, а также статья 9 Конституции Республики Коми в части, устанавливающей возможности и условия передачи органам самоуправления отдельных государственных полномочий.
4. По смыслу пунктов 1 и 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", установление границ муниципального образования относится к ведению субъекта Российской Федерации. Однако при определении территории муниципальных образований субъект Российской Федерации должен исходить из положения части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации об осуществлении местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Данная конституционная норма конкретизируется в названном Федеральном законе, который, в частности, предусматривает, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12).
Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" выработаны правовые позиции, позволяющие определить территориальную сферу местного самоуправления с тем, чтобы, будучи максимально приближенным к населению, оно при этом не лишалось необходимой эффективности и чтобы в наибольшей степени учитывались особенности конкретной правовой и фактической ситуации.
Статья 92 Конституции Республики Коми предусматривает создание местных представительных органов, предназначенных для решения вопросов местного значения, на уровне районов, городов республиканского подчинения, районов в городе. Таким образом, данные территории определены как уровни, на которых осуществляется местное самоуправление. В то же время, согласно статьям 1 и 2 Закона Республики Коми от 29 мая 1997 года "О муниципальных образованиях в Республике Коми", муниципальными образованиями являются поселок, село, деревня, части городов районного и республиканского подчинения в границах жилых комплексов. Поскольку из статей 9, 92 и 93 Конституции Республики Коми в изложенном выше истолковании вытекает существование муниципальных образований и на иных уровнях, где решаются вопросы местного значения, указанные нормы Закона Республики Коми могут рассматриваться лишь как содержащие дополнительный, а не исчерпывающий перечень муниципальных образований. При этом названные в статье 92 Конституции Республики Коми территории будут являться лишь верхними территориальными уровнями, на которых осуществляется местное самоуправление.
Вместе с тем обозначение в статье 92 Конституции Республики Коми уровней, на которых местные выборные представительные органы осуществляют функции местного самоуправления, при истолковании данной нормы как исключающей создание таких органов на более низком территориальном уровне, в том числе не предусмотренном в Законе Республики Коми "О муниципальных образованиях в Республике Коми", не согласуется с целью приближения местного самоуправления к населению и препятствует населению других территорий в осуществлении права на местное самоуправление, что не соответствует статье 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Из такой правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации исходил и в Постановлении от 24 января 1997 года. В то же время вывод о том, что территориальные уровни, на которых местное самоуправление осуществляется выборными представительными органами, недопустимо ограничивать перечисленными в статье 92 Конституции Республики Коми, не означает, что такие органы должны быть созданы во всех муниципальных образованиях. В уставе муниципального образования вопрос может быть решен иначе на основании пункта 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", допускающего осуществление полномочий выборных органов собраниями (сходами) граждан. При отсутствии такой оговорки статья 92 Конституции Республики Коми приобретает неконституционный смысл, поскольку не только нарушает право на местное самоуправление на определенных территориях, но и ограничивает принцип народовластия при его осуществлении.
5. В соответствии с главой VI Конституции Республики Коми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные администрации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнительной власти республики (статья 94).
При этом местные администрации, определяемые как органы общей компетенции, выполняют исполнительные и распорядительные функции при решении всех вопросов развития соответствующих территорий, а не являются территориальными функциональными структурами центральных республиканских органов государственного управления.
Местные администрации в соответствии со статьей 1 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" действуют в районах, городах, районах в городе, сельсоветах и поселках. К их компетенции отнесено решение на соответствующей территории всех вопросов местного значения, включая управление муниципальной собственностью, хозяйственной и социальной сферой, заключение договоров с государственными и общественными организациями, охрану общественного порядка, исполнение решений и поручений местной представительной власти (пункты 1, 5, 7 и 12 статьи 33).
Таким образом, местные администрации практически осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отнесенных Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Конституцией Республики Коми к компетенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит статьям 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Оно не согласуется и с частью четвертой статьи 9 Конституции Республики Коми, исключающей вмешательство в законную деятельность органов самоуправления.
В соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 года, субъектами Российской Федерации не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса административно - территориальных единиц республиканского подчинения, непосредственно входящих в состав территории субъекта Российской Федерации согласно его административно - территориальному делению, предусмотренному в конституции (уставе). Статья 70 Конституции Республики Коми называет в качестве административно - территориальных образований республики районы и города республиканского подчинения. Исходя из этого также исключается существование местных администраций в Республике Коми в качестве органов государственного управления таких территориальных единиц, как районы в городе, сельсоветы или поселки. Местные администрации на указанных территориях во всяком случае могли бы существовать только как органы местного самоуправления. Однако и в других территориальных единицах местные администрации, поскольку все они согласно законодательству Республики Коми имеют единую природу и решают вопросы местного значения, не могут функционировать как органы государственного управления.
Статьи 12, 130 (часть 1) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливают, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами республики решение вопросов местного самоуправления, входят в систему исполнительной власти Республики Коми, противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку устанавливают подчиненность местных администраций органам государственной власти. Соответственно не согласуется с Конституцией Российской Федерации и оспариваемая в настоящем деле статья 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", предусматривающая образование местных администраций главой Республики Коми, что, как установлено данным Законом, подразумевает также назначение глав местных администраций главой Республики Коми или главами вышестоящих администраций.
6. 19 марта 1997 года Верховный Суд Республики Коми вынес решение о проведении выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в Республике Коми и назначил их на 19 октября 1997 года. Согласно указанному решению выборы должны были проводиться в соответствии с Федеральным законом "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", нормы которого подлежат применению в субъектах Российской Федерации, не осуществивших собственное законодательное регулирование в этой области. В связи с принятием Конституционным Судом Российской Федерации настоящего дела к своему производству Верховный Суд Республики Коми определением от 20 августа 1997 года приостановил исполнение решения о назначении выборов, вследствие чего избирательная кампания в республике не проводилась. Учитывая это, Конституционный Суд Российской Федерации считает необходимым определить соответствующие меры по исполнению настоящего Постановления.
Конституционный Суд Российской Федерации исходит из того, что непосредственному применению при проведении в Республике Коми выборов в органы местного самоуправления подлежат принятые в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления". Эти законы согласно статье 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации как в тех случаях, когда субъекты Российской Федерации не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону, тем более что нормы названных Федеральных законов содержат гарантии избирательных прав граждан и их права на местное самоуправление, то есть связаны с реализацией положений статей 2 и 12 Конституции Российской Федерации, относящихся к основам конституционного строя Российской Федерации. Кроме того, должно быть также обеспечено непосредственное действие ряда положений Конституции Республики Коми.
Основаниями для назначения в Республике Коми выборов по Федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", согласно пункту 1 его статьи 1, являются, в частности, отсутствие в отдельных территориальных единицах выборного представительного органа местного самоуправления, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначены на должность органами государственной власти. Наличие этих оснований для проведения выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми в соответствии с названным Федеральным законом нашло подтверждение в заседании Конституционного Суда Российской Федерации по данному делу. Вместе с тем при проведении выборов должны учитываться и другие правовые позиции, сформулированные в настоящем Постановлении.
7. Согласно пункту 2 статьи 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно принимается устав муниципального образования, в котором должен решаться вопрос о структуре органов местного самоуправления. В Республике Коми возможность принятия устава муниципального образования может быть предоставлена действующим местным представительным органам власти, осуществляющим в настоящее время функции местного самоуправления в соответствующей территориальной единице, что не исключает, однако, принятие устава населением. При отсутствии таких органов в муниципальных образованиях устав принимается после их избрания.
Пункт 6 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предполагает возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Однако данный вопрос должен решаться уставом муниципального образования. Следовательно, в любом муниципальном образовании надлежит сформировать представительный орган местного самоуправления, правомочный разработать и принять устав, в соответствии с которым полномочия этого органа впредь могут осуществляться собранием (сходом) граждан.
Самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления не должно приводить к затягиванию в их создании. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает прав ни органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ни муниципальных органов, но ставит реализацию их обязанности обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени. Такая правовая позиция выражена в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Истечение разумных сроков, в рамках которых следует обеспечить принятие уставов муниципальных образований существующими местными представительными органами власти или проведение выборов в такие органы в не имеющих их муниципальных образованиях, может быть установлено Верховным Судом Республики Коми. При этом они должны определяться применительно к временным рамкам, установленным в статьях 58 (пункт 1) и 59 (пункты 1 и 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Если уставы муниципальных образований, определяющие структуру органов местного самоуправления на всех территориях муниципальных образований в Республике Коми, не будут приняты в разумные сроки, то согласно абзацам третьему и пятому пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" выборы новых представительных органов местного самоуправления и глав местных администраций должны быть назначены в соответствии с этим Федеральным законом.
Прекращение функционирования местной администрации и назначенного главы местной администрации до сформирования согласно уставу муниципального образования заменяющих их органов могло бы привести к дезорганизации системы управления по решению вопросов местного значения и, следовательно, к ущемлению прав и законных интересов населения в таких муниципальных образованиях. В связи с этим исполнение настоящего Постановления не должно повлечь немедленного прекращения полномочий ни местных администраций в целом, ни назначенных глав местных администраций.
8. С учетом изложенного на основании части второй статьи 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" должны быть отменены положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и "О местных представительных органах власти в Республике Коми", а также иных законов Республики Коми:
допускающие какие-либо формы властного воздействия вышестоящих местных представительных органов и местных администраций на нижестоящие;
допускающие замещение каких-либо должностей местной администрации путем назначения органом государственной власти или органом другого муниципального образования;
устанавливающие структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе и не вытекает из Конституции Российской Федерации);
допускающие, что в каком-либо муниципальном образовании отсутствует как местный представительный орган, так и сход (собрание) граждан;
допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе и без предварительного выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение.
В процессе формирования органов местного самоуправления подлежит применению действующее законодательство Республики Коми, регламентирующее процедуры выборов в органы местного самоуправления, и лишь в той части, в какой оно не содержит необходимого регулирования или противоречит федеральному законодательству, должны действовать нормы Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 86, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Российской Федерации положения статьи 93 Конституции Республики Коми (кроме пункта 6) как определяющие перечень полномочий представительных органов местного самоуправления, при условии, что данный перечень не является исчерпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодательством, включая федеральные законы и законы Республики Коми.
2. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статье 131 (часть 1), пункт 6 статьи 93 Конституции Республики Коми.
3. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положение статьи 92 Конституции Республики Коми об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных органов местного самоуправления в других муниципальных образованиях.
4. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130, 131 (часть 1) и 132, положения статей 80 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", согласно которым местные администрации осуществляют государственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в систему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми.
5. Исходя из пункта 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления:
1) местные представительные органы, избранные до вступления в силу настоящего Постановления, сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны, если уставом муниципального образования не будет установлен иной, сокращенный срок. В тех муниципальных образованиях, в которых выборный представительный орган местного самоуправления отсутствует и полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными на должность органами государственной власти, должны быть проведены выборы в представительные органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством Республики Коми, регулирующим процедуры муниципальных выборов. Положения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" подлежат при этом применению лишь в той части, в какой законы Республики Коми не содержат необходимого регулирования или противоречат федеральному законодательству;
2) действующим местным представительным органам до истечения срока их полномочий, а вновь избранным - после избрания надлежит разработать, принять и зарегистрировать уставы муниципальных образований. В случае, если устав не будет принят в разумные сроки, определяемые применительно к временным рамкам, установленным в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подлежит применению абзац третий пункта 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", в том числе в отношении назначения выборов глав местных администраций;
3) назначенные главы местных администраций продолжают исполнение обязанностей только по решению вопросов местного значения до отмены в связи с принятием устава муниципального образования должности главы местной администрации и создания предусмотренной в уставе муниципального образования заменяющей ее должности;
4) положения Законов Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", "О местных представительных органах власти в Республике Коми" и "О выборах в органы государственной власти в Республике Коми", основанные на признанных не соответствующими Конституции Российской Федерации положениях Конституции Республики Коми и воспроизводящие эти положения, а также воспроизводящие признанные неконституционными положения статьи 31 Закона Республики Коми "Об органах исполнительной власти в Республике Коми", не могут применяться и подлежат отмене в порядке, установленном Конституцией Республики Коми и законами Республики Коми;
5) на основании части третьей статьи 79, части второй статьи 100 и статьи 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Верховного Суда Республики Коми от 19 марта 1997 года о проведении выборов в органы местного самоуправления в Республике Коми должно быть пересмотрено Верховным Судом Республики Коми в связи с новыми правовыми обстоятельствами, установленными Конституционным Судом Российской Федерации по данному делу.
6. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
7. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации", "Российской газете", официальных изданиях органов государственной власти Республики Коми. Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 ноября 1998 г. No. 25-П

ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЬИ 4 ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ "О ПРИВАТИЗАЦИИ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЗАПРОСАМИ ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТНОЙ
ДУМЫ, ДМИТРОВСКОГО РАЙОННОГО СУДА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
И ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА В.А. МОСТИПАНОВА

Именем Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Н.В. Селезнева, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, О.И. Тиунова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителя Волгоградской областной Думы - кандидата юридических наук В.М. Жуковского, судьи Дмитровского районного суда Московской области В.И. Анишиной, представителя гражданина В.А. Мостипанова - адвоката Е.Ю. Каменских, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителей Совета Федерации - адвоката А.Г. Лисицына - Светланова и кандидата юридических наук И.Н. Шумского, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,
руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 и пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97, 99, 101 и 102 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 4 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (в редакции от 23 декабря 1992 года).
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Волгоградской областной Думы, запрос Дмитровского районного суда Московской области и жалоба гражданина В.А. Мостипанова, в которых оспаривается конституционность положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", касающихся приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.Д. Рудкина, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта - кандидата юридических наук В.Н. Литовкина, выступление приглашенного в заседание представителя от Верховного Суда Российской Федерации - Н.С. Романенкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:
1. В запросе Волгоградской областной Думы оспаривается конституционность положения части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", согласно которому не подлежат приватизации жилые помещения, находящиеся в коммунальных квартирах. По мнению заявителя, данная норма противоречит провозглашенному статьей 19 Конституции Российской Федерации принципу равенства граждан перед законом и судом, поскольку ставит в неравные условия при приватизации жилья граждан - нанимателей отдельных квартир и граждан - нанимателей жилых помещений (комнат) в коммунальных квартирах. Заявитель полагает, что установленный оспариваемым положением запрет не соответствует статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку не может быть обоснован интересами защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.
Аналогичная позиция изложена в запросе Дмитровского городского суда Московской области, в производстве которого находится дело по иску граждан А.Ф. Чубы и Т.М. Масяги. Кроме того, по мнению суда, запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах препятствует реализации права иметь имущество в собственности, закрепленного статьей 35 (часть 2) Конституции Российской Федерации.
В жалобе гражданина В.А. Мостипанова наряду с положением части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" по тем же основаниям оспаривается также положение части второй статьи 4, противоречащее, как полагает заявитель, указанным в Законе целям и принципам приватизации (преамбула и статья 11). Согласно этому положению собственники жилищного фонда или уполномоченные ими органы, а также предприятия, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждения, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, вправе принимать решения о приватизации, в частности, коммунальных квартир. Оспариваемые положения были применены в деле заявителя, что следует из решения Видновского районного суда Московской области от 26 июня 1998 года.
Поскольку все указанные обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации на основании статьи 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" соединил дела по этим обращениям в одном производстве.
2. Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 1995 года было отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Трошина Сергея Васильевича, в которой, как и в данном деле, оспаривалась конституционность содержащегося в статье 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" запрета на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах.
Как указывалось в определении, особые правила приватизации, исключающие установление различных правовых режимов для жилых помещений в коммунальных квартирах и тем самым ограничивающие право проживающих в них граждан на приобретение этих помещений в собственность, были введены в жилищное законодательство в целях защиты законных интересов тех нанимателей жилых помещений в коммунальных квартирах, которые в силу разных причин не реализуют свое право на приватизацию.
Принимая определение, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что при рассмотрении таких вопросов прежде всего следует определять, к чьей компетенции - Конституционного Суда Российской Федерации или законодателя - относится их решение. В данном случае возможное устранение запрета на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах с неизбежностью затронуло бы законные интересы тех нанимателей, которые не желали приватизировать занимаемые ими жилые помещения. Сочетание законных интересов всех нанимателей надлежало обеспечить законодателю. Между тем в период рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы С.В. Трошина не был, в частности, законодательно решен вопрос о правовом статусе мест общего пользования в частично приватизированных квартирах (соответствующая правовая норма появилась в статье 9 (пункт 1) Федерального закона от 15 июня 1996 года "О товариществах собственников жилья").
В такой ситуации устранение из законодательства нормы статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" привело бы к возникновению пробелов в законодательном регулировании, которые могли бы повлечь еще большие ограничения и нарушения прав граждан в процессе приватизации. Именно поэтому жалоба С.В. Трошина не была принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению.
Кроме того, при вынесении решения по жалобе Конституционный Суд Российской Федерации анализировал только один из аспектов конституционного принципа равенства перед законом, а именно: универсальность для всех нанимателей запрета на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, и не касался положений части второй статьи 4 Закона, которые допускают в отдельных случаях приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах.
Принимая определение по жалобе С.В. Трошина, Конституционный Суд Российской Федерации учитывал, что в тот период решение возникшей правовой проблемы относилось к компетенции законодателя. Реализуя ее, Государственная Дума приняла (3 июня 1998 года) и Совет Федерации одобрил (10 июня 1998 года) Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", который устранял запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах, предусматривая иные способы ликвидации коммунальных квартир. Однако он не был подписан Президентом Российской Федерации, поскольку при внесении законопроекта отсутствовало заключение Правительства Российской Федерации, как того требует пункт 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации. Таким образом, действующее законодательство о приватизации жилья не было изменено.
Устанавливая ранее запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах (часть первая статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"), законодатель исходил из задач государственной жилищной политики по ликвидации коммунальных квартир как способа удовлетворения жилищных потребностей человека. Это следует, в частности, из статьи 16 Закона Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики" и из Государственной целевой программы "Жилище", одобренной Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 20 июня 1993 года No. 595. Таким образом, жилищная политика государства предусматривала в тот период обеспечение каждого человека (каждой семьи) отдельной квартирой (отдельным домом), и потому введение путем приватизации в гражданский оборот отдельных жилых помещений в коммунальной квартире как объектов частной собственности могло бы на том этапе реально отсрочить выполнение стоящей перед государством задачи.
В настоящее время состояние экономики Российской Федерации, недостаток финансовых средств на социальные нужды не дают оснований рассчитывать на ликвидацию в обозримом будущем коммунальных квартир как вида жилищного фонда социального использования. Именно с учетом данных обстоятельств изменяется конституционно - правовое значение оспариваемых положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и, следовательно, подход Конституционного Суда Российской Федерации к их оценке. В этих условиях, учитывая, что возможность законодательного решения вопроса в какой-либо определенный срок не представляется реальной, Конституционный Суд Российской Федерации признал запрос Волгоградской областной Думы, запрос Дмитровского районного суда Московской области и жалобу гражданина В.А. Мостипанова допустимыми и принял их к своему рассмотрению.
3. Приватизация в Российской Федерации обусловлена переходом к многообразию форм собственности, свободе экономической деятельности, гарантированным, в частности, статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации. Установление права на приватизацию осуществляется публичной властью. В то же время, закрепляя в законе это право, государство обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в статье 11 установил, что каждый гражданин имеет право на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда один раз. Вместе с тем часть первая статьи 4 Закона содержит перечень жилых помещений, не подлежащих приватизации, к числу которых отнесены жилые помещения, находящиеся в аварийном состоянии, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения, за исключением жилищного фонда совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных.
Определение круга объектов, не подлежащих приватизации, нельзя считать ограничением прав и свобод человека и гражданина, если целевое назначение жилого помещения, место его нахождения и другие обстоятельства, обусловливающие особенности правового режима жилья, исключают возможность передачи его в частную собственность.
Между тем предоставляемые государственными и муниципальными жилищными органами жилые помещения в коммунальных квартирах и в отдельных квартирах, несмотря на определенные объективные отличия, по сущностным правовым признакам не различаются, поскольку в отношении них действуют единые основания предоставления жилья и они имеют общий правовой режим. Следовательно, применительно к этим жилым помещениям отсутствуют и объективные основания для установления различий в праве на их приватизацию, в том числе для введения общего правила, запрещающего приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах (часть первая статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Такой запрет фактически означает законодательное закрепление неравенства прав граждан в зависимости от условий их проживания, что противоречит статье 19 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, провозглашающей равенство граждан перед законом вне зависимости от каких-либо обстоятельств.
Кроме того, этот универсально сформулированный запрет не позволяет дифференцированно подходить к оценке складывающихся у граждан жизненных ситуаций и может приводить к ограничению их прав, несоразмерному целям защиты законных интересов других лиц, что противоречит требованиям статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Признание оспариваемого положения части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" не соответствующим указанным нормам Конституции Российской Федерации означает, что граждане, проживающие в коммунальных квартирах, имеют право на приватизацию жилых помещений без каких-либо предварительных условий, в частности независимо как от воли собственника коммунальной квартиры и других нанимателей, так и от того, приватизируются ли другие жилые помещения в той же квартире. Это не исключает возможности оспаривать реализацию данного права в судебном порядке.
4. Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 года "Об основах федеральной жилищной политики" допускает при определенных обстоятельствах передачу освободившихся в коммунальной квартире жилых помещений в частную собственность других нанимателей этой квартиры (часть вторая статьи 16), т.е. запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах не является абсолютным. Это следует также из части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", позволяющей собственникам жилищного фонда или уполномоченным ими органам, а также предприятиям, за которыми закреплен жилищный фонд на праве хозяйственного ведения, и учреждениям, в оперативное управление которых передан жилищный фонд, принимать решения о приватизации. Однако для граждан возможность осуществить приватизацию на основании этой нормы связана с дополнительными, ограничительными по своему характеру, условиями. Одним из таких условий является решение собственника (владельца) жилья, который вправе произвольно, не будучи связанным какими-либо установленными в законе предпосылками, разрешить или не разрешить приватизацию. Согласно же сложившейся правоприменительной практике, основанной на ограничительном толковании части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", коммунальная квартира приватизируется только как совокупность всех ее жилых помещений, т.е. только в том случае, если все наниматели в такой квартире изъявляют желание стать собственниками занимаемого ими жилья. Тем самым реализация права на приватизацию жилого помещения поставлена в зависимость от субъективного усмотрения как самого собственника (владельца) жилья, так и нанимателей других жилых помещений в коммунальной квартире.
Стремление учесть волю других нанимателей в принципе может быть обосновано положением статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Однако установленное оспариваемой нормой регулирование, как подтверждает практика, не исключает, что гражданин, являющийся нанимателем жилого помещения в коммунальной квартире, может произвольно (необоснованно) препятствовать приватизации. Следовательно, оспариваемая норма не согласуется в полной мере с целями и сущностью указанного положения статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
5. Согласно части третьей статьи 8 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в случае нарушения прав гражданина при решении вопросов приватизации жилья он вправе обратиться в суд. В соответствии с этим положением Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Постановлении от 24 августа 1993 года No. 8 "О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" подтвердил, что судам подведомственны дела, возникающие в связи с осуществлением и защитой прав граждан при приватизации занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, включая ведомственный жилищный фонд (жилищный фонд, находящийся в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений). Однако при имеющемся законодательном регулировании граждане, желающие приватизировать жилые помещения в таких квартирах, лишены возможности реально воспользоваться судебной защитой от нарушающих их права действий как собственника, так и других нанимателей.
Как показывает практика применения части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", суд, установив отсутствие разрешения со стороны собственника или согласия других нанимателей на приватизацию, может лишь отказать гражданину в праве на приватизацию, что противоречит принципу равенства перед судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации). При этом Закон не требует от суда ни установления фактов возможного злоупотребления правом, ни исследования им обоснованности отказа в приватизации со стороны собственника.
То, что суды, исходя из оспариваемой нормы, ограничиваются лишь формальным подтверждением отсутствия разрешения (согласия) на приватизацию, умаляет предусмотренное статьей 46 Конституции Российской Федерации право на судебную защиту и противоречит требованиям реального обеспечения прав и свобод граждан правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации). Данная правовая позиция была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 6 июня 1995 года по делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 года "О милиции" в связи с жалобой гражданина В.М. Минакова.
Таким образом, оспариваемое положение части второй статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" противоречит также статьям 18 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
6. Представитель Волгоградской областной Думы в судебном заседании обосновывал неконституционность части первой статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" также тем, что установление запрета приватизации жилых помещений в коммунальных квартирах выходит за пределы ведения Российской Федерации и ограничивает правомочия местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, закрепленные в статье 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Между тем указанные конституционные правомочия не предполагают обязательного наличия у органов местного самоуправления особых нормотворческих полномочий. Законодательство о приватизации относится к ведению Российской Федерации, что, в частности, вытекает из статьи 71 (пункт "ж") Конституции Российской Федерации.
В то же время вопрос о том, не нарушает ли часть первая статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" права местного самоуправления, не может быть разрешен без оценки конституционности ряда норм федеральных законов, не являющихся предметом рассмотрения по данному делу. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации не проверяет в данном деле соответствие указанной нормы статье 130 Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79, 87, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать статью 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).
2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
3. В соответствии с частью третьей статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положения статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", признанные неконституционными, утрачивают силу с момента провозглашения настоящего Постановления.
4. В соответствии с частью четвертой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и исходя из того, что признание названных в пункте 1 резолютивной части настоящего Постановления положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" неконституционными создает пробел в правовом регулировании, при возобновлении производства в Дмитровском районном суде Московской области по иску граждан А.Ф. Чубы и Т.М. Масяги подлежат применению непосредственно действующие нормы Конституции Российской Федерации.
5. Согласно части второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дело гражданина В.А. Мостипанова, разрешенное на основании признанных неконституционными положений статьи 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", подлежит пересмотру в установленном порядке.
6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Российской газете". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

Постановление Конституционного Суда РФ от 22.11.2000 N 14-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 22 ноября 2000 г. N 14-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ЧАСТИ ТРЕТЬЕЙ СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКЕ СРЕДСТВ МАССОВОЙ
ИНФОРМАЦИИ И КНИГОИЗДАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой,

с участием представителя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - председателя судебного состава С.Ф. Савкина, представителя администрации Ульяновской области - кандидата юридических наук Л.А. Ершовой, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева, представителя Совета Федерации - кандидата юридических наук В.Ю. Бакшинскаса, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации".

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и запрос администрации Ульяновской области, в которых оспаривается конституционность части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в запросах положение.

Заслушав сообщение судьи - докладчика В.О. Лучина, объяснения представителей сторон, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно части третьей статьи 5 Федерального закона от 1 декабря 1995 года "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (в редакции от 22 октября 1998 года) редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям передаются в хозяйственное ведение помещения, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности.

В запросах Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и администрации Ульяновской области утверждается, что эта норма, допуская возможность распоряжения имуществом, находящимся в частной, государственной или муниципальной собственности, без согласия собственника, нарушает конституционные положения о признании и равной защите всех форм собственности, о самостоятельности местного самоуправления, в том числе в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, т.е. не соответствует статьям 8 (часть 2), 12, 35, 55, 130 и 132 Конституции Российской Федерации.

Поскольку оба запроса касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим запросам в одном производстве. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" проверяет конституционность оспариваемой нормы, оценивая как ее буквальный смысл, так и смысл, придаваемый ей сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из ее места в системе правовых норм.

2. Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" был принят в связи с осуществляемым в Российской Федерации разгосударствлением в сфере массовой информации и книгоиздания, и ряд его норм, в том числе оспариваемая в запросах часть третья статьи 5, носят временный характер и утрачивают силу с 1 января 2002 года.

Данный Федеральный закон, направленный, как следует из его преамбулы, на обеспечение конституционного права граждан на получение полной и объективной информации, регулирует порядок государственной поддержки средств массовой информации и книгоиздания, которая определяется как совокупность устанавливаемых государством организационных, организационно - технических, правовых, экономических и иных мер в целях обеспечения прав граждан на получение объективной информации, на свободу слова, а также в целях обеспечения независимости средств массовой информации (абзац второй статьи 1).

Такое понимание государственной поддержки средств массовой информации и книгоиздания корреспондирует статье 29 (части 1, 4 и 5) Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу слова, свободу массовой информации, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, а также статье 13 (части 1 и 3) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой в Российской Федерации признается идеологическое и политическое многообразие.

Федеральный закон "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", таким образом, содержит материальные гарантии указанных конституционных прав и свобод, его нормы призваны способствовать созданию и деятельности свободных и независимых средств массовой информации в период становления в России гражданского общества и демократического правового государства.

Предусматриваемая частью третьей статьи 5 данного Федерального закона передача редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам и телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, которыми они владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, в качестве меры государственной поддержки финансового и хозяйственного характера изначально направлена на достижение такой конституционно значимой цели, как свобода слова и свобода массовой информации. Вместе с тем она непосредственно затрагивает и закрепленное в Конституции Российской Федерации право собственности, что обязывало законодателя при урегулировании соответствующих отношений найти справедливый баланс между этими конституционно защищаемыми ценностями на основе критериев, установленных Конституцией Российской Федерации.

3. Согласно Конституции Российской Федерации федеральная государственная собственность и управление ею находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "д"); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1).

Из этих положений следует, что федеральный законодатель, действуя в рамках указанных правомочий и определяя порядок управления федеральной собственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права собственности на федеральное имущество (владение, пользование и распоряжение им). Поэтому часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", взятая в системной связи с другими его положениями (преамбула, абзац второй статьи 1, часть вторая статьи 5, статьи 6 - 9, часть четвертая статьи 10), а также со статьями 113, 114, 209, 212 - 215, 294, 295, 299 и 300 Гражданского кодекса Российской Федерации, как основание для передачи в хозяйственное ведение находящихся в федеральной собственности помещений, которыми перечисленные в этой норме организации и предприятия владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, соответствует Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем, по смыслу части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" во взаимосвязи с указанными положениями данного Федерального закона и Гражданского кодекса Российской Федерации, объектом регулирования содержащейся в ней нормы не являются помещения, находящиеся в частной собственности. Направленная на урегулирование иных отношений, она не может толковаться и применяться как обязывающая частных собственников передать принадлежащие им помещения в хозяйственное ведение организаций и предприятий, которые владеют либо пользуются этими помещениями. Иное истолкование объекта и предмета регулирования, охватываемых оспариваемой нормой, означало бы - в силу главы 3 названного Федерального закона - возможность последующей приватизации помещений, которые на момент передачи их в хозяйственное ведение указанным организациям и предприятиям уже находятся в частной собственности, что с точки зрения правовой логики недопустимо.

Следовательно, часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" не предполагает возможность передачи редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, находящихся в частной собственности, а потому не может использоваться в качестве законного основания для такой передачи.

В то же время по своему буквальному смыслу данное законоположение допускает возможность его применения в тех случаях, когда помещения, которыми названные в нем организации и предприятия владеют либо пользуются, находятся не в федеральной собственности, а в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности (собственности муниципальных образований). Именно в таком смысле оно толкуется правоприменителями, в том числе Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, исходящими из того, что в силу этой нормы помещения, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежат передаче в хозяйственное ведение организациям и предприятиям, которые владеют либо пользуются ими в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, независимо от того, имеется ли на это согласие собственника.

4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, части 1 и 2); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом, каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (статья 35, части 1, 2 и 3); местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).

В данных конституционных положениях, по сути, выражены общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, а также свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом.

Поскольку часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность передачи имущества без согласия собственника - субъекта Российской Федерации или муниципального образования в хозяйственное ведение перечисленным в этой норме организациям и предприятиям, она, по существу, означает ограничение права собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в частности права на ее признание и защиту наравне с иными формами собственности.

Между тем согласно статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этого положения во взаимосвязи со статьями 8, 34, 35, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации о равной защите всех форм собственности следует, что не только право частной собственности, но и право собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится.

Не может рассматриваться как ограничение права собственности в смысле статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации передача помещений, находящихся в федеральной собственности, поскольку такая передача осуществляется Российской Федерацией как собственником данного имущества и поскольку она производится на основании федерального закона с соблюдением требований статей 71 (пункт "д") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Передача же (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разумной компенсации, выходит за рамки требований статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и корреспондирующих ей положений статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в редакции Протокола N 11, вступившего в силу 1 ноября 1998 года) и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установлена. Поскольку часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность такой передачи без надлежащего возмещения, она несоразмерно ограничивает конституционные права и законные интересы субъектов права собственности - субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, ставит их в неравное положение с Российской Федерацией как собственником федерального имущества и нарушает баланс двух конституционных ценностей - права на информацию и права собственности - в ущерб последней.

Кроме того, практика применения части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" свидетельствует о том, что арбитражные суды, исходя из того, что данная норма распространяется на все формы собственности, ограничиваются при рассмотрении споров лишь формальным подтверждением факта нахождения того или иного помещения в пользовании либо владении редакции средства массовой информации, издательства, информационного агентства, телерадиовещательной компании, и не выясняют, к какой собственности - федеральной, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной - относится спорное помещение, находилось ли оно в составе имущества, собственность на которое на момент передачи не была разграничена, предполагалось ли в процессе такой передачи или разграничения собственности сохранение прежнего режима в части пользования находившимися в хозяйственном ведении помещениями, а также когда и в каком порядке у соответствующего субъекта возникло право собственности на это помещение, может ли в связи с этим конкретное предприятие или организация пользоваться и владеть им на праве хозяйственного ведения и распространяются ли на указанную собственность предусмотренные гражданским законодательством обязательства. Непринятие во внимание указанных обстоятельств препятствует реализации в полной мере судебной защиты права собственности, гарантируемой Конституцией Российской Федерации.

Таким образом, часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, в той мере, в какой она - по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, - допускает передачу перечисленным в ней организациям и предприятиям в хозяйственное ведение находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или являющихся муниципальной собственностью помещений, которыми эти организации и предприятия владеют либо пользуются в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения.

Это, однако, не влечет прекращения правоотношений, сложившихся в результате применения данной нормы. Арбитражные суды, реализуя свои полномочия по разрешению возникающих споров, в том числе по пересмотру основанных на части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" судебных решений, не должны придавать содержащейся в ней норме какое-либо иное значение, расходящееся с ее конституционно - правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении и имеющим в силу статей 6 и 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" общеобязательный характер.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 79 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать соответствующей Конституции Российской Федерации часть третью статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", поскольку она служит основанием для передачи в хозяйственное ведение находящихся в федеральной собственности помещений редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям, которые владеют либо пользуются этими помещениями в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности.

2. Признать не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 8, 35 (части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133, часть третью статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" в той мере, в какой она - по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, - допускает передачу в хозяйственное ведение находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или являющихся муниципальной собственностью помещений редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям, которые владеют либо пользуются этими помещениями в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности, без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения.

3. Часть третья статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", не предполагающая по своему конституционно - правовому смыслу возможность передачи редакциям средств массовой информации, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение помещений, находящихся в частной собственности, не может использоваться в качестве законного основания для такой передачи.

4. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

5. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 мая 2003 г. N 167-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЗАПРОСА
АДМИНИСТРАЦИИ КОМИ-ПЕРМЯЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 4 СТАТЬИ 44
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи Л.М. Жарковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса администрации Коми-Пермяцкого автономного округа,

установил:

1. Администрация Коми-Пермяцкого автономного округа в своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривает конституционность положений пункта 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", предусматривающих обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предоставлять во внеочередном порядке, но не позднее шести месяцев и независимо от срока проживания в данном населенном пункте прокурорам и следователям, назначенным на должность и (или) нуждающимся в улучшении жилищных условий, благоустроенное жилое помещение с последующей компенсацией его стоимости за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели органам прокуратуры Российской Федерации.
Как следует из представленных материалов, решениями Кудымкарского городского суда Коми-Пермяцкого автономного округа, оставленными без изменения вышестоящими судебными инстанциями, были удовлетворены иски граждан - прокуроров и следователей об обязании администрации Коми-Пермяцкого автономного округа и города Кудымкара предоставить истцам жилые помещения на основании пункта 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", а при отсутствии жилых помещений выделить им соответствующие денежные средства (в размере рыночной стоимости жилья).
По мнению заявителя, пункт 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", возлагающий на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обязанность по внеочередному предоставлению жилых помещений должностным лицам прокуратуры Российской Федерации - при том, что Правительство Российской Федерации необходимое финансирование не обеспечивает, а предоставляемое жилье может быть приватизировано - ограничивает полномочия названных органов публичной власти по самостоятельному управлению государственной и муниципальной собственностью, что противоречит статьям 114 (пункт "е" части 1) и 132 Конституции Российской Федерации.
2. Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную цену из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (статья 40); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (статья 132); местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133).
Конкретизируя на основе Конституции Российской Федерации компетенцию местного самоуправления, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит к ведению муниципальных образований в том числе содержание и использование муниципального жилого фонда и создание условий для жилищного строительства (подпункты 5 и 10 пункта 2 статьи 6). В то же время прокуратура, согласно Конституции Российской Федерации, находится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт "о"), а кадры судебных и правоохранительных органов - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "л" части 1).
По смыслу статьи 129 Конституции Российской Федерации и статей 1 и 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" служба в органах прокуратуры Российской Федерации, составляющих единую федеральную централизованную систему, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, а прокуроры и следователи от имени Российской Федерации и в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это обусловливает право законодателя устанавливать определенные гарантии, соответствующие статусу прокурора и следователя.
Одной из таких гарантий является материальное и социальное обеспечение прокурорских работников, которое установлено статьей 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Пункт 4 данной статьи определяет порядок предоставления им органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления надлежащего жилья, предусматривая при этом полную компенсацию его стоимости; в качестве альтернативного варианта решения данного вопроса прокурорам и следователям с их согласия выделяется беспроцентная ссуда для самостоятельного приобретения или строительства жилья, которая погашается из бюджетных средств, при условии работы ее получателей в органах прокуратуры в пределах территории данного субъекта Российской Федерации не менее 10 лет.
Поскольку обеспечение указанной категории государственных служащих жильем имеет как общегосударственное, так и местное значение, а определенный оспариваемой нормой порядок предоставления жилья - и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и органами местного самоуправления - касается тех прокуроров и следователей, которые проживают на территории соответствующего муниципального образования, установленное ею регулирование гарантирует баланс прав и законных интересов субъектов Российской Федерации, местного самоуправления и органов прокуратуры и не может рассматриваться как нарушающее самостоятельность и права субъектов Российской Федерации, а также права местного самоуправления, в том числе закрепленные в статье 132 Конституции Российской Федерации.
3. В силу части второй статьи 36 и статьи 84 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации дела по запросу органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о проверке конституционности законодательной нормы является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая норма Конституции Российской Федерации.
Поскольку в данном случае такая неопределенность отсутствует, запрос администрации Коми-Пермяцкого автономного округа не может быть принят Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению как не отвечающий критерию допустимости обращений в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Это не исключает право соответствующих органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на защиту своих законных интересов в иных судах (статья 8, часть 2; статья 46, часть 2; статья 133 Конституции Российской Федерации). Проверка же законности и обоснованности судебных решений, выбора норм, подлежащих применению в конкретных делах, осуществляется вышестоящими судами в установленном порядке.
Кроме того, доводы заявителя, указывающего на ненадлежащее финансирование из федерального бюджета (несвоевременно; в размерах, не соответствующих стоимости предоставленных прокурорским работникам жилых помещений), свидетельствуют о том, что в запросе фактически ставится вопрос о невыполнении требований пункта 4 статьи 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" уполномоченными на то федеральными органами государственной власти. Между тем разрешение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, установленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 36, пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса администрации Коми-Пермяцкого автономного округа, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения могут быть признаны допустимыми.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Конституционный Суд
Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 февраля 2005 г. N 58-О

ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ
ЖАЛОБЫ АДМИНИСТРАЦИИ ГОРОДА КОРЯЖМА АРХАНГЕЛЬСКОЙ
ОБЛАСТИ НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЕМ ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 30
ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О МИЛИЦИИ"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи В.Г. Стрекозова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы администрации города Коряжма Архангельской области,

установил:

1. В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации администрация города Коряжма Архангельской области оспаривает конституционность части первой статьи 30 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года "О милиции", согласно которой сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и организациями в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность.
Как следует из представленных материалов, Коряжемский городской суд Архангельской области вынес решения 11 июня 2003 года - по искам граждан А.А. Бабенко и Н.С. Воронова, 11 августа 2003 года - по иску гражданина А.Н. Щекина, 6 сентября 2004 года - по иску гражданина Н.А. Смирнова, которыми обязал администрацию муниципального образования "Город Коряжма" предоставить указанным сотрудникам органов внутренних дел отдельные благоустроенные квартиры, отвечающие требованиям законодательства. Определениями судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда от 10 июля 2003 года и от 7 октября 2004 года кассационные жалобы мэра города Коряжма оставлены без удовлетворения.
По мнению заявителя, часть первая статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции" ограничивает право местного самоуправления владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью и противоречит статьям 12, 35 (часть 2), 130 (часть 1), 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
2. Аналогичный вопрос уже рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 8 июля 2004 года N 303-О по жалобе Кунгурской городской управы на нарушение конституционных прав и свобод частью первой статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы". В данном Определении Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что оспариваемая норма, из которой вытекает обязанность органов местного самоуправления предоставлять сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь в течение трех лет по установленным законодательством нормам, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления, а следовательно, - как противоречащая Конституции Российской Федерации. Возложение на органы местного самоуправления обязанности по обеспечению сотрудников уголовно-исполнительной системы жилой площадью, по смыслу статьи 132 (часть 2) Конституции Российской Федерации, предполагает полную компенсацию из федерального бюджета возникающих при ее осуществлении дополнительных расходов органа местного самоуправления. Именно такой порядок предусмотрен применительно к судьям Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 19) и к прокурорам и следователям - Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (пункт 4 статьи 44). Компенсация расходов подлежит обязательному обеспечению федеральным бюджетом и призвана гарантировать право собственности муниципальных образований. При этом не нарушается самостоятельность местного самоуправления в распоряжении местными финансами и бюджетом. Часть первая статьи 35 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" в ее конституционно-правовом смысле в действующей системе правового регулирования означает установление взаимных обязанностей органов местного самоуправления - предоставить сотрудникам уголовно-исполнительной системы жилую площадь, а федеральных органов государственной власти - компенсировать из федерального бюджета дополнительные расходы, возникающие при осуществлении указанной обязанности органов местного самоуправления.
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации сохраняет свою силу, носит общий характер и в силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц. Она в полной мере распространяется на часть первую статьи 30 Закона Российской Федерации "О милиции", обязывающую органы местного самоуправления обеспечивать сотрудников милиции жилой площадью, которая, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая самостоятельность и права местного самоуправления и противоречащая Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Коряжма Архангельской области, поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее было вынесено решение, сохраняющее свою силу.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 декабря 2006 г. N 542-О

ПО ЗАПРОСУ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ
РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 11 СТАТЬИ 154 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА N 122-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ
УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ
ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
(ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
И "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ", А ТАКЖЕ ЖАЛОБЕ ГЛАВЫ ГОРОДА
ЕКАТЕРИНБУРГА НА НАРУШЕНИЕ ТЕМИ ЖЕ ЗАКОНОПОЛОЖЕНИЯМИ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА НА МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи М.И. Клеандрова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Законодательного Собрания Республики Карелия и жалобы главы города Екатеринбурга,

установил:

1. В запросе Законодательного Собрания Республики Карелия оспаривается конституционность положений абзацев двенадцатого - четырнадцатого части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), предусматривающих, что находящееся в муниципальной собственности имущество, которое может находиться в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, подлежит безвозмездной передаче в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации в случаях: если нахождение указанного имущества в муниципальной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; если указанное имущество используется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, созданными Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, для целей, установленных в соответствии с данным Федеральным законом и со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
По мнению заявителя, названные законоположения, как допускающие возможность безвозмездной передачи муниципального имущества в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации без согласия собственника - органа местного самоуправления, несоразмерно ограничивают право собственности муниципальных образований, ставят их в неравное положение с такими собственниками имущества, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, и тем самым противоречат статьям 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
В жалобе главы города Екатеринбурга помимо абзацев двенадцатого - четырнадцатого части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ оспаривается конституционность положений ее абзацев пятнадцатого - двадцать второго, согласно которым в случае передачи муниципальной собственности в федеральную собственность предложения о передаче имущества направляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества, а также уполномоченным исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим полномочия собственника имущества, - в случае передачи имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации; передача в федеральную собственность и в собственность субъекта Российской Федерации из муниципальной собственности имущества, не включенного в указанные предложения, не допускается. Решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации; решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации принимаются уполномоченными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества. Этими решениями утверждаются перечни передаваемых муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, право собственности на которые переходит к другому собственнику имущества в соответствии со статьей 300 ГК Российской Федерации; эти решения являются основаниями возникновения права собственности на имущество, включенное в утвержденные перечни. Ликвидация муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений как юридических лиц, а также регистрация права государственной или муниципальной собственности на их имущественные комплексы как объекты недвижимости при передаче имущества не требуется. Перечень же документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации, устанавливается Правительством Российской Федерации.
По мнению заявителя, названные законоположения противоречат статьям 8 (часть 2), 12, 35, 55, 130 и 132 Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, они позволяют принимать уполномоченному исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации на основе предложений, направляемых любым органом государственной власти субъекта Российской Федерации, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления.
Как следует из представленных материалов, Арбитражным судом Свердловской области решением от 6 июля 2006 года, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, было отказано в удовлетворении заявления администрации города Екатеринбурга о признании недействительным Постановления Правительства Свердловской области от 26 апреля 2006 года N 341-ПП "О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 14 декабря 2005 года N 1057-ПП "О приеме муниципальных учреждений и имущества муниципальных образований в Свердловской области, безвозмездно передаваемых в государственную собственность Свердловской области для осуществления полномочий органов государственной власти Свердловской области" и удовлетворено встречное заявление Правительства Свердловской области - о признании недействительным Постановления главы города Екатеринбурга от 26 апреля 2006 года N 354 "О реорганизации муниципальных образовательных учреждений культуры".
2. Конституция Российской Федерации, устанавливая основы конституционного строя Российской Федерации, закрепляет, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2), а также признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12).
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (статья 130, часть 1); органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью (статья 132, часть 1); местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133). Названные конституционные гарантии местного самоуправления являются основой реализации народом своей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2, Конституции Российской Федерации).
В силу приведенных конституционных положений федеральный законодатель, регламентируя в федеральном законе разграничение государственной и муниципальной собственности на основе разграничения публично-властных полномочий и устанавливая порядок передачи имущества в результате такого разграничения, должен обеспечивать учет и согласование интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в частности с целью сохранения имущественной самостоятельности названных публичных образований.
Вместе с тем из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 34, 35, 130, 132 и 133 следует, что не только право частной собственности, но и право собственности публичных образований, в том числе муниципальных образований, может быть ограничено лишь федеральным законом, если это необходимо для защиты конституционных ценностей и если такое ограничение является соразмерным, т.е. его характер соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых оно вводится (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2000 года N 14-П).
3. Вопрос о порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому ранее уже являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации.
Так, в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в федеральную собственность в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают необходимость волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу.
При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, предполагает достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, а потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные правомочия субъектов Российской Федерации и гарантии государственной собственности субъектов Российской Федерации.
Данные выводы были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации исходя из системного толкования положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, в частности ее абзацев пятнадцатого - восемнадцатого. Этими положениями, между тем, закрепляется необходимость направления предложений о передаче имущества не только органами государственной власти субъекта Российской Федерации; такие предложения направляют и органы местного самоуправления - соответствующему федеральному органу исполнительной власти в случаях передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную, уполномоченному исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации - в случае передачи имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации. Кроме того, устанавливается, что передача в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации из муниципальной собственности имущества, не включенного в указанные предложения, не допускается.
Из приведенных законоположений следует, что порядок передачи имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации аналогичен порядку передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность: он включает направление органом местного самоуправления соответствующего предложения, при этом передача имущества из муниципальной собственности в собственность Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, не указанного в предложении, не допускается, т.е. безвозмездная передача муниципальной собственности в федеральную либо собственность субъектов Российской Федерации предполагает необходимость согласованных действий соответствующих органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Тем самым федеральный законодатель, обеспечивая во исполнение предписаний Конституции Российской Федерации баланс интересов названных публичных образований, исключил возможность принятия федеральным органом исполнительной власти или уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в одностороннем порядке, без достижения соответствующей договоренности, решения о безвозмездной передаче имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Таким образом, поскольку порядок безвозмездной передачи в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, является аналогичным порядку передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность, на него распространяются правовые позиции и выводы, содержащиеся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 года N 8-П, а закрепляющие данный порядок положения абзацев двенадцатого - двадцать второго, как предполагающие необходимость волеизъявления органов местного самоуправления на передачу имущества, находящегося в муниципальной собственности, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные правомочия местного самоуправления и гарантии муниципальной собственности, в том числе вытекающие из статей 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 3 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79 и частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, в связи с разграничением полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.
2. В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Определении на основании правовых позиций, изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Признать запрос Законодательного Собрания Республики Карелия и жалобу главы города Екатеринбурга не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
4. Правоприменительные решения по делу с участием администрации города Екатеринбурга, основанные на указанных законоположениях в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
5. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным обращениям окончательно, не подлежит обжалованию и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ